【编者按】2013年2月20日上午，东营中院邀请省法院赔偿办主任唐明同志为全市两级法院干警就“司法审判与国家赔偿”作专题报告。唐主任结合全省法院和东营法院国家赔偿案件的实例就国家赔偿工作的定位、如何审理应对国家赔偿等有关问题进行了深入细致的讲解，对正确认识国家赔偿工作的重要性特殊性、人民群众意见与法官自我评价反差、司法侵权案件反映出的主要问题做了详细的阐述。唐主任的报告将理论与实践有机结合，既有理论上的解析,又有实践应用上的指导，分析深刻，针对性强，对我们进一步规范和完善审判、执行工作，提高审判质效，规避、应对国家赔偿案件，做好国家赔偿工作具有重要的指导意义。

　　将司法审判与国家赔偿放在一起，可能有的人感到牵强，实际上二者是密切相关的。首先，司法审判中的不当行为（违法或者错误）导致侵权损害的，要由国家赔偿，二者具有前因后果的联系。其次，所有的国家赔偿案件（包括司法侵权赔偿案件）都由人民法院赔偿委员会终决，也就是说，国家赔偿案件有赖于法院司法审判的最后把关。最后，人民法院的司法审判人员都可能由于司法错误（故意枉法或者失误），成为国家赔偿案件的责任人——被追责、追偿或者诫勉等，换言之，司法审判人员一不小心就可能跟国家赔偿扯到一起。因此，对于人民法院司法审判人员而言，了解一些国家赔偿法律知识是必要的。

　　一、人民法院国家赔偿工作的定位——国家赔偿审判工作的特殊性、重要性

　　依据《法院组织法》的规定，各级法院根据审判工作的需要设立各种审判庭。从事国家赔偿工作的机构名称不叫审判庭，叫“赔偿委员会办公室”，这是最高人民法院确定的，并非法律规定。《国家赔偿法》第29条分三款规定：中级以上人民法院设立赔偿委员会，由三名以上审判员组成，组成人员人数应当为单数；赔偿委员会作赔偿决定，实行少数服从多数的原则；赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。从这条规定来看，赔偿委员会与审判庭类似，至少没有本质的区别。但正是由于名称不叫审判庭，很多人就不理解了。修改《国家赔偿法》的时候，最高人民法院想改为审判庭，没有被立法机关采纳。现在正按立法的规定实行赔偿委员会的实体化改造。

　　撇开名分问题，就实质而言，国家赔偿审判是一项特殊的审判工作。为什么说其“特殊”，可从以下三个方面来看：

　　第一，从法律业务看，法院的刑事、民事（包括商事、知识产权等）、行政审判以及执行都属于专项法律业务工作，唯独国家赔偿审判涉及各项审判以及执行的法律业务，为各项法律业务兼而有之的工作，亦即非单项法律业务，而是多项法律业务，类似商业之“专卖店”与“杂货铺”的区别。

　　第二，从审理对象看，赔偿委员会审理的案件有刑事赔偿案件和非刑事司法赔偿案件，审理的对象为各司（执）法机关。（1）刑事赔偿案件。赔偿义务机关有侦查、检察、审判、监狱管理等机关，也就是说，公安机关、安全机关、检察院、法院、监狱以及看守所都是刑事赔偿义务机关，“赔偿义务机关”意味着国家赔偿案件的“被告”，这些机关都是中级以上法院赔偿委员会审理案件的对象；（2）非刑事司法赔偿案件。赔偿义务机关是法院，其案件纠纷涉及民事（包括商事、知识产权等）、行政诉讼及其执行，也就是说，各级法院的民庭、行政庭、执行庭以及负责诉讼保全的立案庭都是潜在的法院自赔案件的责任部门。前述刑事赔偿义务机关的法院，其刑庭也是法院自赔案件的责任部门。

　　第三，从审理赔偿案件的席位来看，赔偿委员会法官审理案件组织听（质）证时，赔偿委员会法官坐在审判席，赔偿义务机关有关责任部门的人员（包括法院法官），要么作为委托代理人出席听（质）证，要么作为案件的证人出席听（质）证，其地位与赔偿委员会办案法官是截然不同的。置言之，赔偿委员会法官是审判员，赔偿义务机关有关责任部门人员在此不是司法官，而是被申请赔偿机关的人员，作为一方当事人，相当于“被告”。

　　这样看来，国家赔偿审判工作特殊不特殊？以前说行政审判特殊，是因为行政审判审理的对象是行政机关，西方国家谓之“对行政行为的司法审查”，做好行政审判工作可以树立法院的权威。国家赔偿法官审理的对象更牛，是公、检、法等带枪的专政机关，是“对司法行为的司法审查”。单就法院赔偿案件而言，含有“对审判行为的审判”之义。这样的部门，需不需要高看一眼，着重抓好其工作啊？

　　这样强调国家赔偿审判的特殊性，并非“王婆卖瓜，自卖自夸”，这是事实。至于国家赔偿审判工作的重要性，就不讲大道理了，等我把要说的话说完大家再琢磨，究竟如何认识国家赔偿工作，如何对待国家赔偿工作，以及如何配备国家赔偿工作人员。

　　正是由于从事国家赔偿审判这项特殊工作的原因，赔偿委员会法官对司法机关的司法行为有更深切的体会。这也是我们国家赔偿法官的优势，所以，评价法院的司法工作，国家赔偿法官是有发言权的。

　　二、通过审理司法赔偿案件发现的司法问题

　　此处讲的是“司法赔偿案件”，就将行政庭审理的行政赔偿案件排除在外。

　　“司法”的概念在我国运用较广，不仅仅指法院的审判行为，还包括检察机关的起诉、监督行为，甚至有的还包括侦查机关的侦查行为、监狱机关执行刑罚的行为。我们对此不予置评，仅仅针对法院的司法问题说。国家赔偿法官在审理司法赔偿案件过程中发现的司法问题很多，不知从何说起。试举2012年10月我在中国审判理论研究会国家赔偿理论专业委员会第一次年会上提交的一篇论文所提问题——

　　1．“不认为是犯罪”处理问题

　　《刑法》第13条与《刑事诉讼法》第15条规定的“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”与不构成犯罪是否同一概念？实践中往往是混同的。从刑事案件的处理结果来看，似乎没有差别，都是宣告无罪。但在国家赔偿案件的处理上却是很有差别的。按照《国家赔偿法》第19条第3项的规定，国家对于“不认为是犯罪”的人是不承担赔偿责任的。对于“不认为是犯罪”是否等同于不构成犯罪问题，最高人民法院1997年作出的（1996）赔他字第6号批复是将二者区别对待的。该批复的要旨是：“行为不构成犯罪”属于《国家赔偿法》规定的应予赔偿的情形。既然“不认为是犯罪”与不构成犯罪不是一回事，那么刑事司法实践中混同处理就是错误的，也给相关国家赔偿案件的处理带来混乱。由于对这个法律问题理解的不同导致刑事司法的差别，其差异引发国家赔偿案件处理的迥异，引起一些得不到国家赔偿的当事人怨愤，社会各界意见较大。希望刑事审判法官对“不认为是犯罪”的司法问题引起注意，加以研究。当然，“不认为是犯罪”问题在刑法理论上好像早有定论，但又颇有争议。我的观点是，“不认为是犯罪”不同于不构成犯罪。“不认为是犯罪”是构成犯罪后予以宽恕的出罪化处理，即不予定罪，对此类行为人国家也不承担赔偿责任。而不构成犯罪属于没有犯罪事实，国家是要依法承担赔偿责任的。这个理论问题比较复杂，大家可以讨论，不再赘述。

　　2．法院自我评价与人民群众评价存有差距问题

　　查看任何法院的工作总结、报告，都说得很好，但法院门前被信访人围堵现象、每年向人大报告法院工作时怕通不过的担忧现象，说明什么？说明我们的工作是有问题的。在国家赔偿法官看来，司法工作存在不少问题。尽管从我们处理的国家赔偿案件来看，赔的不多，但不赔不说明没有问题，实际上申请国家赔偿的案件，司法不存在问题的几乎没有。问题有大有小，即使不构成违法，也有或大或小的瑕疵。有的案件，不走国家赔偿程序，赔偿义务机关与赔偿请求人协商拿钱化解了，拿的钱比依照《国家赔偿法》的规定拿的还要多！为什么这样？这种现象值得反思，也许是传统的维稳观、政绩观问题，也许是当事人自己的问题，等等，诸多原因不得而知。比如一种典型的情况是，扛不住上访维稳的压力，花钱摆平，国家不知为此多付出了多少不该出的钱。我们国家赔偿法官不敢这样办案，法定赔偿原则让我们不敢触动违法办案的高压线，所以，国家赔偿法官的工作很难，需要各位领导理解。

　　3．司法侵权赔偿案件反映的主要问题

　　从媒体报道的全国各地司法侵权案件来看，大体有以下情况：

　　（1）刑事司法。如果报道属实的话，据不完全统计，大体上主要有：一是存疑案件处理不坚持从无，而是从轻，最终因其他司法机关判决无罪或按无罪处理而承担责任；二是顶不住某些压力，不坚持依法办案原则，佘祥林、赵作海之类冤案无不如此。

　　（2）民事、行政司法。如果报道属实的话，据不完全统计，大体上主要有：一是财产保全的随意性较大，依法审查的意识不强，尤其是只要有申请就予以保全，导致保全错误；二是查封、扣押程序不规范，毛病太多，能看出来的问题也忽略了；三是拍卖、变卖不按法律规定办，低价处理太明显，当事人不服。

　　4．赔偿范围规定未列举的司法侵权问题

　　国家赔偿的范围见于《国家赔偿法》第17、18、38条规定。法条未列举的问题，例如：

　　（1）诉讼卷宗丢失问题。法院丢失卷宗导致案件无法审结，应否确认违法乃至赔偿。卷宗材料丢失后，还能采取何种补救措施来结案？如果当事人不能达成解决案件纠纷的协议，除了国家赔偿外，还有无其它解决途径？如果因为没有法律明文规定而不确认法院丢卷的行为违法侵权，当事人的权益如何保护和救济？这种情况极其少见，重在预防。

　　（2）法律文书迟延送达问题。据调查，案件法律文书迟延送达现象有不少。典型的如某基层法院办理的一件离婚案，调解了，但迟迟不送达民事调解书，七年之后才送达。女方为避免暴力，回娘家居住，由于没有离婚调解书，无法再婚，户口也不能迁回娘家，须按流动人口向当地计生部门交纳计生费，孩子不能正常上学，需出高价学费借读。最后该赔偿案件给予赔偿了，是经协调和解结案的，赔了19000元。

　　概括来说，许多司法侵权问题产生的原因，主要是片面理解“以当事人为本”所致。法院不像商店、医院那样，面对的是单方当事人，而是双方当事人甚至三方当事人。倾向一方，就会忽视另一方当事人的合法权益，以致造成司法侵权。法院提倡的“以当事人为本”，需要兼顾各方当事人利益，“一碗水端平”。

　　大家看现在修改立法，例如新修改的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》，都更加注重保护当事人的合法权益。《刑事诉讼法》还首次将“以人为本”写进总则。此处的“人”包括被告人吗？好像不能说不包括。现在的立法以及司法解释趋势是对司法行为的约束越来越严，这就需要我们每一个司法人员引起重视，别栽倒在司法失误的跟头上。

　　三、人民法院如何正确应对国家赔偿问题

　　有权利必有救济，侵权损害必须赔偿；主动理赔不失颜面，赖账难免“赔了夫人又折兵”。个人感觉主要有两个方面原因：一是“不愿”办，法院赔偿不是什么光彩的事，也没有经济利益，许多情况下出力不讨好，干脆不办；二是“不知”办，受多年基层法院违法侵权的确认案件上提一级，由中级法院负责办理的影响，基层法院没有办理自赔案件的意识，甚至有的中级法院法官也忘记了赔偿义务机关先行处理程序，确认违法后直接告知赔偿请求人向本院（亦即中级法院）申请赔偿。缺少了基层法院自赔这个环节，司法赔偿案件就少了一批，因为当事人不服司法赔偿案件处理而申请上级法院赔偿委员会、向上级机关申诉的比例太大。在国家赔偿案件司法统计表中，没有诉讼案件的一审、二审、再审之分，都在一张表内，分成两种：法院自赔的、赔偿委员会处理的。

　　从修改立法层面看，大家知道，2010年修改的《国家赔偿法》，赔偿范围有所扩大，赔偿标准有所提高，赔偿渠道有所畅通，赔偿程序有所完善，人民群众的期待值高，申请国家赔偿的积极性也有所提高。加上2012年我国立法机关又先后修改了《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》，对司法行为的要求更高了。

　　就法院处理国家赔偿案件而言，主有以下三个方面的变化：

　　一是《国家赔偿法》修改取消了单独确认程序，各级法院受理国家赔偿案件将增多。按照原有国家赔偿执法制度设计，国家赔偿须先行确认，即确认违法之后再赔偿，否则不能进入赔偿程序，并且，确认实行系统管辖原则，法院赔偿委员会不受理确认案件。取消先行确认程序后，以往侦查、检察、监狱等机关不确认的案件，就成为不赔偿的案件，由法院赔偿委员会行使终决权，这势必增加中级以上法院赔偿委员会的工作量。对于基层法院而言，过去依据最高人民法院关于审理国家赔偿确认案件的司法解释，由中级法院代其确认，许多案件中级法院就处理了。取消先行确认程序后，中级法院不再为基层法院“挡驾”，基层法院要依法受理申请其赔偿的案件，根据省高院关于国家赔偿工作绩效评价办法的规定精神，不依法受理和办理是要扣分的。

　　二是《国家赔偿法》修改取消了错捕错判由法院、检察院共同赔偿的规定,二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理的，就由作出一审有罪判决的法院作为赔偿义务机关，此前刑事诉讼中亦有错误的检察院就不再与法院分担赔偿责任，这样法院作为赔偿义务机关的案件还会多，尤其一审法院，要承担更多的责任。

　　三是《国家赔偿法》修改增加了对赔偿委员会决定进行监督的规定，法院赔偿委员会审理国家赔偿案件的类型增多。修改后的《国家赔偿法》赋予赔偿请求人和赔偿义务机关对法院赔偿委员会决定不服提出申诉的权利，赋予本院院长决定和上级法院指令赔偿委员会对案件重新审查的职权，赋予上级检察机关对下级法院赔偿委员会的决定提出意见的职权。由于这三个方面的赋权，法院赔偿委员会对赔偿请求人和赔偿义务机关提出的申诉不审查说不过去，对本院院长决定或上级法院指令重新审查而不审查说不过去，对检察机关提出的意见（即检察监督）不重新审查说不过去。总之，赔偿委员会除正常审理的案件外，增加了赔偿请求人和赔偿义务机关申诉的案件、本院院长或者上级法院提起监督的案件以及检察机关提起监督的案件。

　　3．如何应对国家赔偿案件的几点建议

　　第一，学点国家赔偿法律知识，掌握基本的、关键的法律要点。例如什么情况下需要国家赔偿？国家赔偿的法定侵权情形有哪些？实行什么样的归责原则？赔偿的范围怎样？如何赔偿？不要遇到当事人要求国家赔偿了，还不如赔偿请求人知道得多。

　　第二，发生司法侵权不要怕。法官是办案的，长年累月办理那么多案件，出点问题是正常的，“人非圣贤，孰能无过？”“常在河边走，哪能不湿鞋？”多年工作不出问题也不符合辩证唯物主义。我们要正确对待出问题、犯错误的同志，不要出了问题就一棍子打死，或者打到冷宫里去。该追责的依法追，不该追的绝不能追。司法工作人员办案中贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判，或者搞刑讯逼供、殴打、虐待、违法使用武器、警械等情形的，要依法进行追偿、追责，其他的不追。一旦出现错案，或者发生司法侵权，要先考虑受害人的法律救济问题，该赔偿的依法赔偿，其后才是依法追责的问题。司法人员只要掌握了国家赔偿基本知识，就没有什么可担心的。

　　第三，依法受理和办理司法赔偿案件。前些年，法院工作考核办法中有出现司法赔偿案件予以扣分的规定，影响了下级法院依法受理和办理自赔案件，经过交涉，早已删除了这种规定，请大家放心，依法受理和办理司法赔偿案件绝不会扣分，绝不会影响法院工作绩效考核的。相反，对于不依法受理和办不好国家赔偿案件的要予以扣分，依法受理并办好案件的要加分，一正一反差别就出来了。

　　希望各级法院重视国家赔偿工作，配备工作机构，配备必要人员，依法办理案件，给当事人一个公正的结果，让人民满意，如是则“善莫大焉”！

　　我今天要讲的主要是个人的一些观点，不对的地方请在座各位批评指正，谢谢大家！