[要点提示]　　

　　治安案件的管辖应以违法行为发生地公安机关管辖为原则，以违法行为人居住地的公安机关管辖为例外。如违法行为人居住地的公安机关认为异地违法案件由其管辖更为适宜时，应首先查明违法行为地的公安机关是否已经受案。若违法行为地公安机关已经受案处理，则违法行为人居住地的公安机关不再具有管辖权。　　

　　[案情]　　

　　2012年9月11日，原告李某到北京中南海地区非法上访，被北京市公安局西城分局以不听劝阻，扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予治安警告处罚，并当场履行完毕。2012年9月12日　原告被山东省×县×镇政府工作人员接回。同日被告×县公安局以原告在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出治安拘留五日的行政处罚。原告对×县公安局所作处罚不服，向其上一级公安局提出行政复议，经复议维持了×县公安局作出的行政处罚决定。原告不服，向法院提起诉讼，请求依法确认被告作出的公安行政处罚决定违法。　　

　　[审判]　　

　　利津县人民法院审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。2006年8月24日公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定，对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。从以上法律及公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》可见，治安案件的管辖以违法行为地公安机关管辖为原则，以违法行为人居住地的公安机关管辖为例外。几个公安机关都有权管辖时，由最初受理的公安机关管辖。因此如违法行为人居住地的公安机关认为异地违法案件由其管辖更为适宜时，应首先查明违法行为地的公安机关是否已经受案。若违法行为地公安机关已经受案处理，则违法行为人居住地的公安机关不再具有管辖权。本案中，因北京市公安局西城分局作为违法行为发生地的公安机关已于2012年9月11日就李某的违法行为受案处理，故被告×县公安局对该案不再具有管辖权。被告×县公安局在没有查明北京市公安局西城分局就原告李某违法行为是否已经受案处理的情况下，即予以立案并作出行政处罚决定，是导致两地公安机关对原告李某的同一违法行为根据同一法条先后进行两次处罚的主要原因。被告于2012年9月12日重复受案并对原告李某作出治安拘留的行政处罚决定书违法，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告广饶县公安局作出的公安行政处罚决定。

　　一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已经发生法律效力。

　　[评析]　　

　　本案双方争议的焦点是：北京市公安局西城分局对原告作出治安警告的行政处罚后，被告能否再依据同样的事实和理由对原告作出行政拘留的处罚。　　

　　（一）对“一事不再罚”的不同理解　　

　　本案中，北京市公安局西城分局对原告已经作出治安警告的行政处罚，那么被告再次依据同样的事实和理由对原告作出行政拘留的处罚，能否认定违反了“一事不再罚”的行政法原则。就该原则的理解产生了以下分歧意见。　　

　　第一种意见认为，“一事不再罚”是行政法上的一条重要原则，就该原则的理解应该是：对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。这一原则其目的是限制行政主体不断开启处罚程序，使相对人相信国家不会再就同一违法行为再予追究，从而保证公众对违法行为的可预测性以及对国家决定权威的尊重和服从。　　

　　第二种意见认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，从该条的规定看，其在行政处罚前明确限制了“罚款”二字。文义解释在法律解释中具有优先性，其他解释方法不能超出文义解释所能涵盖的范围，否则将损害法律的可预测性。故此“一事不再罚”应该理解为行为人的违法行为可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则只能一次。行政处罚法规定的“一事不再罚”的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。　　

　　（二）公安机关受理异地违法案件的注意义务　　

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。该条规定确定了行政处罚管辖的原则，即行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部基于治安管理处罚法的法律授权，于2006年8月24日　发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是在何种情况下属于由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，以及违法行为人居住地公安机关如何对异地违法行为行使处罚管辖权，公安部并未作出具体明确的规定。　　

　　笔者认为，从相关法律及公安部发布的程序规定可以看出，治安案件的管辖应以违法行为发生地公安机关管辖为原则，以违法行为人居住地的公安机关管辖为例外。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。因此如违法行为人居住地的公安机关认为异地违法案件由其管辖更为适宜时，应首先查明违法行为地的公安机关是否已经受案。若违法行为地公安机关已经受案处理，则违法行为人居住地的公安机关不再具有管辖权。本案中，因北京市公安局西城分局作为违法行为发生地的公安机关已经就李某的违法行为受案处理，故被告×县公安局对该案不再具有管辖权。被告在没有查明北京市公安局西城分局就原告李某违法行为是否已经受案处理的情况下，即予以立案并作出行政处罚决定，是导致两地公安机关对原告的同一违法行为根据同一法条先后进行两次处罚的主要原因。故被告重复受案并对原告作出治安拘留的行政处罚决定违法，依法应予撤销。