近年来，行政机关运用法治思维和法治方式依法行政的能力和水平在不断提升，行政执法活动的规范化程度不断提高，但是，仍有部分行政机关在行政诉讼案件中最终败诉。在行政机关败诉的案件当中，适用法律错误、认定事实不清、执法程序违法是比较主要的三类败诉原因，对此进行类型化的分类梳理，对于今后行政执法和行政审判工作都具有一定的参考价值。

　　一、适用法律错误案件类型分析

　　（一）掌握的法律规范不够全面，仅熟悉一般规定，对于特殊情形的法律规范缺乏认知。例如，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项规定：个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。依据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项的规定，与用人单位存在劳动关系是工伤认定的前提，最高人民法院司法解释的规定是针对该一般规定之外的特殊情形所作的规定，应当依法予以适用。如司机孙某某，受雇于重型罐式半挂货车实际车主韩某某，该车挂靠在某公司处。符合上述司法解释规定中对“挂靠关系”的规定，该公司应为工伤保险责任单位，但人社部门却以不存在劳动关系为由，对孙某工伤认定申请不予受理。

　　（二）对于不同法律规范之间的关系把握不准，对法律法规之间关联性的理解不到位。例如，纪某某受到用人单位外的第三人的侵权造成死亡，其亲属因工伤事故享有工伤保险赔偿请求权，因第三人侵权享有人身损害赔偿请求权。该两种请求权虽基于同一损害事实，但其存在于两种法律关系中。纪某某在获得人身损害民事赔偿后，仍然有权向被告要求享受工伤保险待遇。某社会保险管理服务中心在核定纪某某工伤待遇时，对《工伤保险条例》的理解和适用有误，将纪某某获得的人身损害赔偿进行了核减。

　　（三）违反法律适用规则，一般法与特别法、上位法与下位法的关系错位。在原告李某某诉被告某县公安局交通管理大队不履行车辆年检职责一案中，被告以原告未先行处理道路交通违法行为为由，拒绝为原告办理车辆年检，其主要依据是公安部《机动车登记规定》第四十九条。经审查，该条规定的内容虽然包含“申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”，但并没有对未先行处理道路交通安全违法行为的后果作出明确规定。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定，应当发给检验合格标志有三个条件，即提供机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单、符合机动车国家安全技术标准，同时明确规定“任何单位不得附加其他条件”。被告依据《机动车登记规定》第四十九条，不履行年检并发给检验合格标志的法定义务，属于适用法律错误。法院判决被告于判决生效后五个工作日内为原告的轿车办理完毕车辆年检。

　　（四）忽视行政法基本理论原则与法律条文之间的联系，没有很好地理解和适用行政法的比例原则、信赖保护原则等基本原则。比例原则要求，行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡。在一个行政处罚案件中，根据行业性质的法律规范，罚款的起点值为五万元，并对免于处罚的情形作出了较为明确的规定，但对从轻或减轻处罚的情形没有明确规定。那么，根据比例原则，在免于处罚与处罚五万元之间，应该有一个自由裁量的处罚幅度。此时,如果存在合法有效的裁量规则,可以适用,但应列明所引用的规范。但该案中,行政机关作出的行政处罚决定，与其引用的法律依据明显不一致,却未提供裁量规则等证明该行政行为符合法律规范规定，故视为行政处罚决定没有法律依据。

　　（五）对于法律规范内容的解释方法不当，解释的结果出现偏差，进而导致适用不当。在某汽车销售公司与某市场监督管理局工商行政处罚一案中，汽车销售公司在经营过程中，为了完成生产厂家的考核任务，使用其员工的身份信息开具了一辆汽车的销售发票，后又开具红字负数票冲抵。但该车一直在库存放，并未实际销售或使用。被告市场监督管理局作出被诉处罚决定时认定，汽车销售公司未将这一汽车曾开具发票的信息告知购买人，侵犯了消费者知悉其购买、使用车辆的真实情况的权利，违反了《消费者权益保护法》第八条、《侵害消费者权益行为处罚办法》第六条第四项、第八项规定。市场监督管理局依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十四条、第十九条、《消费者权益保护法》第五十六条第一款、第二款规定，决定对汽车销售公司处以罚款。法院经审理查明，汽车销售公司并未实施《侵害消费者权益行为处罚办法》第六条第四项的行为，所隐瞒的信息也不属于《侵害消费者权益行为处罚办法》第六条第八项的信息。《消费者权益保护法》第五十六条规定并未针对侵害消费者知情权、选择权作出处罚的规定。因此，法院最终判决撤销了其作出的行政处罚决定。

　　二、认定事实不清案件类型分析

　　（一）对据以认定事实的关键证据不固定或者固定不全，导致被诉行政行为主要证据不足，从而使案件的客观事实无法查清。例如，在某公司诉某街道办房屋行政赔偿一案中，街道办在对建筑物实施强制拆除时，未能就建筑物内的贵重物品（空调）的处置情况固定证据。公司主张了8部空调的损失，只有3部外机没有损毁，其他5部外机及8部内机全部损毁。街道办虽主张已对空调进行了妥善保管，并未损毁，但其提供的录像资料及照片中仅能显示1-2部空调外机情况，未能全面记录强制拆除后，8部空调内机、外机的具体状况，因此，街道办应对此承担举证不能的不利后果。

　　（二）对需要查证的关键事实，未能根据线索进一步查实，导致认定事实不清。例如，在李某某诉某人力资源和社会保障局作出的工龄核算答复一案中，从李某某行政程序中的申请事项及理由、诉讼中的请求与理由可见，他自认其并非有关政策规定中的下乡知青，认为根据有关政策规定，其作为落实政策人员的随迁子女应该参照有关下乡知青的政策规定，在农村务农期间从年满十六周岁开始连续计算其工龄。但是，人社部门并未根据李某某的申请理由，查明其是否属于落实政策人员的随迁子女、是否符合在农村务农期间从年满十六周岁开始连续计算其工龄规定的情形等事实，属于事实不清、证据不足，应予撤销。

　　（三）没有正确把握事实证明标准，没有根据案件性质和行政行为类型，作出相应的证据收集。例如，在杨某某诉某派出所治安行政处罚一案中，公安机关认定杨某某在村两委换届选举过程中存在拉票贿选违法行为。村两委换届选举是农村政治生活中的一件大事，对拉票贿选违法行为的认定，无疑对村集体、对参与选举人员权益均影响较大，因此证据的调取应当做到充分、确凿，并能够排除必要的合理怀疑。该案中，多数村民并不认可杨某某存在上述违法行为，有个别村民出具证言称杨某某有贿选行为。公安机关依据个别村民的证言作出了上述认定，但未就这部分村民与证明事项的利害关系进行调查，亦未能调取到其他有效证据予以印证，由此导致公安机关作出的处罚决定认定事实不清，证据不足。法院最终判决撤销了涉案行政处罚决定。

　　（四）审查、核实书面证据材料不严格，书面材料与客观实际不符，导致被诉行政行为缺乏事实根据。例如，《》第规定，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则；第十六条规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证。在原告朱某华与被告某县国土资源局、第三人朱某房屋行政登记一案中，被告在未查实涉案房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体是否一致的情况下，为第三人颁发了房屋所有权证。法院由此认定被告颁发被诉房屋所有权证的行政行为主要证据不足，判决撤销了该被告为第三人颁发的房屋所有权证。

　　（五）履行审慎审查义务不足，对依法必须核实的事实未核实。例如，在刘某某与某民政局民政行政登记一案中，刘某某与隋某某持相关材料到民政局婚姻登记处申请离婚登记，在隋某某的离婚登记询问笔录中，隋某某在“据了解对方是否有精神抑郁等精神疾病”选项中选择“有精神病史”。在此情况下，民政局未对刘某某是否患有精神疾病、是否治愈等情况作进一步审查，未尽到审慎审查义务，即对离婚登记申请予以受理，进而做出的离婚登记不当。据此，法院判决确认民政局为刘某某与隋某某作出的离婚登记行政行为违法。

　　三、执法程序违法案件类型分析

　　（一）对于正当法律程序原则的认知有误区。行政行为的合法性包括，实体合法和程序合法两个方面。正当法律程序原则，是行政法的基本原则。程序公正，不但是实体公正的保障，而且其更具有独立的法律价值。有的行政机关对形式正义与实质正义的关系理解不当，片面追求工作效率，重实体、轻程序，重结果、轻过程。一般情况下，违背正当程序原则的行政行为会被撤销。但也有些行政行为被法院判决确认违法, 却不被撤销。此类案件的具体情形，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条作了规定。对于该条第一款第二项规定的情形，行政机关可以继续执行或依法向法院申请执行。

　　（二）行政处罚中未履行告知义务。例如，在业主诉某街道办事处要求确认对业主种植的树木实施清理行为违法的案件中，业主占用所居住小区的公共绿地种植果树、花卉，该行为不符合相关规定。街道办在实施强制清理前，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定进行催告，未告知业主依法享有陈述和申辩的权利。由此导致4名业主分别向法院诉请确认该街道办实施的清理行为程序违法，后又分别提起行政赔偿诉讼。因行政机关未保护业主的陈述、申辩权，作为被告的街道办均败诉。

　　（三）未充分保障行政相对人的陈述权、申辩权。某派出所将违反治安管理行为人传至派出所，向其告知了作出治安管理处罚的事实、理由及依据，在其未明确放弃行使陈述申辩权的情形下，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，该派出所应当给行政相对人限定合理的陈述申辩时间，但是，派出所在履行了告知程序后即刻向行政相对人送达了行政处罚决定书，由此导致派出所作出的行政处罚决定程序违法，法院判决撤销了该派出所作出的行政处罚决定。

　　（四）告知行政相对人的法定救济期限尚未届满前，就拆除违法建筑物、构筑物、设施等。例如，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以强制拆除。在涉及某经济开发区管理委员会的多起行政强制案件中，该行政机关作出行政决定，要求行政相对人限期自行拆除违法建筑，并告知当事人可以申请行政复议或者向人民法院起诉。但在告知行政相对人的法定救济期限尚未届满前，该行政机关即将相对人所属涉案房屋进行了拆除，法院判决确认其行政强制行为属于程序违法。

　　四、从诉讼角度对加强依法行政的参考建议

　　（一）切实提高依法行政意识

　　将法治思维和法治方式贯穿于各项工作全过程，着力提升行政机关依法行政能力，进一步规范执法程序、加强调查取证工作、提高法律适用水平。高度重视程序的独立价值，深刻把握正当程序原则，对程序问题给予足够的重视。特别是在一些非紧急情况的执法过程中，更应当严格按照行政程序。面对多种多样、千姿百态的案件事实，根据不同的案件类型，有针对性地收集好相关证据，确保达到案件事实认定所需要的证明标准要求。避免在个别案件中生搬硬套条文、片面理解条文、错误适用条文。既要理解行政法律法规及其他规范性文件，也要把握相关的行政法理论、基本原则。

　　（二）大力加强论证说理工作

　　在作出行政行为时，进一步做好相关环节的辩法析理、逻辑论证；在作出行政行为后，进一步做好针对相对人的答疑释惑、情绪安抚工作。主动说明行政行为所依据的事实和理由，耐心地向人民群众讲解法律规定，细致地回答人民群众提出的疑惑，消除人民群众心中的误解。增强执法者与相对人之间的理解和信任，让相对人既感受到法律的权威性和强制性，又感受到法律的温情和执法的亲和力。行政机关能够依法解决的争议，应该尽最大可能依法解决，不能主动把争议向法院推，更不能在法院作出裁判后，不及时解决人民群众的合理合法诉求，防止矛盾得不到解决，甚至进一步激化。

　　（三）高度重视行政复议和应诉工作

　　行政复议和行政诉讼都是化解行政纠纷的主要法定途径，不可偏废。要充分发挥行政复议职能作用，把行政争议依法化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政机关内部，防止行政争议扩大和激化。在保持较高的负责人出庭应诉率的基础上，进一步发挥负责人出庭应诉的积极作用，做到“出庭又出声”，行政机关出庭应诉人员及委托诉讼代理人要扎扎实实地研究案情，不断提高应对行政诉讼的能力和水平，树立行政机关在诉讼中的良好形象。注重从每一起行政复议、行政诉讼案件的产生、化解中查找自身的问题，积极采取有效的改进措施，做到源头治理、精准预防，防止此后类似行政争议的产生。

　　（四）进一步加强审前和解工作

　　行政争议审前和解工作在降低当事人诉讼成本、节约司法资源、推进法治政府建设等方面具有重要意义。行政争议审前和解中心工作，已经在全市范围内实现了全覆盖，并成功和解了部分案件。各级政府和政府职能部门要深刻认识行政争议审前和解工作的重要意义，按照中央、省委和市委、市政府关于多元化解纠纷机制改革的部署要求，积极支持、配合和解中心工作，促进发挥行政争议审前和解中心的职能作用，充分运用和解的方法处理行政争议，实质性化解行政争议。