【编者按】2013年6月20日，东营中院举办“黄河口司法大讲坛”，邀请徐祥民教授作关于环境公益诉讼的专题报告。徐院长先是分析了私益、公益、众益这三者的区别；进而结合实例给予环境公益诉讼三个判断：环境公益诉讼是高尚的诉讼，是非常规诉讼，是新型的具有异端品质的诉讼；最后介绍了新修订的民事诉讼法第五十五条在建设环境公益诉讼道路上取得的积极作用与不足，以及法院在推进环境公益诉讼中的作为和途径。徐院长的报告重点突出、逻辑严密、内容丰富、论述精辟，对于进一步提高环境审判法官理论素养，提高司法能力，推动环境公益诉讼依法有序开展具有积极的指导意义。现将该报告的部分内容整理刊发，以飨读者。

　　东营法院对环境保护非常重视，这些年我也是主要研究环境保护这门学科。这门学科在法学上被称为“环境法学”或者叫“环境与资源保护法学”。听到我们法院对环境保护这么重视，而且成立了山东省第一个有正式编制的环境保护法庭，作为一名从事这方面教学的老师，我非常高兴也非常乐意到这里来和各位法官以及其他部门的专家进行交流。刚才吴院长提到山东半岛蓝色经济区，还有黄河三角洲高效生态区，对此我也了解一些情况，对此也非常地感兴趣。因为从环境保护的需要来看，“黄区”比“蓝区”更符合环保的要求，所以从我所从事的专业来说我愿意对这个区、对我们法院、对我们法院的环境法庭做一些了解。正好民事诉讼法刚刚修改不久，里面涉及到一些内容，学界和实务界有很多人认为它和环境公益诉讼有关，有的专家甚至认为民事诉讼法第五十五条开启了中国环境公益诉讼之门，或者说给环境公益诉讼制度开了一个门缝。我今天想借此机会主要就这个问题和大家做一下交流。

　　一、关于公益、私益、众益的区分

　　对于私益的理解，应该是非常简单，尤其对于从事民事审判的专家、律师等等，不需要下定义，单从你的工作体会、工作经历就可以准确的理解“何为私益”。私益就是公民、法人或其他组织的个人利益。民事诉讼场合中，许许多多的诉讼最后追求的结果就是，某个主体，在民事诉讼法就是与本案有直接利害关系的当事人，如何获得怎样的补偿或者其它形式的救济。

　　然而公益和众益就值得认真地琢磨了。我们今天在讨论环境公益诉讼的过程当中，其实遇到的一个很大障碍就是公益是什么，而对公益的理解遇到的最大障碍就是公益和众益之间的区分。可以这么说，很多很多专家都把众益误以为就是公益。之所以出现这种情况大概是因为，我们国家的法律对众益的表达也使用了“公”这个字，比如在民事诉讼法当中，就写到“为社会公共利益”。因为后面我们要具体分析这个概念，所以我这里只简单的说什么是众益。众益就是众多的公民、法人或其它组织的个人利益。它和私益的区别仅仅在于利益主体的多少问题，不管利益主体有多少，其实它本质上依然是私益。比如说，众所周知的三鹿奶粉事件，该事件之所以引起国家、政府、党委的高度重视，就是因为它涉及到众多消费者的健康、财产等等利益。由于这个品牌的奶粉孩子或大人吃了都会对身体健康造成伤害，从民事诉讼的角度来说，它最后的危害就是对当事人健康、人身、财产利益的损害，不管多少人，十万人、八千人和一个人在本质上都是一样，都是私益。

　　我们国家大概是2002年在天津海域发生过一起塔斯曼海轮溢油污染的案件。这个案件中，大沽、天津等地方的渔民协会代表渔民向肇事者索赔，索赔的理由是溢油发生后造成了该海域渔业养殖产量的降低和利益的损失。参与起诉的人大概有1200多户，不是个人，大多都是家庭，不管是1200多户，还是4200多户还是5200多户，仅就这个诉讼而言，诉讼的结果就是法院把肇事者赔偿的钱分给这1200户或者4200户或者5200户，不管有多少人，影响有多大，总而言之，就是这些渔民的个人利益受到了损失。我把这种利益叫做众益，而不是公益。

　　公益是什么呢？我们这里不是做词语辨析，简单说，公益就是公共的不可分割的利益。在民事诉讼中，大家常常觉得公益和众益难以区分。但是，在刑事审判领域中，这个公益就是再清楚不过的了，似乎不需要讨论。但是进入民事诉讼领域当中，大家在众益和公益之间就觉得非常模糊，难以区分。我没有做过刑事审判，刑法我研究的也不透，但是我敢武断地说，刑法中绝大多数条款都是维护公益，按照这样一个判断绝大多数的刑事审判追求的都是公益。那么，这个公益，比如说典型的叛国罪诉讼中，它要维护的利益就是公益，是公共的不可分割的利益，就是中华人民共和国的强大、中华人民共和国的独立、中华人民共和国的繁荣这个利益。不管是我，还是审判这个案子的法官，还是起诉这个案子的检察官，都不可能因为这个诉讼，自己本身得到什么利益，因为这是中华民族的利益，这是中华人民共和国的利益，这是公益。在环境法这个领域中，最典型的公益就是维护生物多样性的这种诉讼。比如我的一个学生也是山东大学毕业的硕士叫陈东，现在他是郑州大学的老师，他发表了一篇题为《小鱼与大坝的对话》的论文。美国兴建一个水库，这个水库大坝的建造将会填掉一块地，我们可以笼统的叫做一块湿地或者一个水塘，这个水塘里生活着一个濒危的物种，如果这个大坝建成了这个物种将永远消灭。因为生物学家已经研究过，这种鱼比中国的大熊猫对生存环境的挑剔程度还高，离开这个地方，它就会死。在环境保护中，对生物的保护有一个办法叫“移地保护”，这个地方不行了就给它换个地方，这个地方要建设工程，就给它换另一个地方，在另外一个地方给它营造一个环境让它在那里生活。科学家研究发现，这个小鱼换地方就不行，必须在这儿才能生存。经过美国联邦法院、巡回法院，直到最高法院，最终判决永远停止大坝的修建。这个案子的判决就是维护这个小鱼物种的存在，就是保证它不因大坝的修建而消灭，这就是典型的公益诉讼。这个诉讼不管谁胜诉，也不管谁败诉，胜诉的人不会因为胜诉自己得到任何多于被告的利益。因为这个物种的存在，往大了说，可以理解是为了全人类的利益，生物多样性一旦消失，不仅美国人看不见了，中国人看不见它了，非洲人也永远看不见它了，就是这样一种利益，这就叫做公益。

　　二、关于环境公益诉讼的界定

　　最近这些年对环境公益诉讼研究讨论得很多，大家就认为它是一个很平常的诉讼。以下我介绍我个人的几点看法，供大家参考。

　　（一）私主体作原告的情况下，环境公益诉讼就是高尚的诉讼

　　在私主体做原告的情况下环境公益诉讼是高尚诉讼，也就是说它不是自私自利的诉讼。我们前面提到的私益诉讼，不管诉讼理由多么充分，从公私的角度来判断，它都是自私自利的。我们也可以把这种诉讼称为自己利益诉讼，也就是为了维护自己的利益、自己的财产或人身不受损害。而环境公益诉讼一定不是自私自利的，它是非常高尚的，就像刚才我说的那个为了小鱼的诉讼，原告不会得到任何实际的利益，没有任何的收益，最多说这些人很高尚，赢得了社会的赞誉，会说如果不是这个环保组织出面这个鱼种就完了。我们中国就缺乏这样高尚的群体，我们今天可以推断华南虎已经与人类宣布再见了，因为从那个照片之后再也没有任何人发现过华南虎的踪迹。假设中国很早时候也有这样高尚的组织阻止对华南虎生存环境的破坏，也许这个物种今天还有。同样，也有人推断不久的将来东北虎也将不久于人世，因为按照长白山林区今天的采伐速度，东北虎也很难存续很长的时间，所以我把它叫做高尚诉讼。曾经有人担心我们国家一旦开了公益诉讼之门会造成滥诉，就是说有些人不管高不高兴，就来起诉一下。我觉得不大可能，为什么？因为有人诉，没有法院立案。我说一下我个人的一个经历，我是1996年开始辞掉所有的律师业务专心做学问，从那以后就没再做过律师业务。我到青岛之后，直到2010年左右我才又重新申请注册，主要考虑万一有环境公益诉讼案子需要我或我愿意出庭主持公道的时候，有个律师执照会方便一些，我就重新注册了。但是等我完成注册之后就遇到一些问题，别人就说徐老师这回你是不是出面去当一个公益诉讼的原告？这个时候我才发现：其实我也是前怕狼后怕虎，畏首畏尾，琢磨来琢磨去这个事情是干还是不干呢。因为高尚诉讼的另一面就意味着这个诉讼一定是得罪人的，而且你得罪的这个人还往往是代表当今社会发展方向的人。我所说的当今社会发展的方向是指我们国家目前总的大原则大方向还是发展经济，而所有的环境公益诉讼（我这样说可能武断了）都不利于眼前的经济发展。也许从长远来看是有利的，但是对眼前的发展显然是不利的，所以这种诉讼一定是得罪人的。因此，根据我自己的体会，我认为环境公益诉讼就是一个高尚诉讼。

　　（二）在非刑事、非行政诉讼的场合下，环境公益诉讼就是例外诉讼

　　绝大多数的刑事诉讼都是为了公益，当然不同人的理解可能不同，可能有差别，但我是这么判断的。笼统地说来，大致除了自诉案件，刑事诉讼本质上都是为了公益而不是为了私益，尽管侵犯财产罪按照现行的司法制度惩罚了他的罪行，让他进监狱，还要把财产返回给受侵犯的当事人。虽然好像是包含着被侵害者的私人利益，但是我认为本质上它还是公益。除了刑事诉讼、行政诉讼之外，我认为环境公益诉讼就是例外诉讼，所谓例外诉讼就是非常规诉讼，也就是不会经常发生的诉讼。为什么会是例外诉讼？为什么会是非常规诉讼？这是因为无论在我们国家，还是在其他国家，每个国家的诉讼制度已经安排好，在常规的诉讼制度下各种各样的纠纷都能够得到解决。在我们国家，虽然我们的法律制度不能算是十分的健全，但是建国已经几十年了，改革开放以来也已经过去那么长时间了，我们在诉讼实践中还很少发现在现行的诉讼制度下有哪种案件没有处理的途径。也许在座的各位会说，有些案子我们现行的三大诉讼都处理不了，可能因为我没有工作在一线，我没有这个经验，反正我感觉这种情况很少存在。那么，三大诉讼制度的设立已经为需要通过诉讼解决的那些纠纷、那些矛盾建立了非常完善的制度。而公益诉讼是一种非常特别的纠纷、非常特别的诉讼，以至于现在的三大诉讼系统还都不能支持它，在这个意义上我认为它实质上就是一个例外诉讼，就是一个常规诉讼之外的诉讼。由于它数量不多，所以我说它是在三大诉讼系统之外的一个补充性的诉讼，也叫非常规诉讼。

　　我刚才说了，刑事诉讼绝大多数是公益诉讼，而环境公益诉讼和刑事诉讼所不同的是：刑事诉讼是常规诉讼而环境公益诉讼不是常规诉讼。现在我们国家环保法庭也成立了若干个，从贵阳、昆明、无锡到海南，我们东营也成立了环保法庭。陆续有报道说这些法院受理过环境公益诉讼，但是和任何一个法庭相比，即使我们把它受理的那些全都叫做环境公益诉讼，它的受案数量也非常少。别的地方我不知道，青岛市市南区法院的法官一年审结案子超过365件的不在少数。可是全国现在成立了那么多的环保法庭，把他们所有的收案数加在一起也不及市南区法院一个普通法官一年的收案数。况且我说的是所有环保案件，还不局限于严格意义上的环境公益诉讼，严格意义上的环境公益诉讼案件数量就更少了。因此，从这个意义上说它是非常规诉讼、是补充性诉讼。

　　（三）环境公益诉讼是一个新型的、具有异端品质的诉讼

　　环境公益诉讼和以往的诉讼制度都不一样。除了刑事诉讼制度之外，我们国家的民事诉讼法、行政诉讼法都规定得很清楚：原告必须是与本案有直接利害关系的当事人。因此，这些诉讼终究是与自己的利益相关的诉讼，而且我们的法官、检察官、律师对这些诉讼都已经非常习惯了，以至于大家认为诉讼本来就是如此。可是环境公益诉讼呢？它就不是这样。经济学上有一个所谓的经济人的说法，意思是说所有的人就是经济人，而环境公益诉讼就不是按照经济人的思路所办的事。从这个意义上讲，我认为环境公益诉讼就是一种具有异端品质的诉讼，由于它是异端的，所以相应的它就是一个很难被当今的诉讼制度和诉讼文化所接受的制度。不知道在座的各位法官怎么想，实际上大家之所以觉得它另类，就是因为你按照原来的诉讼习惯和心理准备来对待这种案子的话，总觉得它和别的案子不一样。它确实是和法院体系中的民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭审理的案件不一样，无法相提并论。这也是各地法院虽然都在谈环境公益诉讼，但是真正确立环境公益诉讼、真正认真地建立环境法庭的法院很少的原因。我们就曾经听一个地方法院环保法庭的同志介绍说，环保案件经常是走了过场，因为严重污染的企业往往是本地的利税大户，地方政府干预多。

　　不管是现实的需要，还是我们现在的诉讼制度，都和环境公益诉讼本身不匹配。这是我对环境公益诉讼的一个基本判断。大家不要认为建立环境公益诉讼或是设立环保法庭是一件很轻而易举的事情，其实很难很难，因为它是另类。大概正是因为它是另类，所以它便显得更加珍贵，它的建立会更加困难，它的价值也许更大。因为普通的民事诉讼中当事人有没有诉权都不会妨碍其主张自己的权利，他自己也可以通过其他途径实现自己的权益。但是，环境公益诉讼中，如果没有高尚的当事人、高尚的组织，这个诉就提不起来，进一步说如果没有高尚的法官和高尚的法院，这个案子也很难立起来，判出去。直到今天，民事诉讼法第五十五条实施了，法院还大都拒绝任何形式的环境公益诉讼。因此，必须有高尚的法官、高尚的法院才能保证环境公益诉讼真正地进入诉讼的轨道。

　　三、民事诉讼法第五十五条对于环境公益诉讼的积极意义

　　该条规定取得了一些进步，主要表现在放宽原告主体资格，赋予有关的非实体利益主体以诉讼当事人的资格，这是它最大的贡献。大家知道，1991年的民事诉讼法规定，原告必须是与本案有直接利害关系的人，按照该规定凡是与本案无直接利害关系的人都不得向人民法院提起诉讼。不仅是中国的诉讼法，其他国家的诉讼法也是这样规定。在全世界范围内大家普遍认为，环境公益诉讼制度要想建立必须克服一个障碍，甚至是最大的障碍就是原告资格。因为我刚才讲到所有的诉讼都是自己利益诉讼，而几乎所有国家的诉讼制度--民事诉讼、行政诉讼都是为了自己利益的诉讼开绿灯，所以这些法律不管是民事诉讼法还是行政诉讼法都是以直接利害关系人作为取得原告资格的一个基本条件，如果这一关过不了环境公益诉讼就很难提起。

　　当然这里我要插一句话，就是2012年的民事诉讼法依然坚持了原告必须是与本案有直接利害关系的人。而这两条放在一起分析，你们就会发现民事诉讼法的这两条规定是矛盾的。从这一点来说，立法存在缺陷：一方面规定原告必须是与本案有直接利害关系的当事人，另一方面又说无直接利害关系的人也可以向人民法院起诉。一个完善的立法应该在确定原告必须是与本案有直接利害关系的当事人这一条的后面，加一个除外规定，就是本法第五十五条的规定除外，但我们的民事诉讼法没有这么规定。如果当事人起诉了，有些人就可以说依据关于原告资格“必须与本案有利害关系”的这条规定，因为这条比第五十五条的说服力更强，毕竟这条规定所在的那一章就是关于原告、关于起诉的。可是，第五十五条又规定可以不与本案有利害关系，当然法律没有这样明确的表达，只是规定遇到这种情况（指公益诉讼）的时候，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，没有说必须是与本案有直接利害关系的当事人。这是一个题外话，这是新民事诉讼法不完善的另外一个表现，和我们今天讨论的主题倒也无关。

　　第五十五条说，遇到污染环境、侵犯众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的这种行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这里面没有要求原告一定是与本案有直接利害关系的当事人。这条规定为公益诉讼的原告、为一些法律规定的机关和有关组织取得原告主体资格敞开了门，这是一个巨大的进步。而这条规定在现有法律中也可以找到对应的所谓的“法律规定的机关”。举个例子，比如说：《海洋环境保护法》第九十条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。那么，我认为，该条规定的行使海洋环境监督管理权的部门就是民事诉讼法第五十五条规定的法律规定的机关。也可以这样说，第五十五条法律规定的机关这个内容是有所指的，所指对象就包括《海洋环境保护法》第九十条第2款规定的这样的机关。在这个意义上，第五十五条给以往法律已经规定的机关一个诉讼主体资格。这是什么意思呢？虽然《海洋环境保护法》第九十条规定,本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以代表国家对责任者提出损害赔偿的要求，但是,这里可没有说可以向人民法院提起诉讼，提出要求不必然是提出诉讼的要求。事实上，我刚才提到的塔斯曼海轮溢油这个事件，在诉讼的过程中塔斯曼海轮的代理律师就这一点向人民法院提出了辩论意见，认为海洋管理部门没有主体资格。因为《海洋环境保护法》只是说行使海洋环境监督管理权的部门对责任者提出损害赔偿的要求，而按照我们国家的立法习惯，这一条不必然得出其享有诉权的结论。事实上，我们国家其他许多法律作这类规定的时候都排除了诉讼主体资格，比如说，我们国家很多具有行政法特点的法律都赋予公民检举、揭发、控告的权利。在座的各位法官，尤其是行政审判法官可能更熟悉，很多具有行政法特点的法律文件都有这么一条，就是任何公民都有什么什么义务，同时有对违反本法的行为或者损害环境的行为有检举、揭发、控告的权利。但是到目前为止，我们以往的司法实践中对这一条的解释都只是认为，该规定针对的仅是行政性的检举、揭发、控告，都不是指诉权。同样《海洋环境保护法》第九十条的规定我们也可以解释为：要求赔偿或者利用国家行政机关的行政地位要求对方赔偿，这都没有问题。不管塔斯曼海轮案件中辩论的是否有理，现在民事诉讼法第五十五条把这个问题澄清了，就是法律规定的机关依据原法虽然没有取得诉讼，但是依据民事诉讼法第五十五条便取得了起诉主体的资格。现在，国家海洋局以及下属海洋管理部门在发生相关案件的时候，便可以依据第五十五条向人民法院理直气壮地提起诉讼。

　　环境公益诉讼制度的建立和推进中都需要能动的作为和勇气。因此，我一直认为，环境公益诉讼这样高尚的诉讼就需要一批高尚的人、高尚的机关。