近年来，涉诉信访案件不断增多，其中重复上访案件数量也呈现出大量上升的趋势。法院信访法官不得不面对这样一种尴尬：手里的信访案件得不到及时办理，却又不得不整日应付重复上访者。如何将信访法官从这种窘境中解放出来，使他们更有针对性、更高效地开展工作，切实贯彻司法为民的理念，切实维护上访群众的合法权益，就成为不得不首要考虑的问题。结合当前的信访改革，笔者试就如何完善涉诉信访案件终结制度谈一点浅薄的观点，以期抛砖引玉。

　　一、 涉诉信访案件终结制度的内涵

　　1995年颁布的《信访条例》将信访界定为：公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。自新中国成立以来，信访成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。

　　下面界定一下什么是涉诉信访。所谓涉诉信访，是指那些应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为，或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。涉诉信访与《信访条例》所界定的信访的区别在于“涉诉性”，包括主体（信访人、被访人）、客体和客观诱因的涉诉性。在涉诉信访中，信访人必须是与那些应当或已经被司法机关受理，或者是与已经进入诉讼程序的案件有利害关系的当事人；被访人则限于人民法院。其信访的原因是信访人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障、实现权益，故而转向法律外的途径以寻求保护和期待利益的实现。

　　在明确了什么是涉诉信访后，再来界定一下什么是涉诉信访案件终结制度。对此，尚未形成一个统一或者权威的定义。但从信访终结制度确立之目的、追求之目标来看，所谓信访终结制度，就是对于进入信访程序的各类信访案件在法定条件下宣告终结信访程序的信访法律制度。信访终结制度是信访制度的重要组成部分。基于此，笔者认为，所谓涉诉信访案件终结制度指的是对于符合一定条件的案件，已通过终结方式予以结案，信访人再就同一事项、同一理由上访的，只做登记不做答复，以便于有效解决重复信访、无理缠访的工作制度。

　　二、 完善涉诉信访案件终结制度的必要性

　　近年来，各级法院普遍重视和加强了涉诉信访接待工作，但重复上访问题并未得到根本解决。有的上访老户长期上访，案件经多次多级复查，均被认定为无理上访，但仍上访不止，特别是借国家举行重大会议或重大活动之机，或借检查组、督察组检查督察工作之机上访，导致基层人民法院不得不重复审查，反复汇报，使得本已十分紧张的警力和审判资源被大量浪费，同时还助长了无理上访歪风。这点可通过以下数据看出：一是重复信访数量上升。近几年来，各地法院重复信访的案件都显现出上升势头，某法院2011年共接待来访549人次，其中重访人员497人次，重访率高达90.5％；所有来访共涉及案件138件，其中重访涉及案件118件。2012年1至5月共接待来访274人次，其中重访人员262人次，重访率高达95.6％；所有来访共涉及案件55件，其中重访涉及案件44件。其中部分信访人仅在5个月内就来访了20次以上，更有一件案件重复上访达到30人次。如果再计入进京和赴省会上访的情况，重复上访的比例会更高。

　　二是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣。2010年以来，某法院已出现缠访案件17件。例如，该院审结的一件解除劳动合同案件，信访人在判决生效十余年后又认为补偿金额过低，法院原判决、执行不公，要求按照现行标准进行补偿，赔偿款高达4 300余万元，经法官三番五次阐法释理，该信访人仍不息访，多次到市、赴省会、进京上访，在当地有关部门缠访、闹访，造成恶劣社会影响。

　　重复上访、无理缠访现象产生的原因既有信访人方面的，也有法院方面的，当然还有信访制度不健全的原因。对信访人而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能，这点自不待言。但这并不等于说，信访制度能够解决所有的问题。对信访寄予过高的期望，甚至希望通过信访获得一些不合理的利益成了部分信访人重复上访、无理缠访的源动力。本文不期待于深究产生重复上访及无理缠访的原因，只是想陈述这样一个事实，即大量的重复上访、无理缠访已牵扯了信访法官的大量时间和精力，成为信访工作中普遍存在的难题。为控制重复上访，消除无理上访，笔者建议进一步建立健全涉诉信访案件终结制度。

　　三、 实施涉诉信访终结应遵循的原则

　　（一） 终结程序公正与公开相结合原则

　　在当前信访中有相当一部分案件的客观事实是很难查清或者说根本无法查清的。法律事实和法律适用的不确定性规律，在法学中已经是没有争论的常识，许多事实完全是依据举证责任的分配来推定、自由心证的方法来确定的，“事实清楚，证据充分确凿”等实体公正的理念早已为现代司法所摒弃，因为我们根本无法回到事情的原始状态。由于受人的认识能力的限制，许多时候我们只能对过去的法律事件和行为做出或然性的判断。如果我们还是抱着实体公正的错误理念来处理信访，就难怪信访群众对调查结果挑剔、不信任了。若更多地追求程序公开，让信访终结程序接受公开的听证、诉讼检验，那么效果就可能完全不一样了。否则，政府无论怎样努力去做，其结果也可能是出力不讨好或适得其反。

　　建议运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统，鼓励以电子邮件等书面方式的申诉，以数码技术等先进通信手段来疏通信访渠道。国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委、政府、立法和司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通。涉诉信访工作信息系统可以作为全国信访信息系统的子系统，对全国法院涉诉信访案件进行统一管理与调度。在理想状态中，这一系统可以保持信访相对于其他救济制度的最大优点—成本低廉、立案便捷，也可以通过联网和查阅的技术性安排使中央政府收集基层信息的能力不至于因就地解决问题的规定而削弱，还可以对各级信访机构处理申诉的绩效进行观测和追踪管理。可以说，全国信访信息系统的构想与现代常见的监狱建筑结构的设计颇有些类似之处，即借助中央塔楼的视线扫射，对那些处于一览无遗境地的周围各级单位内的活动产生威慑效果，甚至建构起某种特殊的权力关系，使其在无人操作条件下也能实现自动化控制。

　　（二） 信访终结程序法定原则

　　案件终结必须遵循法定程序。这里的法定程序其实就是宣告程序，即通过法定的宣告程序来终结整个信访程序。信访终结之宣告必须经过专门处理信访案件的临时或者常设工作机构作出。对此，山东省高级人民法院进行了卓有成效的探索。为处理涉法信访案件的终结问题，山东省高级人民法院专门成立了信访案件终结评审领导小组，对全部申诉案件按规程进行统一审查。要通过对终结程序进行科学设定来给信访终结制度提供有效的程序保证。

　　（三） 信访终结以解决问题为原则

　　《信访条例》为建立信访终结制度提供了法律支撑。建立信访终结制度必须设置一定的必要条件和程序，同时也要看到信访工作带有中国特色，是我国除行政、法律制度之外，老百姓寻求公正的最后一条救济渠道。信访事项的终结与司法终审应有一定的区别，应该坚持耐心疏导、妥善处理的原则，合法性与合理性相结合的原则，以息诉罢访为目的，把做好信访事项终结的过程当成一个解决问题的过程。

　　要努力从信访人的角度考虑问题，把好复查复核的每个环节，也就是在合法性基础上注重考虑合理性问题。复查复核机关在受理信访人复查复核申请后，应多考虑原化解方案的合法性、合理性，尽量会同原处理单位研究、调整切实可行的化解方案，由处理单位再次化解。如果信访人愿意接受化解方案，可以向复核机关提出撤销原申请。

　　要建立信访事项听证终结机制。深入开展上访老户专项治理工作，严格实行一人一案，通过宣传法规政策、耐心细致地做思想工作、落实兑现政策和信访听证等方式，减少历史原因遗留的信访老户，防止形成新的信访老户。要认真总结经验，建立有效的工作机制，推动重大疑难信访事项听证终结工作由个体访向群体访延伸。例如，对特殊时期产生的动拆迁矛盾，应本着宜宽不宜紧、宜粗不宜细的原则，在合法性前提下，尽力通过协商的办法加以解决。

　　（四） 做好信访终结工作需要依靠社会全力原则

　　信访事项终结后会有一个延续性问题，需要相应的配套措施。信访事项的终结只是就该信访事项在信访程序中的处理终结，其他救济手段仍应当依法采用。信访机构、信访事项受理机关应对信访人进行指导，信访人确有其他实际困难的，也应通过合理合法的渠道获取救济。此外，对信访人的思想工作也需继续做好，以保证信访终结后的延续帮扶和教育，保持社会稳定。同时，需要设立一条渠道，专用于让不服终结的信访人宣泄情绪。建立政府主导、社会参与的有利于迅速解决纠纷的机制。可组织社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。探索信访代理制度，鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访代理领域，使之承担社会领域中的社会责任，以培养与现代法治社会相适应的公民意识。

　　四、 涉诉信访案件实施终结的具体操作

　　当前对涉诉信访的处理尚无一个统一的成文法规，参照的是行政信访规范，因而《信访条例》对涉诉信访具有重要的指导意义，这也是信访制度的价值所在。涉诉信访作为信访制度的一个重要方面，是我国特有的一种民意表达形式，有着深厚的社会基础和意识形态基础。在我国的法治社会建设进程中，在现行司法状况无法完全满足人民群众正义追求的情况下，它提供了一种便捷的解决途径，同时也为司法权的监督提供了又一种制度化、合法化的渠道。几十年实践经验证明，良好的涉诉信访工作既能宣传法律政策，教化群众，使突出的人民内部矛盾得以及时解决，还能帮助人民法院及其他国家机关发现自身问题并加以改进，对我国法制建设与审判实务改革起着重要的参照作用。换言之，信访权是信访人的一项重要权利，当信访人启动信访程序之后，信访行为往往会拉近其与接访人员之间的空间距离，其信访动力也会因此而加大。同时，随着信访程序的推进，相当多的信访人会迷恋于此，有的甚至因此失业，这样一来信访秩序就会难以正常维持，信访目的和功能也会发挥失常。所以，在信访终结制度上，必须明确终结的条件与实施终结的操作规范，凡是符合信访终结条件的，信访部门都要按照操作规范来终结信访程序。

　　笔者认为，建立健全涉诉信访案件终结制度，就是要转变过去求一时息事宁人的做法，依法彻底解决问题，避免司法资源的浪费。

　　对于要实施信访终结的案件，应满足两个条件之一：一是申诉案件不属于法院受案范围，经解释后仍继续向法院申诉的；二是申诉案件经两级复查给予了明确结论，仍继续上访的。

　　对于构建具体的终结程序，笔者认为可以从以下几方面着手：

　　一是确立两级复查终结制度。凡涉诉信访案件经过两级复查，给予明确结论的，即应视为终结，再上访即应视为无理上访或缠访。对于无理上访与缠访的案件，信访部门可以只进行登记而不必再次进行处理，从而有效减少信访部门的工作压力，以便于更好地处理其他案件。

　　二是建立涉诉信访案件登记备查制度。凡是上级信访部门或上级法院受理的上访案件，应当建立登记备查档案材料，将案由、上访理由、复查结论登记在卷，对于已经登记备案而无新的上访理由重复上访的，应不予受理；与上文相同，对于无理上访与缠访的，也不予受理。

　　三是尽快建立信访信息联网系统。将所有信访案件包括涉诉信访案件信息录入计算机管理系统，实现资源共享，凡是到上级部门上访的，应首先查询信访案件信息资料，对于初访的应给予受理和处理；而对于已经登记并有两级明确处理结论，本次上访又无新的证据和理由的，应不予受理。

　　四是成立信访案件评审领导小组。领导小组下设刑事、民商事、行政及执行四个评审小组。对于下级法院报请终结的案件以及省法院再审、复查驳回后当事人仍然长期上访的案件，信访部门分类编号，按照案件性质分送各评审小组审查。评审小组通过书面审查或听证审查，经研究评议，符合案件终结标准的，及时作出终结结论，并向当事人出具《案件终结决定书》；对于重大、疑难、复杂案件要及时向评审领导小组报告，并分别提请本院各专门审判委员会讨论后作出决定；对于案件存在问题，需要提起再审的，转审监庭再审或向上级法院提出建议；对于个别复杂疑难案件，经评审终结当事人仍然不服的，由信访部门汇总报上级法院批准或核准备案。

　　五是建立信访公开听证制度。坚持公开听证，确保听证案件程序公正。对进行听证的涉诉信访案件，在征得申诉人、被申诉人同意的前提下，确定参加听证会的单位和个人、听证主持人，公开被听证的案件基本情况，列明听证需要查明的问题、存在争议的问题；对专业性强、政策性强的问题，需提前向参加听证会的专业机构或单位作出说明、通报。在听证过程中，既可以允许申诉人家人参加，也可以邀请相关单位、机关和社会相关人员参加；既可以要求双方当事人参加，也可以仅就一方当事人的申诉进行。另外，还要依法律程序向申诉人（被证人）书面征求是否回避的意见，确保申诉人的权利不受伤害。具体操作上可以借鉴法院案件开庭审判的模式和程序，只要对查明事实有用，对稳控、缓解申诉人情绪有效，对引导申诉人正确理解法律程序有价值，对减少申诉人与法院的抵触有利，就可以进行听证。

　　六是实行申诉案件收费处理制度。我国对申诉案件的受理是不收取任何费用的，而且申诉在被驳回后还可以再次提起申诉，因此导致现实中出现这样一种现象，即有的当事人为节省诉讼成本，在裁判文书上诉期内不上诉，专门等待裁判文书生效后走申诉的道路。也就是说，不收取费用在便民的同时，并没有很好地避免有人滥用这一权利的现象。因此，通过对申诉案件进行收费，一方面可以增加法院的办案经费，更重要的是可以促使当事人认真核算诉讼成本，在一定程度上减少无理上访与缠访的数量。