从基层法院人才流失问题谈法官职业化建设

　　当前，基层人民法院案多人少已成不争事实，法官工作压力大，加之其经济收入和社会地位不高，使得不少基层人民法院人才外流，进一步加剧了基层法院法官人才紧缺的现状。改革司法体制，推进法官职业化建设，建立合理完善的人才流动机制，是解决基层法院人才流失的根本之策。

　　近几年来，随着法治社会建设进程的推进，公众法律意识的增强，而诉讼外纠纷解决的方式、途径少，加之2007年4月1日施行的《诉讼费交纳办法》极大的减少了诉讼成本，大量纠纷以诉讼的方式涌入法院特别是基层法院，基层法院案件数量呈现出“爆炸式增长”的现象，这就意味着基层法院需要有大量专业的、熟练的法官人才。但基层法院的人才紧缺特别是办案法官紧缺的现象却一年甚是一年。基层法院法官长年超负荷办案，导致法官身心俱疲，再加之经济收入较低、社会地位不高等原因，使得不少基层法院法官人才外流，进一步加剧了基层法院法官人才紧缺的现状。

　　一、基层法院人才流失的途径、特点

　　（一）人才流失的途径

　　基层法院人才流失的途径主要有以下五种方式：（1）组织决定的调动。即组织人事部门出于工作需要将法院干部调至其他法院或党政机关单位的人员流动方式，这种情形一般是提拔领导或平级交流调动的人员流动方式。（2）商调和选调。即法院系统内部通过协商或公开选拔的方式调动人员的人才流动方式。商调和选调是目前法院法官人才内部流动的主要方式。（3）挂职锻炼。即将法院干警安排至上级法院或其他单位、下派至下级法院或其他单位进行挂职锻炼的人才交流方式。挂职锻炼一般是短期的人才交流，被交流的人员一般只在挂职单位锻炼工作一段时间，锻炼期满后回原单位工作，期间其人事管理关系、工资管理关系等并不发生变化。（4）公开招录。即其他基层法院或上级法院通过组织人事部门组织的公务员招考从社会上录用人员的人才流动方式，近几年法院补充人员编制差缺人员主要是采取这种方式。（5）辞职。即法院干部申请辞职导致的法院人才外流的人员流动方式。采取这种流动方式的人员一般是商调无望，又不愿意继续留在法院工作，从而选择重新参加其他单位的招录考试或转行加入律师行列。

　　（二）人才流失的特点

　　基层法院的人才流失呈现以下五个特点：（1）具有审判资格和熟练审判工作经验者流失比较多。（2）流失人员中35岁以下年青人居多。（3）流失人员高学历居多。（4）由不发达地区向发达地区流动多。（5）向政府机关、企事业单位等非司法系统流失多。笔者通过对其所在基层法院2010-2013年人员流动问题进行统计，结果显示：该院4年时间共计流失各类人才15人，其中具有审判资格的11人，年龄在35岁以下的11人，具有研究生学历的7人，向发达地区流动的10人，向非司法系统流动的5人。

　　二、人才流失的原因

　　基层法院承担了全国近80%的案件数量，但案多人少矛盾突出，人才紧缺特别是办案法官紧缺的现象已越来越受到人们的普遍关注，法院特别是基层法院人才流失现象发生在法院地位和作用日益凸显的今天，更加显得耐人寻味。笔者通过分析与总结，认为人才流失的原因主要体现在三个方面：

　　（一）职业保障欠缺

　　（1）职业地位保障欠缺。法官是社会公平正义的维护者，本应是极受人尊敬的职业。但由于并没有独立的、专业的法官职业地位保障机制，地方政府通常将法院视为政府的一下属机构，将法官纳入普通的公务员序列，法官的专业性强，实际工作量大，但其职绩、工资待遇等却与部分公务员、企事业单位工作人员存在较大的落差，导致法官对于自身从事的职业神圣感、自豪感的灭失，导致法律人才出现逆流现象[1]，部分法官思动心切，努力通过调向其他党政机关或辞职从事有偿法律服务职业或其他职业的方式来实现自己的人生价值，提高自身的社会地位。（2）职业权力保障欠缺。《中华人民共和国宪法》规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。《宪法》赋予了法院依法独立行使审判权的权力，但由于地方各级法院的人、财、物均受制于地方政府，导致法官审理案件经常受到地方行政的干预，同时法官行使审判权还要受到当事人信访压力、社会舆论的干预等，致职业权力得不到应有的保障。

　　（二）人事管理体制欠缺

　　（1）人员编制不足[2]。笔者所在的基层法院，案件数量平均每年上升12%至15%，该院业务部门法官近几年每年平均审结案件160-200余件，但法院人员编制却多年未增加。案件数量多，加之不断有新的法律法规颁布实施，审判实践中面临的新情况、新问题层出不穷，案件审理难度日益加剧，且工作要求也越来越高，法官承载的工作压力日趋繁重，“白加黑”、“五加二”的加班工作模式已成为一线办案法官的工作常态。这种超负荷的工作日积月累，压力可想而知。（2）人员配备不合理。基层法院办案法官普遍只有书记员配合工作，没有配备法官助理。法官的职责应该主要是纠纷的审理和裁判，但审判实践现实是法官基本承担了庭前准备阶段、庭审阶段及裁判阶段的所有职责。法官事无巨细地全程参与每个案件，无疑消耗了法官大量的时间和精力，导致法官身心疲惫。其实诸如庭前的证据交换，追加第三人参加诉讼，诉讼保全，调查、收集、核实有关证据，裁判文书的草拟等很多工作完全可以交由法官助理完成。（3）年轻法官“匆忙上阵”不适应。基层法院人员编制不足，为缓解法官案多人少的矛盾，基层法院目前均是实行让刚获得司法从业资格的人员“匆忙上阵”，由于他们从学习出来时间不长，理论和实践还没有融合起来，加之有的新任法官连书记员工作都没有做过，“匆忙上阵”结果是其对案件的法律关系不明晰，审判思路混乱，加之审判经验缺乏，不能熟练驾驭庭审，裁判文书说理性不强，不能适应审判工作的严谨要求，导致民众对法官出现信任危机，其自身也倍感压力而选择逃离。（4）法官考核机制不科学。基层法院作为诉讼方式解决纠纷的前沿阵地，承担了全国80%左右的纠纷裁判任务，但在目前社会改革转型期，法官不仅要承担裁判职责，还要肩负起纠纷的化解职责。法官不但要保证案件的法律效果，更重要的是要保证案件的社会效果，即所谓的法律效果和社会效果的有机统一。现实情况是，法官既要接受法院内部的诸多不科学的质效考核[3]、严格的错案追究制，还要随时准备好避免、应对当事人的投诉、信访，即使法官在案件质量、工作作风没有问题的情况下，只要案件出现信访，就难辞其咎，法官不得不变得如履薄冰，不敢依法大胆判案，心理压力可想而知。（5）职业准入、准出机制不健全。表现在目前存在法官准入门槛低，准出无序的现状，没有建立起优胜劣汰的职业准入制度，使得法官的准入、准出无规范机制。

　　（三）职业发展空间欠缺

　　年轻干警往往都怀着对法律工作的敬仰，怀着对自己理想和价值目标的追求进入司法系统，都希望在工作中找准实现自我价值的平台。然而，我国司法体制机制存在的诸多的弊端与不足，致使整个法院系统职业待遇普遍较低，尤其是基层法院法官职位职称晋升空间过于狭窄，晋升速度慢，基层法院法官想通过自身努力晋升到上一级法院的途径少、机会少。现实中，大量一线办案法官干了几十年，到退休时还只是个科员。且基层法院大多经费有限，干警获得职业培训的机会少，提升个人能力的平台小。相对而言，其它国家机关工作压力相对小，但职位职称晋升快，待遇标准又较高，故更吸引青年干部前往发展，这是目前党政国家机关遴选各类人才的最大优势，也是青年法官选调党政机关的重要原因。

　　三、法官职业化是解决人才流失的根本之策

　　法官职业化是我国市场经济的发展大环境下和依法治国基本方略情形下司法体制改革的必然趋势，法官职业化进程是法院特别是基层法院能否留住或吸引社会高素质人才的根本和关键。但多年来法官职业化建设进展缓慢，“问题还是那些问题，环境还是那些环境，队伍还是那支队伍”[4]。[最高人民法院2013年10月8日印发了《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》，党的十八届三中全会对司法改革作出了全面部署，明确提出要确保依法独立公正行使审判权，建立符合职业特点的司法人员管理制度，这是法院推进法官职业化建设的重大历史机遇。笔者认为法官职业化可以从以下几方面着手：

　　（一）切实解决司法地方化问题

　　受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响，我国的司法机关在设置上按行政区域化分逐级设立，法院在人事、物资、财政等方面受制并依赖于同级政府和党委，这就必然导致司法权的非独立性——即“司法地方化”[5]。司法地方化是法官职业化的最大障碍，是造成法官职业地位和职业权利得不到保障的最根本原因，同时也是导致法院和法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐败的主要原因。解决司法地方化问题主要应建立独立、统一的司法经费保障制度，在法院组织体系、人、财、物管理体制方面使地方法院与地方政府发生脱离，进而从体制上保障法官的职业地位和职业权利。

　　（二）逐步废除法院审判管理中的行政化，还权于法官和合议庭

　　减少法院内设业务行政部门，弱化法院审判职能内部行政性运作，弱化审判委员会的职能，改变目前由庭长、分管院长签发法律文书的行政化管理模式，改变“判而不审，审而不判”的违背依法独立行使审判权的现象，受制于人的裁判者是不可能独立思考和独立判断的，当然也就无法保证司法公正。法院独立审判的最终落脚点在于法官的独立，在于从审判机制上确保法官的职务、身份、内心独立，即审判独立的核心内涵是法官的独立审判[6]。要完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责，逐步实现合议庭、独任法官负责制。同时要让具有丰富审判经验和理论水平的业务分管院长、庭长从复杂的行政事务中解脱出来，充分发挥他们作为精英法官的办案引领作用。

　　（三）改变现行的错案责任追究制，建立符合司法要求的考核、考评机制

　　目前各地法院比较普遍地做法是以“事实为根据，法律为准绳”作为衡量原则，将本院审委会提起再审的案件、本院审判监督庭在案件质量检查中认定的“事实不清，法律适用不当”的案件进行追究。对作出“错案”判决的法官，一般采取通报批评，扣发差旅费，待岗学习，在一定时间内剥夺评选先进、晋升晋级的资格的办法追究责任。这种对法官进行“错案”的简单认识和严厉的责任追究不但不符合诉讼规律，而且与现代司法理念格格不入。法官在断案时将提心吊胆，担惊受怕。正如曾任英国上议院高等法官的丹宁勋爵所述“所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作，而不需担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动法书，一边自问，‘假如我这样做，我要被追究责任吗？’……只要法官是在司法权限内行使审判权，他就不应承担法律责任”。遍观西方的司法制度，基于司法独立的原则，错案概念基本上是不存在的，特别是英美法系国家，法官在权限范围内，任何错案都不被追究法律责任，以免除其后顾之忧，被称为“司法人员不受民事起诉的豁免权”[7]。

　　（四）建立健全法官产生、配备、准出机制，造就专业化、精英化法官队伍

　　首先要提高法官准入门槛。要以提升司法能力为核心，不断加强法官专业化建设，提高法官准入门槛是解决法官大众化的根本途径[8]。按《法官法》规定的基本条件，在要求必须通过全国统一司法考试的前提下，建议设定在审判部门工作且担任法官助理一定年限作为晋升法官的必备条件，并制定规范的法官任职考试、考评制度，经考试、考评合格后，方取得法官资格。其次实行法官限额制和助理法官制。根据各级法院受理的案件数、工作量等确定法官编制额，缺额递补，优胜劣汰，竞争任职。同时根据每位法官的工作量为其配备法官助理、书记员。法官助理在通过全国司法考试的人员中经考试、考评合格后经通过双向选择产生[9]。第三是要规范法官准出机制。可考虑除参加上级法院遴选、平级法院间正常双向交流外，均应有明确规定予以控制。基层法院的控制方式可通过设置最低工作年限，支付教育培训费用等进行限制。

　　（五）以分类管理改革为基础，加强法院队伍正规化建设

　　要根据各级法院的受案数、工作量设置法院队伍人员编制，确定法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责，设置各类人员的员额比例，确定职务序列和职数，实施分类管理。实施分类管理要注重三个重点问题：一是规范对法官的管理。目前我国法官人数已近20万人，约占全国法院总人数的58%。这是法院队伍的主体，也是分类管理改革的重点。推进法官队伍建设，必须继续推进法官职务序列改革，逐步建立起区别于党政干部、符合法官职业特点的新体制。在充分尊重和考虑地方法院的实际情况、深入调研论证的基础上，尽快落实法官职务系列管理，法官等级不再与行政级别挂钩。二是规范对司法警察的管理。全国法院司法警察目前有5万余人，警务安全保障任务十分繁重，但人员结构和身份复杂多样。要在确保“人心不散、队伍不乱、工作不断、事故不出”的前提下，按照“控制规模、区别对待”的原则，加大正规化建设力度，积极稳妥推进司法警察管理改革，进一步提高队伍的能力素质和执法规范化水平。三是完善对书记员管理。全国法院书记员队伍中既有委任制的，也有聘任制的、还有合同制临时聘用人员。在实施分类管理中，要认真研究书记员职务序列管理问题，制定符合人民法院书记员岗位的管理办法。

　　注释

　　[1] 何忠林：《职业化背景下法官制度改革的思考》，载《贵州法学》2005年第二期。

　　[2]王秀红：《法院人员编制紧张问题不容忽视》，载《人民法院报》2008年3月11日第1版。

　　[3]尢铁梅、滕威：《对法官考评制度的应然性思考》，2006年8月31日发表于中国法院网。

　　[4]钱锋：《意识形态视野下的法官职业化》，载《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社，2003年版。

　　[5]叶建平：《关于建立法官职业保障制度的思考》，2006年12月8日发表于中国法院网。

　　[6]阮吉平、肖杰：《审判管理行政化存在的问题及对策研究—兼谈院长、庭长与法官的职责及相互关系》。

　　[7]龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社，1993年版。

　　[8] 何忠林：《职业化背景下法官制度改革的思考》，载《贵州法学》2005年第二期。

　　[9] 阮吉平、肖杰：《审判管理行政化存在的问题及对策研究—兼谈院长、庭长与法官的职责及相互关系》。