内容提要 非诉行政执行存在的正当性依赖于其公正目标的实现及对行政效率的必要尊重与保障。本文在解读和评析非诉行政执行案件司法审查标准不同观点的基础上，针对我国现行的非诉行政执行案件司法审查标准存在形态单一、界限模糊、可操作性差的问题，提出完善我国非诉行政执行案件司法审查标准的思路，即确立以合法性审查为基础，合理性审查为补充的多元化非诉行政执行司法审查标准。同时，为实现并协调非诉执行制度的价值，审查环节在程序设计上应以书面审查为主，但在可能严重损害行政相对人合法权益的情况下，法院可采用言辞审理，即在审查形式上以书面审查为主，以实质审查为辅。

　　关键词 非诉行政执行 司法审查 合法性审查

　　非诉行政执行（有学者称之为行政非诉执行）是指行政相对人对于行政主体作出的具体行政行为既不向法院提起行政诉讼又不履行时，行政主体向法院提出执行申请，法院经审查后依法采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。对于法律、法规未明确授予强制执行权的行政机关作出的具体行政行为，行政机关只能向法院申请强制执行，而法院在决定是否裁定执行之前，则必须首先对该具体行政行为进行审查。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 （下文简称《行政诉讼法若干解释》 ）确立的非诉行政执行审查标准，对于司法实践的运作发挥了指导性的作用，但随着行政法制化进程的加快，现行非诉行政执行司法审查标准已凸显其不足，影响了司法审查功能的发挥。本文从现行非诉行政执行司法审查标准的缺陷入手，对审查标准的完善做些粗浅的

　　探讨。

　　一、 非诉行政执行的基本制度价值

　　（一） 公正目标

　　实现制约行政机关违法行为侵犯行政相对人之合法权益之公正目的是非诉行政执行制度存在正当性的基石。一方面，行政相对人怠于行使自己的诉权，其失去的仅是通过诉讼程序获得保障实体权利的机会，其实体权利并未因此灭失；另一方面，具体行政行为的作出往往是行政机关单方意志的体现，作出程序不像司法程序那样给予当事人充分的程序性参与权，其合法性并未得到法律上的最终确认。法院如果对行政机关申请执行的具体行政行为不作任何实质性的审查，就充当了执行行政决定的工具。因此，法院对非诉具体行政行为的审查是必要的，非诉执行程序给予了被执行人必要的权利保障。

　　（二） 效率目标

　　公正是非诉行政执行最基本的价值目标，但并不是说非诉行政执行可以无视效率。关于非诉行政执行制度的设立目的，学界存在多种解释。比较多的学者强调该制度的控制行政权、保障行政相对人合法权益的立法目的。但笔者认为，该制度的设立目的应该是在新形势下出现了以前没有遇到的执行困难局面，为缓解行政机关执行力量不足的压力而提出的权宜之计，目的是在确保行政机关作出的具体行政行为有效执行的基础上节约行政成本、提高行政效率。

　　二、 对非诉行政执行案件审查标准的观点解读及评析

　　（一） 对非诉行政执行案件审查标准的观点解读

　　1.程序性审查标准

　　申请执行的具体行政行为已不具有可诉性，人民法院不能依职权对此启动司法审查程序，即只能对其申请的条件是否符合规定做程序性审查，而不能对具体行政行为做实体性审查。

　　2.严格审查标准

　　无论是被诉具体行政行为，还是非诉具体行政行为，按照法制统一原则，对两者的合法性审查应当坚持统一之标准。

　　3. “重大明显违法”标准

　　以具体行政行为是否存在重大明显违法内容为审查标准，而对不影响合法性的一般瑕疵及合理性问题不作严格要求。

　　（二） 对非诉行政执行案件审查标准的观点评析

　　上述观点虽然都有法学理论和司法实践作为依托，但笔者认为：程序性审查标准显然是立案审查，上述观点认为的申请执行的具体行政行为不具有可诉性，无须再进行审查，是对具体行政行为可能存在违法性问题的无视。适用严格审查标准，对行政主体而言，其作出的具体行政行为在未经司法审查确认合法前，效力一直处于不稳定状态；对行政相对人而言，因其怠于起诉而丧失的诉权重新得以实现，是对行政相对人放弃诉权的一种支持。“重大明显违法”审查标准便于适用、有利于提高行政效率，但该标准未将一般违法、轻微违法纳入执行的范围内。

　　三、 现行非诉行政执行案件司法审查标准及缺陷

　　（一） 现行非诉行政执行司法审查标准的确立

　　《行政诉讼法若干解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查；第九十五条规定，对于被申请执行的具体行政行为明显缺乏事实依据的，或者明显缺乏法律依据的，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，人民法院应当裁定不准予执行。以上规定表明，只有当申请执行人的具体行政行为明显违法时，人民法院才应当裁定不予执行。可见，现行的非诉行政执行案件的审查标准介于实质性审查和形式性审查之间，可称为明显违法性审查标准。

　　（二） 现行非诉行政执行司法审查标准的缺陷

　　1.审查标准形态单一

　　在我国行政法学理论中，依法律对行政主体的约束程度将行政行为分为有羁束行政行为与自由裁量行政行为两类。对自由裁量行政行为，单一的合法性审查标准不能审查其合理性与适当性。由于现行的非诉行政执行案件合法性审查标准形态是单一的，因此不能保证审查的全面性，也就不能达到司法审查的真实目的。

　　2.审查标准可操作性差

　　《行政诉讼法若干解释》对裁定不准予执行情形采取的是列举与概括相结合的方式予以规定，审查标准的原则性强。《行政诉讼法》和《行政诉讼法若干解释》对“明显缺乏事实根据和法律依据”的情形也未作细化解释，三种审查标准界限模糊，操作性不强。

　　3.审查标准运用混乱

　　由于审查标准概念模糊，不具可操作性，司法实践中法院对非诉执行案件的审查适用标准不统一。有的采用实质审查标准，有的采用形式审查标准，有的则由法官自由裁量，审查标准可严可宽，随意性较大。

　　四、 现行非诉行政执行司法审查标准的完善

　　（一） 确立合法性审查为基础、合理性审查为补充的审查标准

　　根据审查对象的不同适用相应的审查标准，建立以合法性审查标准为主、合理性审查标准为补充的多元化非诉执行审查标准体系，以弥补合法性审查对行政自由裁量权审查的不足。

　　运用合理性司法审查标准对行政机关在裁量过程中是否明显或严重违反规则进行审查时，应坚持平等对待原则和比例原则。平等对待原则源于宪法上的平等权原则，该原则要求行政机关行使自由裁量权作出行政决定时应做到平等对待每个行政相对人，即同种情况同种对待。比例原则着眼于目的与手段之间的正当关系，行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须把握合理的分寸和尺度。

　　（二） 在审查形式上，以书面审查为主、实质审查为辅

　　非诉行政执行与行政机关自主执行相比，其优势在于能保证公正之价值，但也不能忽视效率，而实现并协调其制度价值的关键在于对审查环节的控制，其效率应体现在司法审查程序的简化上。审查环节在程序设计上应以书面审查为主，以提高效率，但对被申请的具体行政行为要进行严格的审查。鉴于程序限制与严格审查之矛盾，在可能严重损害行政相对人合法权益的情况下，法院应进行实质审查。

　　《行政强制法》第五十七条规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，只要这些书面材料符合法律规定，且不存在明显违法的情形，应当自受理之日起七日内作出执行裁定；第五十八条规定，法院在发现存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益的三种特殊情形时，将启动实质性审查，即在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见，以决定是否准予强制执行。《行政强制法》规定以书面审查为主、实质审查为辅的目的是简化审查程序、提高行政强制执行效率。