论文提要：司法程序的价值在于保障司法价值目标的实现。管辖问题作为诉讼程序的重要组成部分，其价值目标与其他诉讼程序制度应当大体相同。作为地方法院省级统管完成之前的过渡性安排，行政案件跨区域管辖承载着开启行政审判体制改革“破冰之旅”的历史使命。我国行政案件跨区域改革历经十余年的实践和修正，在提高行政审判质效、摆脱地方行政干预、深化行政审判体制改革等方面取得了一定成效。但当前跨区域管辖改革地方实证工作中仍存在排除行政不当干预效益递减、冲击了司法“两便”原则、未触及行政审判体制实质等问题。在行政审判体制亟需纵深改革的话语下，厘清跨区域管辖改革的方向和路径对确保行政诉讼的独立和公正至关重要。本文的研究从我国行政诉讼跨区域管辖制度内涵、发展沿革、功能价值出发，通过对行政案件跨区域管辖制度运行效果的评估，探究了行政诉讼跨区域管辖功能异化的根源，通过明确行政案件跨区域管辖改革的价值追求和根本目标，阐述了我国行政案件跨区域审理改革的方向和路径，即应遵循从集中管辖到行政法院的路径，行政法院应实行由最高人民法院直接领导、垂直管理、经费由中央财政专款拨付的三级行政审判制，并通过设立派出法庭等方式保障原告诉权，以强化法院调查取证权和实行集中审理模式提升改革之后行政审判的公正和效率。

　　一、行政诉讼跨区域管辖制度的内涵和发展沿革

　　（一）跨区域管辖制度的内涵

　　行政案件的管辖是指人民法院受理第一审行政案件的分工和权限。确定一审行政案件审判权的归属问题是行政管辖的主要目的。《行政诉讼法》规定的管辖方式主要包括三种：地域管辖、级别管辖和裁定管辖。地域管辖主要解决的是同级人民法院之间受理一审行政案件时该如何进行分工的问题，即从法院的横向系统来确定一审行政案件的管辖权到底归司哪个法院。[1]

　　行政诉讼跨区域管辖则是相对于一般地域管辖而言的，也即行政诉讼跨区域管辖是指行政案件的管辖制度与行政区划适当分离的一种全新的司法管辖制度。具体而言就是行政案件的受理不再完全按照以往人民法院受理行政案件所遵循的一般地域管辖的规定，而是在一般地域管辖的基础上对法院受理的行政案件进行修正，以期改变现今行政案件受理难、执行难的问题。

　　（二）跨区域管辖制度的发展沿革

　　行政案件跨区域管辖的具体表现形式包括异地交叉管辖、相对集中管辖、提级管辖等，它们在《行政诉讼法》修订之前便已在部分地区进行了长期的试点实践，其依据主要是旧《行政诉讼法》第22条有关“指定管辖”的规定，以及最高人民法院于2008年发布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》。2013年1月，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。行政诉讼集中管辖的实质是异地交叉管辖，它是对逐案指定管辖的变通，集中管辖的法院一旦指定后，具体案件不必逐个指定，而是由集中管辖的法院直接受理并审理，它通过把“提高审级的集中管辖”方式和“跨区域的集中管辖”方式相结合，具体表现为一部分法院法定管辖权的缩小和一部分法院法定管辖权的扩大，实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离，从而摆脱地方干扰，增强人民法院依法独立公正审理行政案件的司法能力。2015年5月1日生效的新《行政诉讼法》第18条第2款规定“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该条款一方面是十届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的体现，另一方面则为人民法院跨区域管辖行政案件提供了法律依据，解决了过去各试点法律依据不尽充分的问题，其核心目标在于通过管辖制度的调整降低行政干预独立审判的可能性。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            二、行政诉讼跨区域管辖制度的价值

　　（一）有利于实现司法公正和司法独立

　　原先，行政案件一般由被告行政机关所在地的法院来行使管辖权，当地司法机关易受制于制于当地政府，难以确保居中裁决不失公允。跨区域管辖使当地行政机关干预“鞭长莫及”，一定程度上切断了干预审判权的途径，法院的生存基本条件不被案件审理所在地行政机关控制，明显减轻了法院领导和办案法官的压力，从不敢判或违心判的扭曲心态回归法律信仰，从而法院可以独立的行使审判权，司法的公正性得到有效保障。

　　（二）有利于提高行政审判的公信力

　　行政诉讼的跨区域管辖对于提高行政审判公信力也是大有裨益的。当前行政案件的上诉率、信访率居高不下，这其实与行政案件相对人对法院的公正审判能力持严重怀疑是密不可分的。只要法院对政府的依赖关系没有本质改变，法院的中立地位就会在社会现实和司法公正之间摇摆，“官官相护”的畸形现象就会不时显现。而行政案件的跨区域管辖可以打破原先行政管辖区域与司法管辖区域完全重合给法院行政审判带来的桎梏，让法院对行政案件敢于受理、敢于审判，这也必将提升法院行政审判的公信力。

　　（三）区域司法环境明显改善

　　异地法院相对于被诉行政机关的超然性以及法官审判独立的技术理性，使行政权力被有效制约，异地管辖和集中管辖使司法监督落到实处，行政机关自觉依法行政的意识得以强化。行政机关败诉率的上升，行政机关产生危机感，自觉规范执法行为，严格依法行政，区域整体的司法环增得到明显改善。

　　三、行政案件跨区域管辖运行效果评估

　　（一）排除行政不当干预效益递减

　　行政诉讼跨区域管辖改革，初期大都形势喜人，捷报频传：地方干预明显减少，行政机关败诉率显著提高，行政案件数量逐渐增多……[2]但随着时间的推移，“试行效应”逐渐递减，甚至出现了试行法院指标低于非试行法院的情况。[3]经统计，2016年至2018年跨区域管辖行政案件行政机关败诉率由41.8%逐年下降至35.6%、28.9%，这一趋势表明长期的博奕以及在异地政府之间形成的互惠性干预，会减少至至消弥交叉管辖纯物理隔离的效果。而相对固定的异地管辖还可能形成新的“司法-行政”关联和新干预方式。

　　（二）改革后冲击了“司法两便”原则

　　跨区域管辖改革也出现了学者担心的问题。例如，增加了原告的诉讼成本，原有的司法“两便原则”受到很大冲击。[4]虽说网络技术给上述问题的解决提供了技术便利，包括网上诉讼服务大厅等手段使得网上诉讼办理流程和效率能够尽量保持同步，但也会出现因起诉不便而放弃诉讼权利的情形。跨区域管辖改革的成本不应当让原告来负担，尽管原告提起诉讼就要支付一定的成本。如果跨区域管辖虽赋予了原告一定的管辖选择权或者可以选择更具独立性和权威性的法院，却因此支付了高额的维权成本，必然会影响其利用司法救济的积极性。因此，“两便”原则不能因为管辖改革而打折扣。行政诉讼制度无论朝哪个方向改革，都不能背离保护当事人合法权益这个根本。

　　（三）案件审理成本高

　　主要表现在人、财、物三个方面，试点法院因改革起点低，人员配置、车辆装备、专项资金等配套制度的同步跟进存在困难。特别是案情重大复杂、影响面较广的案件，协调巡回办案工作需要往返多次，司法成本较高。材料转递、委托宣判、送达等导至诉讼程序更加繁琐化，出现受案法院推诿责任、手续繁杂、重复立案等情况，代为送达法院送达、宣判困难增加、材料转递周期长等一系列问题导致审理期限相对较长，影响审判效率。

　　（四）案多人少矛盾突出

　　集中管辖法院受案数量相对增加，明显存在办案人员、书记员紧缺的状况，亟待加强行政审判力量，既涉及横向人事管理和财政经费的问题，也涉及本法院内部审判力量的平衡问题，在民商事案件“案多人少”的大环境下，单纯增加保障行政审判力量存在困难。相反，非集中法院行政审判功能名存实亡，无案可办，行政庭法官被安排办理其他案件，部分基层法院行政审判功能长期缺失，必然导致社会影响力及专业能力的急剧下降，基层行政审判力量被其他业务庭室吸收同化，基层行政审判庭的存废值得关注。

　　四、行政诉讼跨区域管辖功能异化的根源探究

　　（一）跨区域管辖未实质触动行政审判体制

　　行政诉讼跨区域管辖的尝试是在行政审判体制改革时机尚不成熟的背景下，通过变通适用指定管辖规定以实现公正审判。行政干预是任何管辖模式都无法避免的难题，如完全将这一问题的解决寄予管辖制度的改革，非但不能从根本上使法院摆脱行政干预的控制，反而会强化法院对地方党政机关的依附性弊病。[5]行政审判管辖制度改革并无足够的制度容量彻底解决行政审判体制的痼疾。审判体制不发生根本性变革，借助行政系统内部的密切联系以及人情社会文化传统共同造就的沟通网络，很容易使干预动机转化为具体的干预行动。[6]这也是以权力制约权力的行政诉讼屡屡遭受地方化挑战的根源所在。

　　（二）司法地方化削弱法院权威

　　跨区域管辖实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，但是，该管辖制度并不能够彻底根除行政诉讼体制的障碍，该制度在某种意义上是在司法体制改革前现行法律框架内的一个过渡性政策措施。行政干预司法根源于法院与地方政府存在千丝万缕的联系。尤其是法院人财物受制于地方行政机关的权力结构，决定了法院在审理以政府为被告的行政案件中难以保持超然地位，行政审判难以抗拒来自行政机关的干预。[7]管辖改革只是斩断了地方政府直接干预行政审判的路径，而没有堵上借助地方政府进行干预的管道。因而，“县区、政府仍可通通他们之间的沟通联系对集中管辖法院间接地进行干预，而不少行政机关也可通过上级行政机关对行政审判施加不当影响。”[8]

　　（三）管辖层级过低难以抵抗行政干预

　　行政诉讼与民事诉讼审查对象不同，决定了二者一审案件管辖确定标准应有差异。民事争议进入诉讼程序前未经有权机关处理，法院依据证据认定事实，因此以基层法院管辖为原则。而行政争议进入法院之前，行政机关已对相关事实和法律问题作出处理，行政诉讼是对行政机关认定事实和适用法律正确与否的审查，属于第二次法律适用，故由上级法院管辖较为适宜，这是由司法审查制度的逻辑所决定的。[9]跨区域管辖仅是对地域管辖的变通，并没有提高管辖级别，大多数案件仍由同级别的异地基层法院审理，这决定了其排除干扰的力度的范围有限。

　　五、行政案件跨区域管辖改革的路径选择

　　（一）行政案件跨区域管辖改革的价值归依

　　1、回归行政相对人程序性权利保障

　　在行政诉讼法的法权结构中，原告权利应处于基础性地位，这是由行政诉讼法目的决定的。何为行政诉讼法的目的？有学者认为，行政诉讼法的目的具有多维性：程序正义、利益衡平、促进合作、道德成本最低化等。[10] 笔者认为，行政诉讼的目的要从行政诉讼产生的根源上去探究。“行政诉讼的目的就是为了保护行政机关不当行使行政权力造成的行政相对人权利的损害。”[11] 保护行政相对人的合法权益是行政诉讼的首要目的，原告的权利要处于基础性地位。但从已有的行政诉讼管辖制度改革试点来看，都没有凸显原告权利在行政诉讼法权结构中的基础性地位，已有的改革实践没有尊重原告选择法院的权利。

　　2、回归跨区域管辖改革的根本目标—独立公正审判和保障原告主体性地位

　　我们所进行的行政案件管辖制度的改革从以往来看似乎目标只有一个，即让基层法院从地方政府的桎梏中解放出来。虽然改革也有其他的一些成绩，如：有利于人民诉权的加强、行政审判资源的整合、裁判尺度的统一等等，但是这些都是附带提及并不是改革实践所要达到的主要目的。我们进行的行政案件跨区域管辖制度改革试点不仅仅只是为了减轻行政机关对行政案件审判工作的干预，而是要确保法院依法独立公正的审判和保障原告主体性地位。特别是在基层法院的人财物由省统管以后，我们再来审视行政案件跨区域改革这一主题时，地方政府的不当干预即使依然存在，也已不是主角。我们要以依法公正审判和保障原告主体性地位为标准来指导对行政案件跨区域管辖制度的相关设计。

　　（二）行政案件跨区域审理改革的路径思考

　　1、赋予原告选择法院的权利

　　行政案件的跨区域管辖实行以后，增加了行政相对人的诉讼成本，这与行政诉讼的目的是相违背的，行政诉讼的目的就是通过法院的司法权来监督行政权的行使，以免行政权力过度扩张和膨胀以后侵犯行政相对人的权利。在行政诉讼中行政相对人的权利应处于基础性地位。近来有学者认为：“行政案件的管辖权设定必须要注意平衡公共利益和个人利益，过分赋予原告选择法院的权利必将增加行政机关应诉的成本，还会产生行政相对人滥诉的风险。”这种说法是存在一定缺陷的：首先，相对于行政诉讼被告行政机关的强势地位不仅体现在其具有很高的地位，更在于它具有强大的经济保障和一系列的诉讼保障，增加行政机关的诉讼成本来提高行政审判的公信力，这是非常有必要的。其次，行政相对人选择法院要有一定的范围，这方面可借鉴美国的经验，美国对行政诉讼的管辖就赋予了原告充分的选择权。美国行政诉讼案件相对人进行行政诉讼可以选择以下法院:“被告行政机关所在地及其官员住所地、诉讼行为发生地、不动产所在地、原告住所地。”因此，为了保障行政审判的公正性，在借鉴域外经验的基础上逐步完善我国的管辖制度，赋予原告选择法院的权利，是行政诉讼目的的应有之义。

　　2、建立行政法院

　　跨区域管辖改革的目的在于排除和防止行政机关的干预，使行政审判应有价值得到回归。行政审判的公信力源于行政审判权的独立行使。就国内审判体制而言，与民事和刑事审判体制相比，作为唯一“以权制权”的诉讼形态，行政审判对司法的独立性和权威性要求较高。[12]行政诉讼管辖制度的变迁就是人民法院在现行体制的夹缝中谋求行政审判体制改革从渐进式改革走向行政法院的建立的过程。[13]大陆法系的法国和德国通过建立专门的行政法院受理行政争议，我国行政法和行政诉讼法的理论虽以大陆法系的法德为基础，但其并未秉承司法体制建立自己的行政法院。英美普通法院受理行政案件是建立在行政裁判基础之上，但其并未在普通法院之外设立行政法院系统。[14]我国行政审判庭体制类似于英美普通法院设置的专门法庭，但其运行机制又类同于法德专门的行政法院对行政争议的裁决。在设立行政法院成为学界和实务界越来越多的共识之下，通过司法实践探索跨区域管辖改革已成为一种相对合理主义的进路。[15]

　　新的《行政诉讼法》第15条规定，起诉县级人民政府行政行为的，由中级人民法院管辖。但还没有彻底改变下级审上级的局面。鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判断，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受干扰、牵制，公正裁决，必须形成相对独立的行政审判系统，应尽快设立独立的行政法院，从根本上扭转权力腐败、政风不清的局面。《中华人民共和国宪法》第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院和专门人民法院”。这给行政法院的设立留下了空间。

　　我国宪法明确规定最高人民法院是我国最高审判机关，应在最高人民法院的统领下建立专门的行政法院，由最高人民法院直接领导、垂直管理，独立选拔人员，经费由中央财政专款拨付。关于行政法院的级别设立，笔者认为以设立三级行政审判机构为佳，分别是在最高法院之下设立高级行政法院和初级行政法院，初级行政法院与中级人民法院平级。这样设计可以提高行政审判级别以对抗行政压力。关于会增加行政相对人的诉讼成本，可以通过设立派出法庭加以解决。

　　3、完善行政审判程序

　　行政案件的跨区域管辖制度改革要实现审判的公正性就必须与正在推进的以审判为中心的诉讼制度改革同步。完善现有的行政审判程序，需做到：一是强化法院的调查取证权。虽然新修订的行政诉讼法从多个方面完善了调查取证制度，但跨区域管辖法院仍需与地方保护主义作斗争，且其处罚权有限，有必要进一步保障法院的调查取证权，将妨碍调查行为作为“惩戒妨碍司法机关依法行使职权或藐视法庭权威”的行为，纳入犯罪范畴。二是实行集中审理模式。现行行政案件实行并行审理模式，法院可以同进审理多个案件，一个案件可能多次、不连续开庭才能裁判。此种模式存在多种弊端。跨区域审理模式下应引入集中审理模式，基本做法是：充分审前程序，通过书面诉辩意见交换、证据开示、整理争议焦点等制度，使庭前准备达到足以使庭审调查和辩论一次完成之程度，法庭审理原则上不中断进行，庭审结束后应尽快作出裁判。

　　[1]罗文燕：《行政法与行政诉讼法》，浙江大学出版社。

　　[2]参见叶赞平、刘家库“行政诉讼集中管辖制度的实证研究”载《浙江大学学报》2011年第2期。

　　[3]江必新：“中国行政审判体制改革研究-兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想”载《行政法学研究》2013年第4期。

　　[4]沈俊福：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论证-<行政诉讼法修正案（草案）>相关内容分析》载《东方法学》2014年第2期。

　　[5]郭建勇：“独立而公正：行政案件跨区域审理改革的价值追求与制度设计”，载《法律适用》2015年第2期。

　　[6]王振宇：“行政审判体制改革应以建立专六行政审机构为目标”，载《法律适用》2015年第2期。

　　[7]王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社2012年版，第94页。

　　[8]胡淑珠、郑红葛：“行政案件相对集中管辖的实践与思考”载《法治研究》2013年第10期。

　　[9]吕艳滨：《行政诉讼的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第135页。

　　[10]葛先园：《人民法院跨行政区域管辖行政案件路径探索》，《苏州大学学报》2014年第5期。

　　[11] 马怀德：《行政诉讼原理》，《法律出版社》，2003年版。

　　[12]马怀德：《行政审判体制改革目标：建立行政法院体制》，载《法律适用》2013年第7期。

　　[13]章志远：《行政诉讼相对集中管辖之省思》，载《法治研究》2013年第5期。

　　[14]梁凤云：《行政诉讼法修改八论》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。

　　[15] 龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，载《中国社会科学》1999年第2期。