一、问题的提出与现实初探

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，公正高效权威的社会主义司法制度建设稳步推进。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善司法人员分类管理制度”，新一轮司法改革的大幕徐徐拉开。所谓司法人员分类管理，即将现有政法编制人员划分为员额法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，且对每一类别人员比例作了严格限制，如员额法官的比例不得突破现有政法编制人员的39%。员额法官的概念自1999年初次提出之际，就被赋予了精英化、职业化的期待。可以说，员额法官的遴选和到位，关系到我国以审判为中心以及其他诉讼制度改革的成败。经过三轮改革试点，截至2017年1月，全国27个省市区法院首批员额法官选任工作均已完成，标志着员额制改革工作全面落地。

　　“员额制”的题中之义即为法官队伍在数量上的精简，在质量上的提升。从表象上看，通过科学设计入额遴选阶段各步骤，对法官的职业道德、业务素质、群众基础等各方面进行考量，形成法官序列的入额、履职、退出等自然更迭的良性循环，最终实现法官精英化。从实质上看，通过“员额制”这一杠杆，翘起审判团队内部形成分工科学、运转流畅的健康生态，让繁杂的审判事务趋于标准化和规范化，推动审判权科学运行，以提升司法公信力的星星之火，形成建设法治政府、法治社会、法治国家的燎原之势。

　　但是，法官员额制与精英化不能简单定义为法官编制的压缩，应是改革的自然结果，是一个循序渐进、自然甄别遴选的过程，应以法官队伍释放活力最大化、审判质效最优化为终极追求目标。在改革的初始阶段，完成员额法官遴选只是在形式上实现法官精英化，而其真正意义则在于选拔合适法官、赋予合适岗位并与司法案件进行高质量匹配，最终提升司法公信力，实现国家治理体系和治理能力现代化。在实践中，改革后法官员额的减少与实行“立案登记制”之后日益增长的案件压力成为无法回避的问题，如何使司法资源更加合理地使用，如何让改革成果发挥其最大化效力，需要我们直面问题，进而提出解决问题的对策。

　　本文选取了山东省东营市东营区法院进行分析。该法院地处中心城区，人口密集、案件多发，经济社会发展相对发达。以该法院为样本进行分析和呈现，有一定代表性，有助于理解司法责任制改革后基层法院面临的案件压力，并对该院的应对措施进行介绍。

　　二、改革后基层司法案件压力来源分析

　　（一）收案量增长

　　随着经济社会的快速发展，人民群众的法律意识不断提高，越来越多的人们选择用诉讼的方式维护自身权益，大量纠纷涌入法院。司法的功能在倡导法治社会的今天被重新定义，除了原有的定纷止争之外，还有大量维护社会和谐稳定的功能蕴含其中。近年来，随着我国经济发展形势变化以及法院立案方式由审查制变为登记制等因素影响，东营区法院收案数量稳步增长。表1为东营区法院近年来的收案情况。由表1可见，自2014年以来，收案数量稳中有升，尤其在2015年和2017年，由于立案登记制的实行和全面开展“基本解决执行难”工作，案件数量大幅增长，最高增长幅度达54.33%。2019年1-8月即达到10148件，鉴于基层法院案件高峰期多见于三、四季度，则2019年案件数量势必会超过14000件。

　表1  2014年-2019年1-4月收案数

　　在此情形下，原有依靠“5+2”“白+黑”的工作方式已经不能满足工作实际需要，通过每年公务员考录增加法官数量的方式也已成为历史。只有对现有工作模式和审判活动运转方式进行深入分析和科学重塑，才是保证司法责任制改革目标落实到位的基础和前提。如果依然用原始粗放的方式对待新形势下的案件压力新问题，单纯为了指标数据甚至考核结果盲目提高审判效率，“重效而不重质”，则有悖于司法责任制改革的初衷；相反，如果因案件压力过大，对每个案件赋予精力和时间过多，“重质而不重效”，也不是对案件负责的表现。

　　（二）人案数量不平衡

　　东营区法院原有一线法官68名，2016年底实行员额制后首批入额法官43名，约占全部政法编制的35%，根据全省法院统一要求，首批不能满额使用，故空编5名。2018年底新入额法官5名，员额法官达到48名。表2反映近年来东营区法院法官（员额法官）人均办案数的变化。

　　表2  2014年-2018年人均办案数 

       由于不同案件类型或团队分工导致工作量的不同，导致宏观上工作量的比较并不能准确反映出每名法官工作量的差异。故表3对不同审判团队法官结案数量进行分析。鉴于执行案件的特殊性，执行法官的办理案件数不适宜与审判法官进行比对，故仅列审判法官的人案对比数据。

　　表3  2018年各审判团队法官办案数

　　由表2、3可见，由于基层法院政法专项编制数量相对较少，因此根据员额比例平均分配后，办案数量大的法院存在审判压力大的问题，员额数不能满足办案需求。员额制改革后，法官人均结案数由100余件上升至250件左右，涨幅约为140%，且存在不断上升趋势。案件数量的持续增加与员额后办案力量的缩减导致了案多人少矛盾依然突出，这成为员额制后不得不面对的问题。

　　（三）类案审判被打破

　　多年以来，东营区法院实行以案件类别来划分庭室的内部组织模式，各类别根据案件需要又作出了进一步的细分。如，刑事审判庭中有专司涉少犯罪的少年法庭，有专司简单刑事案件的速裁法庭，民事审判庭中有相对专业的金融纠纷审判庭、合同纠纷审判庭、婚姻家庭纠纷审判庭、道路交通事故纠纷审判庭。在这种类案专审的组织模式下，法官在各自领域从事相对专业的案件审理裁判工作，案由相对固定，岗位相对固定，有助于统一裁判标准，有利于研究总结类案审判经验，实现公平高效的司法价值追求。

　　员额制和内设机构改革后，民事审判庭由原来的5个精简为2个，刑事审判庭由原来的2个精简为1个，员额法官随之进行了调整。由于法官数量减少加之扁平化管理，类案专审模式已经不可能实现，这种打破收案专业分工的举措无疑对法官是巨大的压力和挑战。诚然，这种组织模式有利于全科法官的培养，长远来看对员额法官的职业素质、司法能力的提升大有裨益。但在改革之初，法官们离开了熟悉的案件审理领域，随机分案大概率会分配到自己完全陌生领域的案件，需要法官从零开始学习相关业务知识、归纳审判规律，一定程度上增大了审判风险，浪费了司法资源。

　　（四）健康的法官团队生态尚未建立

　　司法责任制改革要求，法官团队应构建“1+1+1”（1名员额法官+1名助理+1名书记员）的组织模式。所谓健康的法官团队生态，即员额法官负责案件审理，法官助理协助法官开展调解、庭前调查等审判相关工作，书记员负责记录、送达、装卷等事务性工作，团队三人相互配合，共同为员额法官开展审判工作提供帮助。

　　但从目前情况看，东营区法院建立审判团队后，由于符合法官助理条件的人员不足，并未配足配齐法官助理，部分法官在繁忙的审判事务中无法抽身，不利于团队的科学运转。过去三年来人才流失严重，正式在编干警共流出20人，其中退休7人，调离（招考、遴选）9人，辞职3人，对本不充足的法官助理队伍来说无疑是雪上加霜。书记员工作主要由劳务派遣人员承担，但由于派遣制人员待遇较低，流动性相对较大，队伍不稳定。有些工作人员在熟悉工作环境、工作制度之后不久就离岗离职，导致工作交接频繁，工作开展不畅，不利于审判效率的提高。与此同时，大量的业外工作也占用法官的审判工作时间。在审判执行工作中，法官不得不处理大量审判辅助、信息公开、信访维稳、理论调研、统计分析等工作，影响了审判质量效率。错案责任终身追究制的实施，也使员额法官办案压力较大。由此可见，科学明确详细的职责分工对团队的良性运行极为重要，对法官的协调能力、领导能力亦提出了更高的要求。

　　三、案件压力的应对之道

　　（一）合理设置员额数量

　　东营区法院坚持人岗相适的原则，根据法官擅长业务领域、年龄、学历以及个人意愿等因素科学配置各审判执行领域法官，实现人岗资源的最佳绩效，做到人尽其才、才尽其用、事尽其功。现有员额法官48人，其中院领导法官6人（含院长1人，副院长3人，执行局长1人，专职委员1人），民事审判法官27人，刑事审判法官5人，行政审判法官1人，执行法官7人，立案法官1人，信访法官1人。从员额法官年龄来看，50周岁以上10人，占员额法官总数的20.8%；45周岁以上50周岁以下17人，占员额法官总数的35.4%；40周岁以上45周岁以下12人，占员额法官总数的25%；35周岁以上40周岁以下1人，占员额法官总数的2%；35周岁以下30周岁以上8人，占员额法官总数的16.7%。从员额法官学历情况来看，大学学历40人，占员额法官总数的83.3%，硕士研究生学历8人，占员额法官总数的16.7%。院领导职数10人，其中入额6人，占院领导职数60%。目前尚未有员额法官退出的情形。

　　（二）科学确定业绩指标和考核办法

　　制定并落实《院长、庭长办案规定（试行）》、《法官业绩考评办法（试行）》等规定，以员额法官结案数为基数，细化院、庭长办案任务及考评标准。2018年，我院员额法官共审执结案件10637件，人均结案247件。院、庭长（不含副庭长）结案3239件，占员额法官结案总数的30.45%。院领导结案298件，占院、庭长结案的9.2%；庭长2941件，占院、庭长结案的90.8%；均完成了上级规定的办案任务，个别员额法官未完成我院自身制定的办案任务。员额院领导、庭长带头办理疑难复杂、集团诉讼案件，体现了角色定位和职业回归，为今后审理类似案件提供了审判执行思路。积极探索建立绩效考评机制，根据《山东省法官审判业绩考评办法（试行）》，制定出台了《法官业绩考评办法（试行）》、《审判团队办案任务》等文件，在上级规定的任务基础上提高自身审判任务，突出审判数量、质量和效率，审管办每月对审判执行指标及运行态势进行分析，通报审判质效情况；每月对裁判文书上网及庭审直播情况进行汇总统计，通报司法公开情况；每季度对上诉改发案件进行评析，通报改发案件分析情况；对归档卷宗进行评查，通报卷宗评查情况，并以此为依据，对年度员额法官绩效情况客观公正进行考评，真实反映每名员额法官的办案质效业绩。

　　（三）完善诉讼分流机制

　　积极探索本地区多元化纠纷机制，根据分调裁工作要求和我院实际，在诉讼服务中心建立诉讼辅导室、诉前调解工作室、律师调解工作室、人民调解工作室、行政争议审前和解中心、诉前仲裁调解中心，配备诉前调解员和人民调解员，并由司法局指派值班律师轮流值班，仲裁委安排仲裁调解员值班。通过专业化机制，加大诉前调解工作力度，促进纠纷及时、稳妥化解。针对到法院寻求解决纠纷的当事人，首先经过诉讼辅导员或导诉员进行诉讼辅导，精算诉讼风险，释明其他纠纷解决方式的优势，引导当事人自愿通过诉前调解、人民调解、行业调解、东营区矛盾纠纷化解中心等非诉方式先行处理。对于通过符合立案条件的民商事案件，在立案前均先转诉前调解，由调解员进行诉前调解。同时，加强对诉前调解程序和特点的宣传，提高群众认识，引导当事人选择诉前调解程序解决纠纷，使矛盾快速有效地化解在萌芽状态。在充分调动法院内部调解力量的同时，注重加强与其他纠纷解决组织的沟通协调。对医疗纠纷、劳动争议等专业性较强的案件，婚姻家庭、交通事故等多发案件，与行政机关、人民调解组织以及行业协会的协调配合，发挥多方优势，形成解决矛盾的合力，强力推进多元纠纷化解工作。

　　（四）建立健康的团队生态

　　制定《审判团队建设实施方案》、《审判团队成员职责清单》、《关于实行执行团队管理的意见（试行）》，建立了符合审判规律，权责明晰，“速裁+专业+综合”的审判执行团队模式。积极推行社会化购买服务，向冠通劳务派遣公司、北京汉龙思琪数码科技有限公司等符合条件的社会力量，购买审判服务、档案数字化扫描、物业保洁等社会化服务。组建以“员额法官+法官助理+书记员”为模式的审判团队32个，执行团队10个，各审判执行团队按照我院制定《审判团队办案任务》，于2017年6月1日运行。明确独任庭、合议庭、专业法官会议、审判委员会的职责和工作机制。改革审判委员会制度，完善审委会讨论事项过滤机制，强化审委会在总结审判经验、讨论决定审判工作中的重大问题、促进法律适用统一等宏观指导职能。司改后，我院审委会讨论案件数量大幅度减少。专业法官会议自2016年12月5日开始运行，按照不同审判领域分别设立刑事专业法官会议、民事专业法官会议、商事专业法官会议和执行专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。落实裁判文书签署机制，自2017年1月1日起，独任法官审理案件的裁判文书，由本人直接签署；合议庭审理案件的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署，审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。