为发挥行政机关负责人出庭应诉制度的积极作用，有力解决建立行政机关负责人出庭应诉常态化机制面临的问题，笔者对某市两级法院2017年度行政机关负责人出庭应诉的情况进行了专题调研，并以此为参照，对有关问题进行了初步的分析研究。

　　一、 现状：某市行政机关负责人出庭应诉案件概况

　　（一） 2017年全市行政机关负责人出庭应诉的特点

　　1.行政机关出庭应诉率大幅提高

　　2017年，某市两级法院共开庭审理行政诉讼案件219件，其中行政机关负责人出庭应诉的案件有143件，出庭率为65.30％，较2016年（55.14％）增长了10.16个百分点。某市某区、开发区分别有12件、3件，尽管案件较少，但行政机关负责人出庭率为100％；该市另一县区行政诉讼案件较多（97件），负责人出庭率达74.23％。

　　2.县区以上政府、市直部门正职出庭率低

　　行政机关负责人出庭的案件中，县区级以上政府、市级以上职能部门负责人中正职出庭应诉的为零，其中，绝大部分就未出庭的原因提交了书面说明。原因大致分为三类：一是参加某个会议；二是处理某项工作；三是有其他公务安排。当然，这种情况下，绝大多数都安排了其他负责人、机关工作人员或者律师出庭。而在县区部门为被告的案件中，正职出庭的，占负责人出庭案件总数的38.28％。

　　3.机关无人出庭的案件较少

　　行政机关仅委托律师出庭或拒绝出庭的现象尽管少之又少，但是仍然存在。2017年，全市仅委托律师出庭案件只有2件，占0.9％。其中1件为一审案件，审结后，被告某市某区社会保险管理服务中心败诉；另1件为二审案件，审结后，作为被上诉人某市某区某镇政府没有败诉（二审判决驳回上诉，维持原判）。经合法传唤拒绝出庭的只有1件，为二审案件，占比不足0.5％，最终作为被上诉人的某县市场监督管理局没有败诉（二审判决驳回上诉，维持原判）。

　　4.不同出庭人员的表现有差异

　　就行政机关负责人出庭应诉情况而言，从地区看，有两个县区的行政机关负责人出庭应诉的表现相对更好，如能够答辩、质证；从部门看，公安局（包括滨海公安局）、工商局、卫计局等部门负责人出庭率较高。就工作人员出庭应诉情况而言，法制办、公安局、人社局的工作人员庭审表现严谨规范又有礼有节，展示了行政机关良好的素质和法治形象。

　　（二） 为提高行政机关负责人出庭率而采取的措施

　　1.法院与政府法制办公室联合出台相关文件并建立联席会议制度

　　两级法院与两级政府法制办公室联合召开了全市加强和改进行政应诉工作专题会议，并印发了《关于进一步落实行政机关负责人出庭应诉的实施意见》。文件指出建立行政诉讼案件信息通报制度；严格落实行政机关负责人出庭建议书制度；实行行政机关负责人出庭应诉情况反馈制度；对行政机关负责人出庭应诉的人员和报备程序作出严格限定。文件同时就如何进一步完善依法行政工作考核指标体系、努力提高行政机关负责人出庭应诉的实际效果提出了明确要求。两级法院与政府法制办还分别建立了联席会议制度，搭建政府与法院沟通的重要平台，促进政府依法行政、提高行政审判工作质效。

　　2.加强对行政机关出庭制度的宣传力度

　　结合“法律进机关”等活动，某地全市两级法院通过授课、汇报会、座谈会等方式，详细向行政机关工作人员讲解相关法律规定及其他注意事项，分析行政机关负责人出庭应诉的积极意义，提高其依法行政及出庭应诉的责任感。截至2017年，某市法院和辖区两个基层法院已连续十年发布《行政案件司法审查报告》 “白皮书”。

　　3.提高行政机关负责人出庭应诉的成效

　　某市法院通过提高行政机关负责人出庭积极性，以行政机关负责人出庭应诉制度倒逼行政机关执法人员规范执法，努力提高行政机关负责人出庭应诉的政治效果、社会效果和法律效果。行政机关负责人出庭应诉可以平等的诉讼地位对行政相对人的异议进行释明，缓和行政相对人对立情绪，强化行政争议实质性化解，实现案结事了，促进法治政府建设，同时，提高行政审判质效，树立行政审判权威。

　　二、 阻力：建立负责人出庭应诉常态化机制面临的障碍

　　（一） 行政机关负责人以有公务活动为由不出庭

　　2017年上半年的调研发现，行政负责人出庭的积极性有走低的现象，出庭率与新《行政诉讼法》刚刚实施的2015年以及2016年相比，下降明显。在大部分开庭案件中负责人没有出庭（仅委托了工作人员），其不出庭的理由往往是“有公务活动”。根据《行政诉讼法》规定，“不能出庭的，应当委托相应工作人员出庭”。应该讲，委托了工作人员，也是符合程序规定的，但长此以往，这项制度的积极作用得不到发挥，并将逐步被“虚设”。

　　（二） 行政机关负责人的出庭应诉能力相对较弱

　　行政机关的负责人，法律专业出身并不是很多，很多人没有接受过系统专业的法律教育，涉诉的行政行为又不是他们具体实施的，甚至有的负责人没有在行政执法一线工作过，执法实践经验缺乏。同

　　时，涉诉行政行为是由一线执法人员实施的，他们日常的工作多由中层领导负责管理，很少直接向行政机关的分管领导汇报，至于向正职（法定代表人）汇报工作的次数就更少了。结果就是，行政机关的正职或副职等负责人既不了解涉诉行政案件的具体情况，也不十分清楚如何出庭、如何应对，有的即使出庭也是在庭审过程中沉默不语。

　　（三） 对出庭应诉的认识存在不恰当的理解

　　一方面，随着中国特色社会主义法治国家建设的推进，依法治国、依法行政的广泛宣传，人民群众法律意识有了大幅度的提升；另一方面，社会利益群体多元，社会阶层分化，新矛盾、新情况、新问题频发，给行政执法带来了难度。因此，行政争议的产生有其必然性，我们应该看到，这也不尽然是负面影响，也有其积极的价值和意义。但很多行政机关负责人存在错误认识：有的认为坐在被告席上是件丢人的事情，就算不丢人，也不是什么光彩的事情；有的认为多一事不如少一事，让一线工作人员去处理就行了；有的缺乏担当意识，不愿意承担可能出现的败诉责任；有的不了解案件，不了解执法和司法程序，不敢出庭，也不愿下功夫学习研究。

　　（四） 人民法院行政审判的司法权威性不足

　　目前，人民法院在开庭前，在给作为被告的行政机关送达开庭传票的同时，按照法院规定一般都会另外向行政机关负责人送达一份《负责人出庭应诉提示函》，告知其应当出庭参加庭审。虽然多数行政机关负责人对此比较重视，但仍然有部分行政机关负责人对司法权的尊重程度不够，认为派个副职去就行了。如果连副职都有其他公务，就指派相关机关工作人员出庭，甚至极个别的行政机关只委托律师出庭应诉。法院对此并未采取有力措施，没有体现司法权威。

　　三、 动力：建立负责人出庭应诉常态化机制的重要依据

　　（一） 我国立法作出了明确规定

　　《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该规定解决了行政机关负责人出庭的合法性问题，不仅意味着该项制度已经从一般的规范性文件上升到法律层面，而且意味着这一制度已经被纳入国家基本法律的调整范畴，成为基本的行政诉讼制度之一。至此，被诉行政机关负责人出庭应诉，摒除了原有的鼓励和倡导的性质，具备了合法的地位，使各级行政机关负责人出庭应诉成为一项应当履行的法律义务，具有一定程度的强制性。在保证政府工作正常运行的同时，行政机关负责人应该依法参与庭审。

　　（二） 相关政策提供了强大支持

　　2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）。2010 年10月10日，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》 （2016年6月25日失效）。党的十八大对全面推进依法治国作出部署，特别提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重点任务，特别提出要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。党的十九大报告将依法治国总目标作为新时代中国特色社会主义思想八个“明确”之一，并在新时代坚持和发展中国特色社会主义方略中作了进一步阐释。当前，党和国家为推进法治政府建设提供了强大政策支持，而行政审判工作就是法治政府建设的一架助推器，行政机关负责人出庭应诉制度就是助推器的核心构件。

　　（三） 有利于提高行政执法的质量

　　行政机关的正职或主管某项事务的负责人，应该熟悉本机关或本领域内行政事务并且能够更大程度地代表作为被告的行政机关。行政机关负责人的出庭应诉，是对本机关行政执法工作的一次检查。通过庭审，负责人可以深入了解一线行政执法工作中遇到的问题和难点，把握一线执法人员的工作状态和效果，以及行政相对人对行政执法工作的接受程度等，有利于其今后在工作中从自身岗位出发去解决问题和难点，有针对性地加强对执法人员的管理，改进行政工作作风，规范行政行为，避免再发生类似的行政执法问题，最终提高行政执法的质量、树立良好的法治政府形象。

　　（四） 有利于满足人民群众的期待

　　对于提起诉讼的行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织来说，其向法院提起行政诉讼意味着自己与行政主体之间发生了争议，希望纠纷得到解决，同时也希望“告官要见官”。但实践中，原告未能“见官”，即使胜诉，纠纷也不能一次解决，结果有两种：一种是，代表行政机关出庭的诉讼代理人未如实（或及时）汇报，导致具有决定权的行政机关负责人不了解实际案情，无法履行或不愿履行法院裁判；另一种是，诉讼代理人向行政机关负责人作了汇报，但信息传递过程中出现遗漏、歪曲等，导致负责人不知该如何履行，或者重新作出依然有争议的行政行为。这样的“案结事不了”在人民群众中的影响很坏，不符合人民群众的合理期待。

　　（五） 有利于提升行政审判质效

　　自1998 年陕西省渭南市合阳县在全国率先尝试开始，“行政首长出庭制”到现在已经走过了20年，审判实践验证了行政负责人出庭应诉的必要性。首先，人民群众中仍然存在“出了问题找领导”的观念，姑且不论这种观念是否合理，如果原告在诉讼过程中能够见到行政机关负责人，就能一定程度上消解其与行政机关的对立情绪，有利于审判的顺利进行。其次，行政机关负责人出庭应诉，对原告提出的相关问题给予权威的解答，审判的质量和效率都得以提升。再者，监督行政机关依法行使职权是行政审判的职能之一，行政机关负责人出庭有利于行政审判监督职能作用的发挥和行政审判权威的树立。

　　四、 进路：建立负责人出庭应诉常态化机制的几点建议

　　（一） 建章立制，建立健全出庭应诉的制度

　　一要按照政策法律要求，进一步细化制度，制定出台促进行政机关负责人出庭应诉的有关文件。例如，法院与政府法制部门建立联席会议制度，政府建立考核、评价、奖惩等制度。二要采取有力措施，狠抓相关制度的落实。例如，法院依法向相关部门发出司法建议，对行政机关负责人出庭情况及时作出反馈、评价；政府定期召开行政机关负责人出庭应诉工作专题会议，进行相关部署安排；对出庭应诉不力的下级政府和部门，政府法制办定期进行通报，政府考核办及时进行约谈。三要做好制度运行的日常维护。制度措施实施和运行过程中，既要坚持原则，长期坚守制度的核心要义，又要适度灵活，根据实际情况进行完善和发展。例如，不能要求所有案件都做到正职100％出庭应诉，要根据实际对属于必须出庭的案件范围作出规定或调整；当负责人出庭应诉能力提高到一定程度后，对庭审进行网络视频直播。

　　（二） 加大宣传力度，提高对出庭应诉的认识

　　一是在各类新闻媒体上，用人民群众喜闻乐见的作品来宣传行政机关负责人出庭应诉制度的优越性，营造行政机关负责人出庭应诉的舆论氛围。二是邀请或组织在相关领域有建树的学者、参与相关立法及司法解释起草的专家、从事行政审判的资深法官等，举办报告会、交流座谈会，研讨典型案例，深化对行政机关负责人出庭应诉的认识。三是对于社会影响大，群体性、典型性的案件，争取行政机关负责人出庭应诉，组织其他行政机关负责人、相关行政执法人员参加旁听审理，观摩庭审活动，扩大行政机关负责人出庭应诉的示范效应。

　　（三） 明确出庭要求，负责人既要出庭更要出声

　　目前，负责人出庭不出声的现象比较严重。如果出庭负责人开庭时只是正常走程序、走过场，出庭不出声，未实际参与案件的庭审或者协调过程，未与当事人展开足够有效的对话，在举证、质证、辩论等关键环节都交由机关法制部门、承办部门的人员或律师去处理，那么，行政机关负责人出庭的表面意义就会大于实际意义，必将影响行政机关负责人出庭应诉的实际效果。因此，行政机关负责人在今后出庭应诉时，既要出庭，更要出声；以出声为原则，以不出声为例外。这就要求行政机关负责人在开庭前参与本机关组织的涉诉案件研讨，对案情和相关法律规定有一定程度的熟悉，对庭审程序有所了解，即争取在出庭前做好充分准备。

　　（四） 合理安排人员，提高与法律规定的符合度

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条指出：《行政诉讼法》第三条第三款规定的“行政机关负责人”包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至两名诉讼代理人。但是，目前在实践中，

　　“行政机关负责人”的概念尚未统一，不同地方政府规章对“行政机关负责人”的界定也不一致，今后都应该统一到该司法解释规定上去。关于工作人员，也应当限于本单位法制部门的工作人员或行政案件承办部门的工作人员。另外，高级别领导干部，特别是市县级以上政府负责人、行政机关正职，应该带头出庭应诉，发挥模范带头作用，以“出庭一案，带动一片”。

　　五、 结语：行政机关负责人出庭应诉将从偶然走向必然

　　建立行政机关负责人出庭应诉的常态化机制，是新时代推进法治政府建设的必然选择。目前，行政机关负责人出庭应诉情况有向好的趋势，但偶尔也会出现回落现象，实践中仍然面临阻力，还需要我们进一步推进。

　　只要选对了路，就不怕路远，况且，我们已经在路上了。