在司法体制综合配套改革的大潮流中，人们陪审员制度自身的革命也在大刀阔斧的开展，人民陪审员制度有着深厚的发展渊源，是司法民主的重要体现，更是促进司法公正，提升司法公信的重要途径。《人民陪审员法》的颁布和实施，代表着前期改革试点形成了新的法律成果，也在解决具体问题上为实践提供了可行性的使用路径。该法在参审机制、启用程序，陪审保障各方面都取得了很大的突破，并且在制度上结合试点经验创设“双轨并行”陪审方式，即在保留三人合议庭的基础上，增设七人合议庭，大合议庭采用3+4陪审模式，将事实审和法律审分离，人民陪审员只针对事实问题发表意见并参与表决，法律问题只发表意见，不参与表决。这一制度是此次改革的亮点，同时也是实践中的难点，最终能否适应基层法院的审判工作，能发挥多大的效能，关键在于审判长能否履行好《人民陪审员法》第20条规定的指导提示义务。[1]如何进行指导和提示，如何让不懂法律的外行清楚地看到庭审中的“门道”，事实问题清单制度将成为一个切入点，促进法官与人民陪审员沟通的同时，也成为引导人民陪审员有效进行庭审发问的提纲。这一制度在最新《人民陪审员法》司法解释中也有更加详细的阐述，司法解释第九条规定“七人合议庭开庭前，应当制作事实认定问题清单，根据案件具体情况，区分事实认定问题与法律适用问题，对争议事实问题逐项列举，供人民陪审员在庭审时参考。事实认定问题和法律适用问题难以区分的，视为事实认定问题”。[2]这一规定相较《人民陪审员法》已经有了很大程度上的细化，但由于在资源与效率协调方面还存在很大瓶颈，所以实践效果并不理想：基层法院采用率低，评议规则混乱，庭审效果不佳，法官负累加重等。为此，本文从实证角度出发，立足需求侧，构建庭审事实问题清单，力推人民陪审员制度在改革中迸发新活力。

　　一、现实基础：事实问题清单制度需求侧实证分析

　　问题清单制度，具体是指在人民陪审员合议庭审判过程中，审判长依法律规定将案件进行细化分解，制作一定数量的问题，要求陪审员作出是或否的回答，并以此做出正确的事实认定的过程。[3]该项制度作为一种庭审的辅助工具，旨在督促人民陪审员有效行使陪审权利，保障案件得到公正审理，提高案件结果的社会认可度。其制度核心角色在于制定者和使用者即“人民陪审员”和“法官”，欲使该制度更好的切合实践审判，就必须从核心角色本体出发。为此，笔者以S省D市D区法院为样本，通过问卷调查的方式考量制度的运行现状及存在问题。

　　（一）人民陪审员使用问题反馈

　　2019年D区法院新选任人民陪审员共70名，以此为调查对象，共发放调查问卷并有效回收70份，受测样本基本情况如下：人民陪审员年龄在45-55岁的人数占到总人数的80%，共计56人，其中机关单位退休人数29人，工人退休18人，在职23人。人民陪审员中有46人是大专以上学历，有18人是本科学历，6人为研究生学历。

　　调查发现，实践中大部分人民陪审员无法准确区分事实认定问题和法律适用问题，对于证明责任问题，90%以上陪审员表示很难把握。问题清单的使用情况和效果在实际庭审中也并不乐观，有26名陪审员表示还未被发放过问题清单，剩余44名使用过问题清单的陪审员中，有22名在庭审中是几乎没有发问的，比例占到了使用清单陪审员的50%，庭审法庭调查阶段，参与证据调查并有效发问的陪审员人数为6人，仅占比8%，由此分析，问题清单的使用路程任重而道远，在人民陪审员适用性上还需进一步提升。

　　（二）法官庭审实操评价

　　以D区法院40名员额法官为调查样本，针对事实问题清单对庭审的影响，分析调查结果如下：1、存在积极意义。受测法官表示，事实问题清单的使用在很大程度上对人民陪审员形成督促，有效促进法官与人民陪审员之间的沟通。很多专业性陪审员都结合案情提出过帮助意见。2、使用情况不规范。对于使用流程还在摸索当中，对法官个人业务能力提出较高要求，受传统庭审流程影响，在形成内心确信的基础上，容易忽略陪审员发问环节。3、庭审效率降低。面对基层法院“案多人少”的突出矛盾，法官都有提高结案率的压力，无论是庭前对陪审员的指示引导，还是定罪量刑标准阐释，都造成一定的时间浪费。调查中有42%的法官表示增加了区分事实审和法律审的工作量，并有53%的法官表示评议程序更加复杂。

　　问题清单现实的运行结果也印证了上述调查结论：

　　庭审使用率低。大部分案件都以简易程序结案，普通程序问题清单使用率仅占30.3%，说明很多法官对问题清单使用意愿并不高，明确表示认为“没有使用必要的”法官占17.4%，表示“可以使用，但流程有待规范”的占64.3%，及把问题清单作为一种额外负担的占到81.7%。

　　以上调查结果在理论分析上似乎存在“矛盾”，问题清单制度契合了司法透明、公正的陪审价值，现实中也已具备制度理论基础，但运行上却没有理想的效果，处于尴尬境地。

　　二、理性考量：事实问题清单制度的价值分析

　　社会层面。事实问题清单制度契合了人民陪审员制度的价值取向，首先，问题清单有助于实现司法公正。对于事实问题的认定，人民陪审员多依赖于朴素的是非观念及日常生活中的经验常识，大多数案件都来自于日常，在判断事实问题上，人民陪审员的实力并不亚于法官，况且面对当下案件数量超负荷的审判形势，法官审理当中难免会出现疏漏，人民陪审员通过对清单中事实问题的判断，可以有效降低误判，并对法官起到一定的提醒作用。这在很大程度上保护了司法公正。其次，问题清单制度有利于维护司法民主。民主是人民陪审员制度的源泉，人民陪审员制度实质上是将司法权交给公民行使的一种方式，也是司法民主化的一种表现形式。人民陪审员来自社会的各行各业，陪审也由随机抽选的方式产生，问题清单使用让陪审员不再成为庭审中“默默无闻”的角色，陪审员可以发表对事实问题的意见，并且有向当事人发问的权利，问题清单所产生的陪审意见也会记录到庭审笔录及合议笔录当中。这保障了陪审员实质参审的同时，更大程度实现了司法民主。最后，问题清单制度有司法监督功能，全国最高人民法院意见中指出：要提高裁判结果的社会认可度。人民陪审员的存在相对限制了法官的权利，拉近了权力机关与群众之间的距离，提高了群众对于裁判的信任感。更大范围内确认了判决的合理性。

　　人民陪审员层面。事实问题清单的使用在区分事实审和法律审方面对人民陪审员起到很大提示作用，调查中发现，很多人民陪审员在庭审过程中是有心无力，专业问题听不懂，没有提前阅卷，对于案情把握不准，怕说错，所以不敢发表意见。问题清单的使用对他们形成一种压力，要想做出正确的是非判断，人民陪审员就必须参与到庭审当中去。也有不少陪审员表示，这种实质性工作让他们感觉是被需要的，终于找到了存在感和价值感。

　　法官层面。问题清单制度为判决提供了可靠地理由依据，不仅能够有效提高司法公开透明度，也能使群众了解裁判过程，更容易达到定纷止争法律效果。法官助理职能的有效发挥也很大程度上减轻了法官负累，多数简单案件通过法官助理的庭前会议及问题总结就能让法官对案件作出初步的判断和基本的案情掌握。问题清单作为一项辅助工具，有效削弱了职权主义审判模式对陪审制度运作所产生的负面影响。

　　三、样板优化：问题清单在“双轨并行”庭审下的运行模式构建

　　人民陪审员制度“事实审”和“法律审”问题的区分问题，是人民陪审制度的核心问题。在解决这一难题上，《人民陪审员法》创设的“双轨并行”模式，给人民陪审实质化提供了新思路，尽管司法解释只对大合议庭做了明确规定，开庭前应当制定事实问题清单，但从法官问卷调查结果及小合议庭的陪审员参审情况来看，只要可以解决陪审资源问题，事实陪审清单完全可以契合更多法官需求。

　　（一）事实问题清单使用模式路径分析

　　运行目标。黑格尔提出：“审判行为作为法律对个别案件的适用，可以分为两个方面，一是根据案件的直接单一 性来认识事件的性状，二是使事件归属于法律之下。”[4]事实认定是从诉讼证据中运用生活经验和日常逻辑推理得出证据事实，并根据证据事实整合、 认定案件事实的过程。而案件的法律适用是对法律规范进行解释，并运用法律推理将要件事实逐一归入法律规范，赋予案件最终法律审判的过程。[5]事实问题清单制度的目标在于实现职能有相衔接，构架起人民陪审员与法官之间的沟通桥梁，以有助于法官在归纳事实争点或事实清单的过程中，根据相应规则来确定人民陪审员需要认定 的案件事实部分。

　　主体定位。事实问题清单制度尽管服务对象在于法官和人民陪审员，但事实问题清单的履行对象却应当予以区分。司法改革逐渐接近尾声，法官助理职责也愈加清晰明确，面对员额法官改革之后基层法院“案多人少”的审判矛盾，如何让员额法官从辅助性事务中脱身，也是当下亟待解决的改革难题。这就需要建立事实问题清单使用的区别程序，发挥法官助理在辅助性事务中的作用。针对大合议庭和小合议庭的不同需求及自身特点，结合法官及法官助理的职能定位，设计不同的程序及模板。

　　技术支持。随着无纸化办公的深度应用，信息化技术在法院实操中越来越不可或缺，电子卷宗一键生成，法官审判一体化平台等都给事实问题清单的应用带来诸多便利，相较于法官一体化平台，人民陪审员也可以建立管理服务平台，将数据与法官一体化平台对接，包括人民陪审员的随机抽选，陪审员参审情况，问题清单的发放及回收，陪审员阅卷申请诸多事务，都可以通过信息网络完成。

　　（二）事实问题清单使用流程规范

　　庭前准备。大合议庭及小合议庭在庭前准备上应该有所区分，对三人合议庭来讲，《人民陪审员法》并未作出明确硬性规定，事实问题清单制作的决定权应当赋予法官助理，法官助理有权决定并制作事实问题清单。结合法官助理的职责分析，案件进入一体化平台后，由法官助理先进行阅卷，然后通知原被告召开庭前会议，组织进行证据交换，总结案情及争议焦点，然后列明事实清单及待证清单，开庭前向审判长及人民陪审员发放。将问题清单的制作与法官助理职能进行融合，有其现实优势，首先，法官助理受过专业法学训练，相较于人民陪审员更易作出事实问题及法律问题的区分，其次，庭前会议的召开一般由法官助理主持，对于案情及证据焦点也能进行一定程度上的把握。对大合议庭来说，主导主体应当有所变化，《人民陪审员法》在规定大合议庭的启动程序上采用自动启用和申请启用两种模式，凡是符合大合议庭庭审范围的案件一律自动启用，第一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，人民法院可以决定由人民陪审员和法官组成合议庭审判。《人民陪审员法》规定的自动启用案件分为四种情形：1、可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件2、根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件3、涉及征地拆迁、生态环境保护。食品药品安全，社会影响重大的案件4、其他社会影响重大的案件。但在司法实践中如何对该条第（四）项“其他社会影响重大的案件”进行解释。何为“社会影响重大”？这一规定弹性较大，可解释的空间也较大，法院在这一规定适用的标准占有很大主导权，法院或法官对此同样具有很件大的自由裁量权。且人们普遍感觉陪审员参与的案范围不够明确，导致陪审程序启动的条件不具确定性。考虑到陪审员制度改革的目标以及我国的实际，在确定陪审员参审案件时应当遵循必要和有效的原则，以避免适用范围泛化。实践中，应以该规定第（一）（二）（三）项列举的案件类型，作为应当适用陪审员只参与事实审机制的案件类型，除非司法解释作出明确规定，实践中不能随意扩大适用范围。

　　庭审规则。庭审中问题清单能否发挥应有效用，关键在于程序保障，而程序保障的核心在于庭审的“指挥者”法官的引导和提示义务。为了使陪审员能够作出及时，明确的判断，法官的指示义务就不能仅仅限于“指导、解释”等原则性规定，应当明确指示的基本内容、基本形式。针对一般复杂案件的三人合议庭，根据庭审流程，可构建以下指引机制，帮助陪审员完成事实认定：

　　针对重大复杂案件，庭前应当通知陪审原阅卷，由主审法官主导事实问题清单设置，以便法官能更好把握庭审过程。

　　四、发展窥视：问题清单的衍生制度思考

　　（一）评议制度中的限制与尊重

　　合议制度设计初衷是为了防止法官的专断独行，提高裁判质量及裁判结果的公众认可度，少数服从多数原则是评议制度的核心。事实认定评议人民陪审员具有和法官同等的权利，具有同样的责任。这不免让人引发一种担忧，合议庭中，在陪审员数量占优势的情况下，会出现法官专业意见被人民陪审员否决的情况。在规避此类风险方面，很多域外经验还有很大借鉴意义：比如德国、法国法律规定，在有陪审员参加的合议庭中，对定罪量刑等重大问题进行表决时，都要求达到2/3多数。美国联邦法院系统的刑事案件要求陪审团必须完全达到一致，否则要求陪审团进一步讨论或当庭宣布失审并解散陪审团。日本《裁判员法》中规定，裁判员参与审判的案件中，不是采用包括裁判员和法官在内的简单多数意见，而是规定如果要判被告人有罪，必须同时包括有法官和裁判员的过半数意见决定，即除了要过半数以外，持多数意见者有一名必须是法官[6]。我国现行《人民陪审员法》对于评议规则及分歧处理也进行了指导性规定：合议庭人员有重大分歧的，人民陪审员或法官可以要求合议庭将案件提请本院院长决定是否提交审判委员会讨论决定。实践中，案件的提交应当满足三个方面的要素：一是必须是事实认定上的重大分歧，二是必须是人民陪审员队员间事实认定的多数意见违反了证据规则，三是采纳多数意见可能造成法律适用错误或者错案的严重后果。[7]问题清单不必然成为认定案件事实的依据，争议的解决机制是事实清单的核心问题所在，决定着问题清单能否在最后环节发挥效能，更是将问题清单融入司法制度系统的衔接纽带。

　　（二）审判委员会职能的发挥

　　审判委员会是解决复杂疑难案件的专业机构之一，但是随着司法改革的深入，审判委员会由于自身因素而导致功能不断弱化，一些新制度也在不断进行职能取代，比如专业法官会议。问题清单所导致的评议分歧该通过何种方式提请审委会，提请标准和提请主体都值得完善和商榷。根据司法改革理念方向，审委会仅对法律适用负责，不是案件事实的查明组织。此种改革趋势于问题清单的争议解决方式理念相违背，审委会没有亲历事实审理，在事实认定方面较陪审员没有更大优势，反而“大合议”案件数量增多会给审委会带来更重的裁判负担。事实争议的解决，应当从源头上重新考虑。之所以事实认定不清，是因为法官心证不足，说明原被告举证不足，这种情况下，设置“庭审重置”程序是有必要的。法庭调查结束后，进入法庭辩论程序，本质上是对案件事实和法律适用再次发表个人意见。当事人通过言词辩论的形式对在案事实和法律问题进行“第二次评议”，法官及陪审员借助问题清单向当事人发问，庭审中对事实问题进行“第三次评议”。当案情简单明了，不需要合议时，合议便成为形式，法庭辩论便是实质。这样一种程序前置，既可以节省司法资源，让事实问题在庭审中得以确定，大大减少了审委会的启动必要，又有利于实现司法公正，人民陪审员和主审法官是案件和庭审的亲历者，对于事实认定更具有发言权，比审委会更有优势。

　　（三）人民陪审员责任追究与考核

　　人民陪审员在实质参与陪审之后，对案件的影响力与决定权力也随之增大，在事实认定方面，享有和法官同等的表决权力。权力的行使需要责任的制约，《人民陪审员法》第二十七条规定了免除陪审员职务的情形：第四项，违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的。可以采取通知其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体，在辖区范围内公开通报等措施进行惩戒。就目前审判实践来说，暂时还未存在类似的陪审员严重违纪情况，但是这一惩戒规定的设立，于陪审员起到很大的约束和激励作用，也为陪审员的责任制度建设提供新方案。

　　《人民陪审员法》同样也对人民陪审员的考核进行了规定：对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，依照有关规定给予表彰和奖励。实践当中，一般会根据参审数量、工作态度、审判纪律、和参加培训情况进行年终考核，考核分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，并引入法官与人民陪审员的互评机制，对评定优秀者，进行表彰。

　　结   语

　　随着《人民陪审员法》的出台和实施，我国的人民陪审员制度从试点走向完善，本文以新法为视角，对实践中可能出现的问题进行理论分析，问题清单的使用在程序和实体上可能尚未成熟，但是其凭借其直观性、和辅助性，无疑会成为庭审改革的有效连接点，新事物的产生必然要经历后期的成长，努力使人民陪审员参与审判的程度与其职能发挥相一致，既是对人民陪审员的尊重，亦是当前司法实践的客观需求。

　　[1] 参见《中华人民共和国人民陪审员法》

　　[2] 参见《最高人民法院关于适用《中华人民共和国人民陪审员法》若干问题的解释》

　　[3] 施鹏鹏：《法国参审制：历史制度与特色》，载《东方法学》2011年第2期，第129页。

　　[4] ［德］黑格尔．法哲学原理［Ｍ］．范扬，张企泰，译．北京：商务印书 馆，１９６１．

　　[5] 刘方勇，孙 露，周爱青：《人民陪审员只参与事实审机制立法评析》，载于湖南大学学报，2019年1月第33卷第1期。

　　[6] 刘峥：《人民陪审员制度中的区分事实审和法律审》，载于《人民法院报》2018年10月20日第002版。

　　[7] 贺小荣、胡夏冰、马渊杰：《我国人民陪审制度的功能定位和改革路径》，载《人民法院报》2015年4月29日，第005版。