内容提要：东营经济技术开发区人民法院自建院以来，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，依法履行行政审判职责，有效化解行政争议，积极助力法治政府建设。为更加有效地预防和化解行政争议，进一步加强行政与司法的良性互动，维护人民群众合法权益，监督行政机关依法行政，东营经济技术开发区人民法院对建院以来行政案件司法审查基本情况、行政机关履行职责存在的问题进行了梳理，并对如何去应对进行了探索。

　　关键词：行政案件 行政争议审前和解机制 规范行政行为 送达

　　一、东营开发区法院行政非诉审查案件基本情况及主要特点

　　（一）行政非诉审查案件基本情况

　　1.受理案件情况

　　自建院以来，开发区法院共受理各类行政案件248件。其中，行政诉讼案件59件，非诉行政审查案件189件。审结行政诉讼案件55件，非诉行政审查案件全部审结。（见图一）

　　2014年共受理行政案件5件，均为行政诉讼案件。

　　2015年共受理行政案件30件，其中行政诉讼案件2件。

　　2016年共受理行政案件12件，其中行政诉讼案件4件。

　　2017年共受理行政案件55件，其中行政诉讼案件6件。

　　2018年共受理行政案件57件，其中行政诉讼案件9件。

　　2019年共受理行政案件43件，其中行政诉讼案件23件。

　　2020年1-4月共受理行政案件46件，其中行政诉讼案件36件。

　　2.案件审理、审查情况

　　（1）行政非诉案件审查情况

　　自2016年以来，截止到2020年4月底东营开发区法院共计受理行政非诉案件161件，已经审查完毕161件，其中裁定准予执行共计106件，裁定不予执行8件，行政机关撤回强制执行申请47件。（见图二）

　　2016年受理的8件案件经审查完毕，裁定准予执行8件。

　　2017年受理的49件案件经审查完毕，裁定准予执行31件，裁定不予执行1件，行政机关撤回强制执行申请17件。

　　2018年受理的48件案件经审查完毕，裁定准予执行27件，行政机关撤回强制执行申请21件。

　　2019年受理的20件案件经审查完毕，裁定准予执行9件，裁定不予执行6件，行政机关撤回强制执行申请5件。

　　2020年1-4月受理的36件案件经审查完毕，裁定准予执行31件，裁定不准予执行1件，行政机关撤回强制执行申请4件。

　　（2）行政案件审理情况

　　审结的55案中，裁定准许原告撤回起诉28件，占结案总数的50.91%；裁定驳回原告起诉11件，占结案总数的20.00%；判决9件，占结案总数的16.36%；裁定不予受理1件，占结案总数的1.82%，其他结案方式6件，占结案总数的10.91%。　
      

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       裁定准许原告撤回起诉的28案中，原告主动撤诉11件，占撤诉总数的39.29%；被告改变被诉行政行为后原告撤诉 2件，占撤诉总数的7.14%；经本院释明，被告履行法定职责后原告撤诉10件，占撤诉总数的35.71%；经本院主持和解，当事人达成一致协议后原告撤诉 5件，占撤诉总数的17.86%。

　　判决的9案中，被告即行政机关败诉7件，其中，判决撤销被诉行政行为并责令重新作出行政行为3件，判决确认行政行为违法３件，判决行政机关履行法定职责1件。被告不服一审判决，提起上诉2件，二审均驳回上诉、维持原判。

　　原告败诉，判决驳回原告诉讼请求案件2件，占判决总数的22.22%。原告不服一审判决提起上诉2件，不服一审裁定驳回起诉上诉9件。

　　自2017年6月27日修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉做了明确规定后，开发区法院共开庭审理行政诉讼案件29案33次，行政机关负责人均出庭应诉，出庭应诉率为100%。其中，正职负责人出庭3案3次，副职负责人出庭26案30次。行政机关负责人出庭应诉率保持较好水平，表明行政机关对依法行政和应诉工作的重视。

　　二、行政案件主要特点

　　通过梳理开发区法院建院以来的行政案件，透过数据分析其内在特点，主要有以下几个方面：

　　（一）行政案件数量基本呈逐年递增趋势，类型逐渐增多，涉及民生类案件比重较大

　　我院建院以来，行政诉讼案件基本呈现逐年递增态势，2019年度达到最高值，截至11月份已收案22件。案件类型涉及环境保护、社会保障、治安管理、工伤认定、信息公开、工商登记等十余个领域。案件类型不断增多，审判领域不断拓宽，尤其是与民生问题密切相关的工伤认定、环境保护等类型的案件数量始终处于各类案件前列。

　　非诉行政审查案件近三年处于较高数值状态，表明行政机关保持严格行政执法的态势，产生相应的非诉行政审查案件。另外，这也与开发区法院集中管辖全市涉环境保护非诉行政审查案件有密切关系。

　　（二）行政审判质效保持较高水平，行政机关负责人出庭应诉工作较好

　　开发区法院审理行政诉讼案件，严格遵守法定程序，精准适用法律法规，行政审判质效一直保持较高水准。通过梳理建院以来的行政诉讼案件，所审结的全部非诉行政审查案件，申请人或被申请人无一向上级法院申请复议。

　　（三）法院协调原告撤诉案件数量呈上升趋势，协调结案率不断提高

　　行政诉讼案件撤诉结案占结案总数的50.91%，高于判决结案方式。为了减少社会对抗，增加和谐因素，开发区法院认真贯彻最高人民法院相关司法解释，在坚持合法性审查的同时，同时依托行政争议审前和解机制，对被诉行政行为违法但撤销行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的；被诉行政行为合法，但存在合理性问题的；法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的等类型案件加大协调工作力度，实质性化解行政争议，努力增进“官”“民”关系和谐，促进案结事了。

　　（四）行政机关与法院良性互动机制不断健全，成效明显

　　近年来，开发区法院认真贯彻全国预防和化解行政争议工作会议精神和相关司法解释精神，不断健全机制，创新形式，积极发挥司法能动性，加强与行政机关的联系，采取联席会议、定期通报、以案释法等多种形式加强互动，不断优化行政审判司法环境。一是召开行政执法与司法座谈会，东营开发区法院以行政机关败诉案件为切入点，采取“一案一座谈”的形式，与行政机关负责人和执法人员进行座谈，指出执法中在事实认定、执法程序、法律法规适用等方面存在的问题，帮助行政机关查找不足，促进依法行政。二是积极履行司法建议职责，就案件中发现的问题、行政机关应注意的事项、改正方向等方面提出司法建议。建院以来我院共向环保行政机关、公安机关、工商管理机关等部门发放司法建议书12份，行政机关均予以书面回复表明严格执行我院司法建议，取得良好社会效果。三是坚持长期提供司法培训。行政审判人员向辖区内行政机关讲授行政诉讼、行政处罚、信息公开、行政复议等法律知识30余次，组织对重大行政案件庭审观摩5次，对一些重点行业、重点部门的人员多次进行授课培训。经过几年的努力，行政机关与法院的良性交流活动已经初步形成。

　　三、行政机关行政执法中存在的问题

　　通过对被诉行政机关实体败诉、被诉行政机关改变被诉行政行为后原告撤诉、被诉行政机关履行法定职责后原告撤诉、法院协调撤诉的行政诉讼案件及撤回强制执行申请、不准予强制执行的非诉行政审查案件的情况进行梳理分析，行政机关在行政执法中存在以下几个方面的问题：

　　（一）行政机关履职尽责方面

　　依法履职是行政机关作为国家机关应有的职责，但是有的行政机关对其法定职责认识不清、把握不准，导致履职尽责失当。一是行政不作为。有的行政机关对于要求其依法定职责履行保护人身权、财产权等合法权益的申请，拒绝履行或者不予答复；有的行政机关对于申请人邮寄送达或者通过网络方式提交的申请不予接收、不予答复。二是怠于履行职责。有的行政机关对当事人提出的履行法定职责或者信息公开要求，拖延履行或者迟迟不予答复，在当事人提起行政诉讼后才作出答复，甚至在庭审中答复；有的履行法定职责超过必要合理期限，侵害了行政相对人的合法权益。

　　（二）行政执法中事实认定方面

　　行政机关在行政执法时，调取证据、核实证据、就主要证据向相对人出示、听取相对人对证据的意见，依查证属实的证据作为作出行政行为的合法性的基础。但从行政机关败诉的行政诉讼案件以及撤回强制执行申请、不准予强制执行的非诉行政审查案件来看，行政机关调取证据不规范、不全面，导致败诉或撤回强制执行申请、不准予强制执行。一是未认真调查取证即作出行政行为。有的行政机关对申请公开的信息未做必要的检索查询，不注意收集和固定证据，或者信息公开答复遗漏应予处理的事项等导致被判败诉；有的环保行政机关在行政处罚中对哪家企业非法排污未予查清，导致处罚主体错误。二是证据有瑕疵。有的执法笔录缺少执法人员签名；有的证人证言不符合证据要求。三是主要证据明显不足。有的行政机关答复信息公开申请时，既不向当事人说明理由，也未告知当事人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息。

　　（三）适用法律方面

　　准确全面的适用法律，是行政机关所作出行政行为合法的依据。但有些行政机关在行政执法中不能全面正确适用法律，主要表现：有的行政机关未区分具体情形，援引法律法规条文错误；有的行政决定只适用了法条，但没有具体到款、项、目，不够精确、严格；有的行政决定应适用多部法律、多种法条，但只适用了其中一部分，适用法律不全面；有的违反法律法规的基本原则，在下位法与上位法冲突时适用了下位法，在特别法与普通法冲突时适用了普通法。

　　（四）行政执法程序方面

　　程序合法是行政执法合法的保障。在程序方面存在的问题主要表现在：有的行政机关在作出不利于行政相对人的行政行为时，未告知相对人享有陈述、申辩或听证的权利，或者虽然履行了告知义务，但未充分保障相对人行使上述权利；有的行政机关超过法定期限受理相对人的申请或者作出处罚决定，既未提供延长办案期限的证据，也未说明不计入办案期限的情形；有的行政机关在文书送达方面存在问题，如未直接送达当事人，代为签收的人员并未取得代理签收的权限，或者未用尽其他送达方式直接公告送达。

　　（五）行政机关负责人出庭应诉工作有待改进

　　我国行政诉讼法明确规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。虽然我院行政诉讼案件在行政机关负责人出庭应诉指标方面，行政机关负责人出庭应诉率达到100%，但仍然存在一些不足。“出庭不出声”问题仍然存在，有的负责人在法庭上不愿发言、不敢发言，出庭效果不佳；有的行政机关负责人没有直接参与作出行政行为，对案情不熟，难以有效陈述行政行为的来龙去脉；有的证据准备工作不够充分，不重视法庭的举证和质证环节，开庭时不携带证据原件或不能提交作出行政行为的全部证据； “一把手”出庭应诉率低，仅有3案3次庭审为行政机关“一把手”出庭，其余庭审均为行政机关副职出庭应诉。

　　四、推进依法行政的意见建议

　　党的十九大明确指出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。为深入贯彻落实十九大精神，加快推进法治政府建设，结合行政审判反映的问题，提出如下建议。

　　（一）始终坚持严格规范公正文明执法

　　严格落实法治有关要求，牢固树立依法办事是第一要求的理念，大力倡导行政首长出庭应诉。坚持依法行政，是党的执政能力建设的重要方面，行政机关及其工作人员能否依法行政关系到人民群众合法权益的保护，关系到党和政府形象和执政基础。建议政府及其行政部门，切实增强使命感、紧迫感和责任感，牢固树立依法行政意识，充分运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定。行政首长出庭应诉是行政民主化、法治化的标志，是行政机关行使公权力负责任的表现，因此亦倡导和鼓励行政首长尽可能出庭应诉，并使之形成常态、长效机制。

　　（二） 加强政府法制工作，充分发挥行政复议的功能和作用

　　行政机关的法制机构是处理行政复议案件、监督行政执法和出庭应诉的重要机构，是法院和行政机关沟通的桥梁和纽带。从开发区法院审理的行政诉讼案件来看，仅有一件案件系经过行政复议后起诉到法院，比例偏低，政府部门行政复议功能尚未充分发挥。所以法制机构的建立健全和队伍素质的提高，是政府法制工作的重中之重，充分发挥其层级纠错的功能和作用，力争将更多的行政争议有效化解在行政程序之中。

　　（三）提升行政执法水平和行政应诉能力

　　进一步提高行政机关房屋土地征收、拆违拆临、环保督察等重点领域的执法水平，规范行政自由裁量权，加大对苗头性、初始阶段违法行为的查处力度，提高行政执法水平。建议行政机关负责人严格按照国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》和省政府办公厅《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》的要求，对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件依法出庭应诉，直接倾听人民群众呼声，及时发现和纠正行政执法中存在的问题和不足，带头维护法律尊严和权威。加强行政应诉工作培训，定期组织行政机关负责人和执法人员、应诉人员旁听庭审、开展案例研讨等活动，提升应诉能力和水平。

　　（四）进一步加强政府与法院的良性互动

　　行政审判涉及行政管理和经济社会的各个方面，与大局联系非常密切，与人民群众利益息息相关。只有重视和加强行政审判工作，畅通利益诉求渠道，才能依法妥善化解行政争议，增进人民群众与政府的了解与信任。因此要完善常态化联席会议制度，行政机关要高度重视法院提出的司法建议并及时进行反馈，构建“大数据”信息共享机制，构建行政与司法信息共享平台。结合行政复议制度改革和智慧法院建设，建立行政机关办案信息与人民法院行政案件信息的共享平台，打通行政执法、行政复议与行政诉讼的电子化信息通道，通过政府、法院的良性互动促进法治政府建设。