内容提要：近四年来东营开发区法院受理并审查的行政非诉案件在行政审判工作中占据主要地位,俨然成了法院行政审判工作不可或缺的一部分,其中送达是行政执法过程中的重要程序，是依法行政、保障行政相对人合法权益的基础。笔者通过对历年案件分析发现因送达问题导致强制执行申请被撤回或者不准予强制执行的案件比重较高，行政执法中要切实改进和加强送达工作，规范送达。本文重点从行政非诉案件受理并审查的基本情况，审查中发现的问题及原因，以及如何去应对进行了探索

　　关键词：行政非诉审查 规范行政行为 送达

　　一、东营开发区法院环境类行政非诉审查案件基本情况及主要特点

　　（一）行政非诉审查案件基本情况

　　1.受理案件情况

　　自2016年以来，东营开发区法院共计受理行政非诉案件124件，其中涉及环保类行政处罚案件116件，占比93.55%，稳居各类非诉审查案件数榜首。（见图一）

（图一）

　　2016年受理案件8件，均为环保类行政处罚案件。

　　2017年受理案件49件，其中环保类行政处罚案件43件，追缴社保费类案件5件，其他类行政处罚1件。

　　2018年受理案件48件，均为环保类行政处罚案。

　　2019年1月-9月受理案件19件，其中环保类行政处罚案件17件，城市管理类案件1件，食品药品类案件1件。

　　2.案件审查情况

　　自2016年以来，东营开发区法院共计受理行政非诉案件124件，已经审查完毕123件，其中裁定准予执行共计73件，裁定不予执行7件，行政机关撤回强制执行申请38件。（见图二）

　　2016年受理的8件案件经审查完毕，裁定准予执行8件。

　　2017年受理的49件案件经审查完毕，裁定准予执行31件，裁定不予执行1件，行政机关撤回强制执行申请17件。

　　2018年受理的48件案件经审查完毕，裁定准予执行27件，行政机关撤回强制执行申请21件。

　　2019年受理的19件案件已审查完毕18件（截止统计之日1件案件未审查完毕），裁定准予执行7件，裁定不予执行6件，行政机关撤回强制执行申请5件。

　　3.案件受理并审查情况分析

　　（1）年均收案较为平稳，案件类型比较集中。从上述数据中可以看出，近年来，东营开发区法院受理的行政非诉案件数量较为平稳，2017年、2018年均达到45件以上，其中，环保类行政非诉审查案件数量一直位于每年榜首，突显出矛盾较为集中。（见图三）

　　（2）经审查裁定不予执行案件呈增多趋势。从上述统计数据中可以看出， 2016年有0件， 2017年1件， 2018年0件， 2019年6件，此类案件的出现属于行政行为不合法或存在瑕疵的案件，暴露出部分行为的作出存在瑕疵。

　　（二）裁定不予强制执行申请情况统计

　　自2016年以来，在我院受理并审查的行政非诉案件中，予以裁定不准予执行案件共有7件。原因主要集中在如下几个方面(见图四):

　　1.行政处罚决定认定事实不清，共4件；

　　2.法律文书没有依法送达，共1件；

　　3.违反法定程序作出行政处罚决定，共1件；

　　4.适用错误的法律作出行政处罚决定，共1件。

　　二、在审查行政非诉案件中所发现的问题

　　（一）行政执法程序问题

　　1.送达不规范

　　（1）案件采用直接送达存在瑕疵，有的案件无法证实签收人是该单位的工作人员或当事人给代理人出具的授权委托书中没有代收法律文书的权限仍向其直接送达相关法律文书。

　　（2）适用留置送达不合法不规范。如在未见到受送达人或未得到受送达人意见的情形下将文书放置于受送达人住所，不符合留置送达法定条件；或者在适用留置送达方式时，见证人不愿受邀到现场协助或不愿签字证明时，有的就由参与送达的两名执法人员签字，而未做说明及未拍照留证。

　　（3）公告送达不规范，如只将行政法律文书张贴在受送达人住所或在行政机关网站上公告，而未另行制作公告送达文书，未告知公告送达的期限和产生的法律后果。

　　（4）不按当事人的人数送达文书，如部分案件需要不同当事人送达多份法律文书，实际送达时，仅向一方当事人送达相关法律文书。

　　（5）案件中见证人的见证存在瑕疵，法律规定的见证人如基层组织或单位代表拒绝到场见证的情况下，邀请其他人作为见证人，但未提供见证人的联系方式及身份情况。

　　2.未准确适用催告程序。

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”部分行政机关在适用催告程序中存在一些问题比如未正确告知催告期间内不履行义务的法律后果，即申请法院强制执行；比如催告期间未届满就向法院申请强制执行，即在送达履行义务催告书后未满十个工作日即向法院申请强制执行；在极少数案件中行政机关在作出行政处罚后未按照法律规定进行催告程序即向法院申请强制执行。

　　（二）事实认定及法律适用问题

　　1.事实认定问题

　　在部分案件中对于事实认定不够充分，比如行政机关依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，对行政被处罚人作出责令停止生产的行政处罚的前提是“造成重大环境污染或者生态破坏的”，但审查案件时发现申请执行的行政机关在行政处罚时并未对此作出调查确认“造成重大环境污染或者生态破坏”，即适用责令停止生产的处罚。

　　2.法律适用问题

　　存在部分案件行政机关在作出行政处罚决定时引用的法律条文与认定的违法事实与法律后果不符或者行政决定书引用法律条文没有到具体的款和项；有的案件法律文书不够严谨存在瑕疵，比如强制执行申请书中存在别字漏字现象。

　　（三）其他相关问题

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此规定，行政机关向法院申请强制执行其行政决定需同时满足行政相对人不复议不诉讼，又不履行决定，且自身不具备强制执行权等要件，部分案件未满足上述要件。

　　三、对规范行政执法的建议

　　行政非诉审查类案件在法院行政审判工作中占据主要地位,对其审查俨然成了法院行政审判工作不可或缺的一部分,通过对近年来我院审查的行政非诉案件情况进行分析，不难看出，为避免重复出现上述程序性、法律适用、认定事实不清等问题，应着力于以问题作为导向，出台长效措施，为此提出以下建议:

　　(一)规范对法律文书的送达

　　送达是行政执法过程中的重要程序，是依法行政、保障行政相对人合法权益的基础。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。所以，行政执法中要切实改进和加强送达工作，规范送达。

　　1.规范直接送达和留置送达。直接送达时，应直接当场交付当事人。当事人是公民的，应当直接送交本人；当事人是法人或者其他组织的，应当送交法人的法定代表人、其他组织的主要负责人，如果无法直接送达给法定代表人或者负责人，应由其他签收人员提供加盖公章的代领法律文书的授权委托书并予以附卷。留置送达时，当事人拒绝接受送达文书时，送达人应当邀请有关基层组织或者其所在单位的代表到场，说明情况，将送达文书留在当事人的住所。

　　2.建议行政执法中推行送达地址确认书制度。送达地址确认书可以包括当事人提供的送达地址、行政机关告知事项、当事人对送达地址的确认、送达地址确认书变更方式等内容。并在送达地址确认书中列明关于送达的相关法律规定，并在当事人签署送达地址确认书时向其释明相关法律问题。

　　3.完善公告送达流程。在使用公告送达时根据需要公告送达的法律文书制作公告法律文书张贴在受送达人住所或在行政机关网站上予以公告，采用如报纸等其他方式一并予以公告。

　　（二）规范行政执法程序

　　1.坚持实体与程序并重，重视法律适用的完整性和严谨性，同时准确适用催告程序，严格依照法律、法规相关程序性要求作出行政行为。

　　2.提升行政执法人员业务水平，建议加强行政执法人员队伍建设，对相关行政法律、法规进行深入学习，并积极构建行之有效的行政机关和法院沟通协调机制，避免相似问题重复出现。