内容提要  由于我国生效的法律文书自动履行率过低，因此法院在承担审判职能后随之承担了案件的执行工作。基层法院在执行中扮演着重要角色。在全国解决“执行难” “清理积案”的历史任务中，基层法院起着决定性的作用。笔者从基层法院民事执行实践出发，对执行现状及存在问题从不同视角进行透析，并尝试提出相关对策。

　　关键词  执行难 执行联动机制 执行信息化

　　执行难不仅是一个法律问题，而且是一个政治任务。1999年的《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》要求“各级党委、人民政府要切实加强对人民法院执行工作的领导和支持，要站在推进社会主义民主和法制建设进程的战略高度，充分认识解决人民法院‘执行难’问题的重要意义，积极支持人民法院依法独立地行使审判权、执行权，排除人民法院在执行工作中遇到的阻力，积极协调处理人民法院在执行工作中遇到的复杂疑难问题，保证执行工作的顺利进行。”2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上说“用两到三年时间基本解决执行难问题”。目前解决执行难问题在各级法院如火如荼地进行中。

　　在此时代背景下，基层法院作为大部分执行案件的承担者应承担起历史的重任。笔者从基层法院民事执行实践出发，对基层法院民事执行的现状、存在的问题进行调研并尝试提出相关对策，以求教于同仁。

　　一、 关于执行机构及执行人员配备问题

　　执行机构健全是指基层法院执行人员的配备应该达到全院干警的15％的标准。在2016年之前，有些法院的执行人员配备达不到标准。在2016年之后，因为最高人民法院要求“用两到三年时间基本解决执行难问题”，所以法院对执行力量进行了加强，目前人员配备总体能达到要求。但应引起注意的是，自2013年以来执行案件数逐年激

　　增，以约50万人口的广饶县来说，目前的执行案件在2 500件左右，有执行法官约15人，执行实施庭法官约12人，执行实施庭法官人均每年办案量200件左右，案件量仍然偏大，而目前法院不可能再给执行庭增加力量。在较大的县级市的法院，案多人少的问题更为突出。每件事情都要人来落实，缺乏编制及案多人少不仅仅是执行的问题，还是基层法院面对的整体问题。

　　最高人民法院副院长江必新同志曾在2010年2月9日的电视电话会议讲话中指出：“中央文件要求执行工作人员的配备比例不低于15％。现在看，总体上要求15％不变，但不同层级的法院应有所不同。基层法院执行任务重，可以多一点，高级法院可以略低一些。如基层法院可到17％或16％，中级法院到15％，高级法院到14％。有些地方执行案件比例高，特别是省会城市中院或者城区案件多的法院，可以适当高于这个比例。”

　　若法院执行系统配置人员不足，则随着案多人少情况的加剧，执行法官在有限时间内对受理的执行案件应接不暇，最终会因执行期限被迫放弃某些经过努力可执行的案件，匆忙将案件进行中止，形成新的历史积案。确保执行法官对每个执行案件有足够的时间去实行调查财产的措施是执行建设中的基础性问题。案多人少的问题早在2005年左右就出现在基层法院，尤其是人口较多、经济发达地区的基层法院。2005—2012年案多人少的问题虽然情势严峻，但还可以勉强克服。2013年以来，随着产能严重过剩、经济下行压力加大，此前经济过热造成的民间借贷、金融借款、群体性追索报酬纠纷案件大量涌入法院。紧接着，2014年以来，一些中小型民营企业、“僵尸企业”大量涌现，这些情况进一步增加了民间借贷、金融借款合同纠纷和劳动争议纠纷案件的数量。以广饶县人民法院为例，辖区人口不到50万，执行案件2011年之前每年约700余件，但自2012年以来逐年井喷式增长，2013年约1 300件、2014年1 800余件、2015年2 200余件、2016年2 500余件、2017年2 500余件、2018年第一季度呈缓慢增长态势。执行法官人数不变，2012年之前年人均办案80件左右，2016年及2017年人均办案200件以上，有些法官办案量年均300件左右。这种超负荷的案件量必然导致办案比较粗疏，难以解决执行难。

　　另外，执行工作人员任职资格不明确。《中华人民共和国法官法》明确规定了法官的任职资格，但执行人员是否必须拥有法官资格，目前尚未有明确规定。目前推行的员额制着重解决审判问题，在入额法官的配备比例上，执行法官入额很少，这也严重影响着执行法官队伍的稳定性。入额比例偏向审判，导致执行法官心理消极，看不到职业前景。

　　急需增加法院系统人员编制。随着社会的进步，人们法律意识的提高以及市场经济发展的深入，诉讼已经成了人们解决争议的主要方式，这一方面促进了法治社会的形成，另一方面也导致司法案件的大量增加，并进一步导致执行案件的大量增加。这需要我们党与时俱进，统筹安排，统一规划，适当增加法院的人员编制，以适应新时期人民法院工作的需要。

　　二、 关于执行法官与司法警察关系问题

　　随着司法改革的推进，法官职业化建设成果效果显著，最近几年来，全国各地新招录法官大多经历两次考试，即首先通过司法考试，进而通过各省组织的公务员考试。这种通过考试招录法官的模式正在成为主流，并正在形成法官的主体队伍。这部分人员充实到法院系统后，随之有一部分会成为执行法官，所以执行法官越来越带有较强的文职色彩，而执行工作在很大程度上要通过国家强制力作为后盾，如何加强文职人员的强制力是执行队伍建设中需要考虑的因素。

　　司法警察作为法院的武装力量，是执行法官执行案件的有力保障。执行法官与司法警察的配合问题值得考虑，执行法官在执行复杂案件、危险性案件时，需要司法警察的强力支持。基本思路是执行法警在执行法官的指示下，依法对被执行人采取强制措施或者处理紧急情况。实践证明，司法警察参与强制执行不仅可行，而且效果良好。

　　有法官提出“要积极探索、建立健全执行工作与警务工作有效对接的常态化管理机制，在不影响司法警察编队管理的前提下，可采取固定与非固定、定期与非定期相结合的方式，将司法警察派遣到执行局，参与强制执行，实行双重管理（即人员由法警队指派，工作由法警队安排），逐步实现执行工作的警务化”。但如果执行庭法官执行案件需经常向法警队长申请协助，那么手续过于繁琐，效率较为低下，会挫伤执行法官的积极性。

　　因此笔者进一步认为，可将司法警察分为两个部分：一部分负责院内执勤、登记、安检等，主要负责法院整体的安全保卫工作，该部分人员由法警队长直接领导管理；另一部分直接由执行局下设的执行庭管理，给每个执行庭配备二三名法警，直接协助执行任务。所有法警由执行局长及分管副院长进行统一调度。以广饶县人民法院为例，按照法警直接配备到执行庭的模式运行，比较畅通。法警跟随执行法官，因人数所限，他们在履行法警职责的同时，也协助法官处理书记员的事务，但固定配置给办案法官。

　　理由：第一，如果给执行庭直接配备二三名法警，则执行法官对执行的整个过程负责，在报经院领导审批后，直接命令法警采取强制措施执行，这样效率更高，也具备一定的威慑作用，可逐步实现强制执行工作的警务化。第二，成本较小，每个执行庭配备相应的法警，仅需要占用二至三个名额，不会影响工作大局。第三，执行工作一般由两名执行人员共同进行，如果各庭室配备法警，在给法警办理了执行公务证的情况下，执行法官直接带领一名法警即可履行银行查询等财产调查的职责，可以不必由两名执行法官前往。这样可以解放出其他执行法官的办案时间，效率更高。实践中，普通的案件执行通常是两名执行人员同去执行，含送达文书、财产调查等，比较浪费人力物力，使案多人少的矛盾更加突出。第四，执行法官在其指令的范围内对执行过程负全部的法律责任，对法警行为和整个案件的合法性负责，并承担相应的法律后果；如果出现明显违法的指令时，执行法警应当予以拒绝。

　　三、 关于执行案件是否穷尽执行措施问题

　　依照现行《民事诉讼法》第二百五十六条、二百五十七条的规定，执行结案方式分为中止执行、终结执行两种。2015年1月1日起施行的《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》规定了执行实施类案件的结案方式包括：（一） 执行完毕；（二） 终结本次执行程序；（三） 终结执行；（四） 销案；（五） 不予执行；（六） 驳回申请。该文件还细化了各种结案方式的具体条件。

　　执行法官应该依法穷尽财产调查措施，并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段，穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后，才可以将有关案件认定为无财产可供执行案件。被执行人是法人的，其财产调查措施包括：查询其在金融机构的存款、向房屋管理部门查询房地产登记、向法人登记机关查询股权、向车管部门查询车辆等。被执行人是自然人的，其财产调查措施包括：向其单位、居住地群众、金融部门、政府机构调查其财产线索，包括到期债权、银行存款、房屋、车辆等。在实践中，能否达到该通知要求的结案标准，执行法官是否的确穷尽执行措施，就基层法院现状来讲，每个案件有所不同，原因比较复杂。我认为最重要的原因仍然是案多人少，每个执行法官办案量如果年均超过120个，则这些工作很难细致完成。目前最高人民法院引入了人民法院解决执行难第三方评估指标体系，共设计了230多个具体指标，可对全国四级法院执行工作进行全面考核。这需要分管执行的领导加强管理，尽量通过管理监督的方式促进达到这个标准，并为执行工作创造良好的条件。

　　第一，为执行法官创造良好的执行环境。因对执行措施要求严格，往往一个案件需要执行人员花费较大的精力才能达到标准，使执行人员压力较大。应该探讨如何在实质上给执行法官创造条件，使执行法官为完成相关的结案标准有一个良好的环境。这是一个现实中的问题，值得全国法院执行系统进行探索和思考。

　　第二，主管领导加强审批程序，加强对执行工作的监督和指导。中止执行（终结本次执行程序）案件应该由执行局局长或主管执行的院长审查。对于执行法官拟报送中止执行的案件，需通过合议庭合议，并呈报执行局长或分管院长审查，其中执行局长主要审查执行法官是否穷尽了执行措施。

　　第三，加强审判监督庭的案卷审查职能。因为每一个执行步骤可能会产生相关的案卷资料，如询问笔录、查封记录、财产查询回执、强制执行审批手续等，最后形成卷宗资料。这些资料最能反映执行法官是否穷尽了执行措施，所以加大审判监督庭的案卷审查极有必要。有些执行法官的卷宗不能体现穷尽执行措施，如缺乏司法查询财产的步骤，而审判监督庭也仅进行了形式上的监督，并未进行实质性监督。院内可以设定一个基本案卷材料必备标准，在案卷材料方面督促执行法官穷尽执行措施。

　　第四，落实执行案件的透明度问题。执行法官必须将执行过程向申请人说明，及时解答申请人的询问，并将执行措施形成的调查资料归入卷宗。在申请人来电询问执行案件进程时，有些执行法官逃避甚至拒绝接听电话，没有体现执行透明度，没有领悟到执行服务的重要性，导致一些上访案件的产生，损害了法院在人民心中的声誉。

　　当然，上级的要求愈来愈严格，以上的建议只能建立在执行法官年均办案不超过120件的基础上，且应该按照一名法官配有一名助理或者书记员的模式，充分保证法官有时间、有精力对被执行人采取各项措施，否则难以达到以上要求。

　　四、 关于建立和完善执行联动机制问题

　　通过十余年来的执行改革，司法界已经达成这样的共识：解决“执行难”不是法院一家之力能为，必须建立执行联动机制。执行联动威慑机制必须在党委领导、政府支持、人大监督、法院主办、各部门协作联动的态势下建设并落实。经过努力，最高人民法院于2010年7月7日通过了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》 （以下简称《意见》 ），该文件为19个部门联合会签并发布，其中有中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委员会、公安部等，这标志着我国执行联动威慑机制初步达成共识，并有一定的文件基础。《意见》明确规定了各成员单位的职责，将法院单打独斗的执行模式转变为以法院为主、各部门协作联动的执行模式，将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。但该《意见》仅仅是一个意见，并没有上升到国家的立法层面，影响力有限，是否能落实还要看各地政法委、法院的协调程度。如能切实落实该《意见》，将大力推动执行工作的进展。执行联动机制若能建立起来，则可以从法律、治安、道德、生活、舆论等多种层次、多个角度对被执行人形成强大的威慑，促使其自动履行生效的法律文书。

　　为确保《意见》的贯彻执行，必要时，人民法院可以会同有关部门制定具体的实施细则，另外各地法院可以在省级行政区、市级行政区乃至县级区域抢先试行落实。

　　实践证明，一项工作任务若和官员的政绩考核紧密联系，则将会极大地推动该项工作的开展。若将协助执行判决、裁定的项目纳入关联部门的绩效考核中，则对推动解决执行难具有重要的实际意义。解决执行难必须依赖党委的领导和政府各部门的有力支持和协助，这是执行联动机制得以建立和实现的关键。只有把执行协助工作纳入综合治理目标责任考核体系，将各部门协助执行义务的情况作为其业绩考核标准，并与干部人事晋级、晋职挂钩，“真刀真枪”地责任追究，才能在宏观领域发挥出执行联动机制的生命力，才能真正实现威慑的效能。

　　五、 关于执行案件信息化问题

　　自2013年以来，执行信息化建设突飞猛进，实现了执行模式的质的飞跃。最高人民法院2014年12月正式运行网络执行查控体系，并已与多个部门完成了网络查控对接，实现了对被执行人银行存款、车辆、船舶、证券，以及身份证、出入境证照、工商登记、人民币结算账户等11类17项信息的查询。除此之外，加大了惩戒失信被执行人的力度，有力地促进了社会诚信体系的建设。据统计，截至2016年3月23日，累计公布失信被执行人352.6万例，限制397.5万人次购买飞机票，86.7万人次购买列车软卧、高铁及动车一等座以上车票，5.9万例摄于信用惩戒主动履行了义务。

　　可以说，执行信息化及失信惩戒是近年来取得的最大效果，列入失信被执行人名单并通过各种媒体予以曝光，促使不少失信被执行人履行法律义务，效果极为显著，应当继续坚持和完善。但也有一些不完善的地方，如有些金融机构反馈不及时、不准确；异地的地方性银行不联网，目前联网的主要是工农中建四大行；网上冻结并能同时执行划拨的只有工商银行，但系统还存在许多有待改进的地方；还没有在全国全面落实通过联网实现对被执行人船舶、证券、身份证、出入境证照、人民币结算账户等信息的查询；执行查控系统有待改进，要落实各部门的协助义务。在这些方面，有些地方做得比较好，但有些地方做得不好。

　　六、 关于民事执行措施问题

　　现行《民事诉讼法》规定了若干执行措施，具体包含：责令被执行人报告财产状况，查询、冻结、划拨存款，扣留、提取被执行人的收入，查封、扣押、冻结、拍卖被执行人的财产，搜查、强制迁出房屋或退出土地，强制办理财产权证照转移手续，限制出境，查询征信系统记

　　录，媒体公布失信被执行人名单等，并在妨害民事诉讼的强制措施中规定了拘传、罚款、拘留等。应该说现行《民事诉讼法》丰富了执行措施，有利于执行工作的开展，但在实践中也面临不少问题，有待进一步完善。被执行人拒不配合、消极对抗法院的行为情形比较普遍。正如有些司法实务界人士所说“由于‘教育’并不能都产生感动被执行人、使其自动履行的后果；而‘按照妨害执行行为处理’在部分学者看来根本就不是强制执行措施，当然也不能产生强制执行的后果，执行法院在措施用尽以后，往往有一种‘黔驴技穷’的感觉”。面对执行难的严峻形势，执行法官尤其普遍反映司法拘留15天时间过短，一般只在

　　50 000元以下标的额内有效；涉及大额标的，效果根本不明显，甚至没有效果。法院司法手段实在有限，对被执行人难以采取有效的执行措施。实际上在未能执行的案件上，标的额不是特别大的案件均有财产可供执行，但执行法官没有强有力的手段及措施查明财产，对一些“老赖”缺乏强制执行措施，无能为力。这对司法权威是极大的伤害，会造成恶性循环。慎用执行措施不等于不用执行措施，既要尊重人权，又要敢于碰硬，对一些拒不履行判决的被执行人，要坚决采取强制执行措施。

　　进一步丰富执行措施，落实执行联动机制；在国家立法层面通过《强制执行法》，以法律形式保证建立执行联动机制，压缩有财产可供执行但拒不履行判决的被执行人的各种活动空间。

　　强化《民事诉讼法》第二百一十七条的规定。该条规定是被执行人应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产状况；被执行人拒绝报告或者虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。实践中，被执行人大都汇报了自己的财产，但多数人都说自己无财产可供执行，让执行法官无可奈何。例如，被执行人的账户上此前有较大额度的记录，此后涉及执行案件时迅速转移了财产，等法院执行时已经无法查到其财产，而让被执行人举证证明资金流向的合理性在法律上又无明确规定，这就造成一种尴尬状况：被执行人常以已经消费完毕或者不知道财产去向来敷衍执行法官。要落实该条款的实际效用，就应将财产流向的举证责任转移给被执行人。因为民事案件区别于刑事案件，民事案件实行谁主张谁举证、高度盖然性的原则，执行法官没有精力对每个案件均查明财产流向。如果被执行人

　　举证证明了财产流动的合法性或具有一定合理性，执行法官可以据此判断是否属于正常的商业风险或者属于故意隐匿财产、对抗执行。该条款值得细化，将举证责任明确化，以利于更明确地追加、变更被执行人，而不必经过复杂的诉讼程序予以确认。

　　延长司法拘留的期限。目前的拘留期限只有15日，不足以震慑被执行人。对于强制执行的措施问题，法制比较完善的国家也已经达成共识：执行案件属于民事范围，首先应该对被执行人的财产进行执行；而在被执行人确无财产可供执行时，可以暂缓执行，待其有财产后执行，一般不执行被执行人的人身；对确有财产可供执行，但有隐匿财产、转移资产、拒不执行裁判等妨害法院执行的行为时，均应该对其人身采取强制执行措施，轻则拘留，重则构成犯罪。这在人权保障比较完善的国家基本得到贯彻，并且执行效果很好。国外的司法拘留期限都较长，如德国的司法拘留期限为6个月，远远大于我国设定的15日，因此会产生实际的威慑力。根据我国执行难的实际状况，笔者建议司法拘留的期限至少应该为3个月，否则难以形成司法权威，而法院也将继续面临手段“黔驴技穷”的尴尬境地。

　　完善追究被执行人构成犯罪的刑事责任的程序。有学者指出《刑法》中与妨害民事执行行为有关的罪名主要是第277条规定的妨害公务罪，第313条规定的拒不执行判决、裁定罪，第314条规定的非法处置查封、扣押、冻结的财产罪。按照《刑事诉讼法》的规定，这些犯罪行为都属于公诉案件，由检察机关向法院提起公诉，法院进行审判。可以借鉴英美国家的藐视法庭罪，将拒不执行判决、裁定罪的追究程序，由公诉变为无控诉审判程序，由法院直接作出判决”。实践中，对于构成拒不履行判决、裁定罪的行为，被追究责任的少之又少，助长了被执行人的侥幸心理。因为该罪需要公检法三机关的紧密配合和支持，所以一直运作不畅。有许多司法实务界人士指出，直接将拒不履行判决、裁定罪归属于自诉案件，由申请人直接在法院起诉，由法院来审查，避免该罪以公诉程序追究而变得形同虚设，得到了司法实务界的共鸣。

　　七、 结?语

　　执行难的顽疾是一个历史问题，中央政法委、最高人民法院多次领导、组织清理积案活动，各级人民法院也几乎每年都进行清理积案行动，但仍然没有解决。这说明，执行难不是法院一家所能彻底解决的，需要党委、人大、政府等各机关的支持和协助，需要社会有效的联动机制。同时，执行难更重要的是一个认识问题，正如《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要的通知》中所指出的“要宣传对执行难的理性认识。通过大力宣传，让人民群众深刻认识到，被执行人无财产可供执行、丧失履行能力的案件虽然在形式上表现为生效法律文书确定的权利义务未能最终实现，但其本质上属于当事人应当自己承担的商业风险、交易风险或法律风险，不属于应由人民法院解决的执行难”。