农村土地类案调研报告

农村土地类案调研报告

一、 农村土地类案件基本情况

自2022年1月至2023年4月27日，滨城法院共受理农村土地类纠纷90件，结案89件，案件数量占一审民商事案件0.93%（全院民商事案件结案9711件）。农村土地类纠纷案件申请强制执行11件，执行恢复1件，强制执行率为12.36%，自动履行率为87.64%。

    二、农村土地类案件诉源治理情况

   （一）农村土地类案件诉前分流情况

自2022年1月至2023年4月27日，滨城辖区共有101件农村土地纠纷类案件向滨城法院登记立案，经过诉源治理化解11件，未进入诉讼程序，占比10.89%。有14件在诉前调解阶段化解纠纷，占比13.86%。剩余76件案件进入审判程序，占比75.25%。诉前化解率低于全院平均水平（全院平均水平为33.62%）。

   （二）农村土地类案件成讼原因分析

1、社会发展的影响。农村经济改革不断深入和城乡一体化进程的不断加快，农村土地尤其是城市周边的农村土地潜在价值不断显现，农村原有利益格局被打破，由此导致的新问题、新矛盾不断产生，尤其是农村集体经济组织与成员之间的矛盾日益显现。

2、户籍管理制度不健全。根据法律及政策的规定，因房屋产权转移、离婚等原因，失去现户口登记所在地房屋所有权或者使用权的，公民离开户口登记的常住地到另一常住地实际长期居住的，均应迁移户口，但相关部门疏于管理，随意性较大。

3、政府监管不到位。部分行政部门尤其是乡镇政府，不能依法有效的行使审批、登记和管理的权力，监管不到位甚至缺失，以致农村土地承包合同在签订、履行过程中时有纠纷出现。

4、村委干部缺乏必要的法律意识和法律知识，不作为或乱作为。工作中，村委干部未能真正发挥村法律顾问的作用，造成合同订立和履行中错误频出；部分农村集体经济组织和村委随意收回、调整承包地或擅自提高承包费、缩短承包期限；随意否认原承包合同效力、变更合同条款，或对土地重新发包；公然违反民主议定程序，或民主议定程序存在明显瑕疵。

5、承包方违约行为普遍存在。土地承包过程中，部分承包户随意改变土地用途，挖坑取土、建池养鱼、建造房屋等，给土地利用造成永久性损害；或疏于经营管理，造成所承包土地长期大面积荒芜；或长期拖欠承包费及故意拖延不交。

6、农村基层组织调处纠纷能力不足，缺乏行之有效的纠纷解决机制。部分村委及集体经济组织对待纠纷采取消极回避态度，使得问题长期得不到解决，导致矛盾激化或进一步扩大。

   （三）农村土地类案件诉源治理建议及需要解决的难题

1、法院牵头、政府联动，将各项制度从有名推向有实

社会综合治理中心、社会调解组织、各部门联动等制度虽然已经建立，但是未实际运行，普通百姓甚至不知道这些部门和相关制度的存在，出现问题过度依赖司法程序解决，且该类案件进入诉讼流程后再行委派调解时，当事人情绪激动、矛盾激化，所以各项制度还需法院牵头，推动各项制度持续完善。

2、深入开展普法活动，增强群众法律意识

集体经济组织成员、村委干部的政策、法律意识不强，是此类案件多发的直接原因。法院应当常态化开展巡回审判、流动审判，实行“基地+巡回+现场普法”的工作方式，让每一次庭审都能审理一案、普法一片，达到社会效果、法律效果和政治效果有效统一。

3、充分发挥司法能动作用

定期将辖区内该类案件的审理情况向当地党委政府通报，针对审理过程中发现的问题，及时发出司法建议，辅助当地政府决策，反哺于制度政策的制定与实施，提高村委等基层干部的法律意识，逐步形成“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的长效联动机制。

4、强化理论武装、坚持学习钻研

数十年来涉及农地调整的制度、法律、法规数量大、种类多，相关文件、办法、意见等不断出台，一个案件往往涉及到一个时期的各类规则，对于审判中常遇到的“两法相交”的问题，需要系统全面地理解把握。因此，法官不仅应当不断提高理论水平，还要练就过硬的沟通协调和驾驭局面的能力，善于与农村当事人和地方人民政府沟通协调，稳妥的实质化解纠纷。

    三、农村土地类案件审理机制运行情况

   （一）类案审判机制情况

近年来，滨城法院围绕服务乡村振兴精准发力，打造“三农”特色法庭，成立4个“三农”审判团队，设立6处“三农调解室”，立足法庭驻地千亩“滩涂藕”、万亩生态水稻种植基地、中药种植基地等特色农业，联合种植协会开展专业调解，让行里人说行里事、专业人断专业案。“三农”团队采取“三优二深一到位”办案模式，即“三农”案件优先调解、优先立案、优先审理，深入田间地头调查研究、深入百姓心头挖掘矛盾根源，一步到位解决矛盾纠纷。

   （二）类案质量情况

自2022年1月至2023年4月27日，共计90件案件进入诉讼程序，判决结案52件，上诉10件，其中9件二审法院维持原判，1件撤回起诉，服判息诉率88.89%，自动履行率87.64%，高于全院民事案件自动履行率29个百分点。

主要原因为：

（1）当事人对司法信任度高

此类纠纷往往涉及多方的切身利益。比如在承包经营权流转后，流转合同已经得到部分履行，实际经营者对土地投资巨大，面对土地流转过程中存在主体不合法、程序不规范等行为，如果人民法院作出流转合同无效的裁判后，会对土地承包经营者造成巨大的经济损失。因此，该类案件一般影响比较大，众多村居及集体组织成员对案件关注度高，法院在审理过程中，会花费大量精力进行协调、调解，也会寻求各部门的帮助，所以最后即使作出裁判，当事人的信服程度比较高。

2、案件审理注重调查取证、释法明理

此类案件当事人往往关系比较近，比如系同村村民，产生矛盾后进入诉讼程序前，也经过各个部门的多次调解，一般调解未果后才选择司法程序解决纠纷，虽然此时的当事人大部分情绪激烈，但是往往涉及的标的额比较小，法院在处理此类案件时由其注重深入田间地头调查取证，审判过程中注重释法明理，当事人也会通过多种途径了解此类案件背后的法律关系，预判案件结果，所以案件经过慎重审理后，当事人的对立情绪多有所缓和，加之关系较近、标的额小，一般会自动履行生效判决。

3、部分案件执行条件复杂

部分裁判文书的执行，受到村委干部素质、天气、自然因素、土地性质、农业特点等诸多因素影响，判决后执行阻力很大。比如法院判决撤销集体经济组织或者村委会决议，要求集体经济组织或者村委会重新分配土地补偿款，实际执行成功率很低，所以部分案由的自动履行率和服判息诉率并不是很高。

   （三）类案效率情况

自2022年1月至2023年4月27日，共计90件案件进入诉讼程序，调解、撤诉38件，占比43.33%；平均审理天数38.88天，高于全院民商事平均天数34.25天；适用普通程序审理17件，适用简易程序审理35件，适用简易小额程序审理38件，简易小额程序适用率42.22%。

主要原因为：

1、案件情况错综复杂

农村土地类纠纷案件当事人多为基层农民群众，普遍存在文化素质不高、法律知识不足的情况。在纠纷处理过程中，当事人一方面存在一定偏激或者不合理地站在自我立场上维护权益的诉求。另一方面还关联着农村宗族矛盾、历史恩怨和家庭内部矛盾等因素。对此类案件处理，基层法官要平衡当事人、同类情况村民、其他村民以及村集体等多方面的利益，需要考虑如何让裁判更加合理，以符合当地农民的预期，故往往会多到田间地头走一走，多加沟通和引导，以便促成和解或者调解，审理周期自然较长。

2、案件事实难以认定

基层的矛盾往往存在事实不易查清的特质。法庭针对此类案件的认定事实，面临着事实历时时间长、标的物变化大、合同不规范、证据不全、取证难等特点，导致审理过程中认定事实时存在难点，往往一件案件需要多次开庭审理、调查取证、判前判后调解，导致此类案件整体审判效率不高。

3、缺乏行之有效的汇报、交流机制

农村土地类纠纷呈现出诸多特点，如群体性诉讼多、涉及历史遗留问题、政策性问题多、非理性维权情况多、滥诉缠诉多、纠纷存续时间长、矛盾易于激化且化解难度大和社会关注度高等。而且案件大多发生在基层，由于现行法律、法规的规定较为原则，审理难度较大，法庭审判团队审判经验较为缺乏，由其对农村土地类纠纷的裁判标准认识不到位、把握不严谨，上级法院亦缺少对该类案件的针对性培训，没有建立起常态化的汇报、交流机制，审判过程中面对诸多的法律难题，无法快速确定裁判标准。

   （四）类案审判质效的提升措施

1、建立上下级之间常态化的汇报、交流机制

农村土地类纠纷虽然表面上标的额小、原被告人数少，但其潜在影响的人群尤其众多，处理不好容易引发群体性事件，故上下级之间应当定期沟通案件进展、裁判意见等，保证裁判标准的同一性，避免此类案件矛盾激化引起不必要的纠纷。

2、注重裁判思路、工作方式的转变

此类案件审理过程中，应当着重释法明理、调解优先，更要深入田间地头调查研究，强化依职权调查审查，在查明矛盾纠纷根源、原被告双方对裁判方向有心里预期的基础上，如果实在无调和可能，当判则判，审理周期不宜过长。

3、定期发布典型警示案例、白皮书

上级法院应当在近几年裁判文书中选取部分案件作为典型性、警示性案件向全社会公布，并以村为单位组织学习，既可以起到宣传作用，又在一定程度上统一了裁判标准。鼓励矛盾纠纷当事人登录中国司法案例网和中国裁判文书网，通过阅读全国范围内同类纠纷案件的审理情况，了解自身的主张是否符合我国的法律规定，进而预测能否得到人民法院裁判的支持。

4、加强与政府部门的协调、沟通

首先，农村土地类纠纷本身就具有一定的行政管理性质；其次，包括征地拆迁在内的许多农村土地类纠纷都有很多的政府行为介入，政府要么是征地一方当事人，要么是协调征地合同双方关系的当事人；再次，政府在乡里民间具有很强的公信力，他们对于纠纷的解决能发挥积极的作用。因此，在审理农村土地承包合同纠纷的过程中，无论政府是作为一方当事人还是其他身份，我们都应该妥善地处理好与他们的关系，尽可能调动其解决问题的积极性，避免其对人民法院的处理产生抵触情绪。审理过程中，人民法院应该积极与政府协调、沟通，加强解释工作，争取得到政府的理解与配合。

   （五）类案主要争议问题及观点

1、如何把握“民主议定”和“公开协商”原则

根据现行《农村土地承包法》的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，其他方式承包不须通过民主议定程序进行发包，以公开协商的方式即可。因此，对以其他方式承包的荒山、荒地等农村土地，虽然事先未经民主议定程序取得同意，但实际采取招标、拍卖、公开协商方式承包的，不认定为违反民主议定原则。审判实践中，在对于是否符合民主议定原则的认定上，应具体问题具体分析，根据农村的实际情况结合审判实践，按照有利于生产，有利于稳定的原则予以正确认定。对未提交村民大会或村民代表大会讨论的，不宜一概否认其效力。如有的村委会集体作了研究，但由于各种原因，没有召集开会；有的采用村广播进行多次公告；有的村委会在组织土地发包时，先后召开了村委会和村民小组负责人会议，并实行了公开竞价竞标，但只是未召开村民会议讨论，此类情况应属于村委会工作上的瑕疵，如果没有损害集体利益的故意，从鼓励交易原则考虑，可采取措施加以补正，比如重新召开村民会议进行讨论表决，如表决同意符合法律规定的人数，则对原行为予以认定。

2、土地承包合同被确认无效后的法律后果和社会效果问题，尤其是生长周期较长的林木如何处理

土地承包合同被确认无效后，依照合同法的规定，应当返还财产、赔偿损失等。针对地上附作物，尤其是生产周期较长的林木，一般应当先组织双方当事人进行调解，释明法律规定和现实、现状，动员当事人从实际出发，兼顾双方的利益，给林木种植者一个合理的周期处置地上物，以避免损失过大，如果确实无法调解，发包方请求确认承包合同无效，或请求确认合同有效予以解除，法院判决支持其诉讼请求，但对地上附作物未提出处理意见的，承包方也未提出要求处理或者提出反诉的，一般情况下，法院不应对地上附作物直接作出处理。第一，如果对地上附作物直接处理，在双方协商解决不了的情况下，必须对地上附作物进行评估或鉴定，这就涉及到对评估或鉴定是由何方当事人提出，如果双方均不愿意提出申请评估或鉴定，对于申请评估或鉴定的举证责任法院应如何分配。同时，也因为承包方未提出处理意见或未提出反诉请求，对于地上附作物的折价款或损失赔偿额也无法作出认定，导致法院无法作出公正的处理。第二，如作出判决处理违背了不告不理的诉讼原则，但在本院认为中可对此作出论述，确定给予承包人一定期限清除地上附作物。

3、如何把握合同效力标准问题

合同效力问题的纠纷主要表现为主体问题、程序问题和违反法律强制性规定三个方面。关于主体问题，主要是合同的发包方存在违法发包的情形。针对这种情况，实践当中处理的原则一般是把握一个标准，如果发包时经过了村民的民主评议程序，则可以认定合同有效；如果发包时没有经过民主评议的程序，而承包合同已经履行较长时间，承包方已经对承包地做了实质性的投入，宜维持合同的效力，否则可以按合同无效处理。至于程序问题和违反法律强制性规定的问题，原则上是违反法定程序和法律强制性规定的合同是无效的，但是如果仅仅只是程序存在瑕疵，而合同双方对合同实体方面争议不大的情况，从尽量维持合同稳定的角度出发，宜认可合同的效力。

4、农村集体经济组织成员资格认定裁判标准如何把握问题

该问题各地的认定标准十分模糊，现行多部法律中对于什么是农村集体经济组织成员、谁有权来认定农村集体经济组织成员的资格、以什么标准来认定、通过何种程序来认定、农村集体经济组织成员享有何种权利以及权利受侵害时通过何种途径救济等问题未进行明确的规定。比如当事人起诉村经济合作社要求支付承包地征收的安置补助费，就会涉及农村集体经济组织成员资格认定的问题。在有的地区，人民法院认为农村集体经济组织成员资格属于村民自治范畴不属于法院认定范围，进而裁定驳回起诉。在有的地区，人民法院则是对该问题直接作出评判，并作出实体判决。