【要点提示】

　　行政机关做出某一行政行为必须有相应的职权依据，超越职权做出的行政行为应属无效。行政机关对其超越职权做出的行政行为有权采取撤销的方式予以纠错。

　　【案情】

　　利津县人民法院经审理查明：1997 年 5 月 17 日，DK 乡政府、利津县 LB 工作委员会土地管理所为 DBYL 化工厂颁发（利土证）字第001X 号国有土地使用证，土地使用者为 DBYL 化工厂，土地坐落于利津县 DK 乡政府北，土地用途为工业用地，土地使用权面积为 625 万平方米，备注处载明 70 年无偿使用，可以用于抵押、租赁并享有继承权，也可转让，加盖有 DK 乡政府、利津县 LB 工作委员会土地管理所的印章。2014 年设立的利津 BH 新区管理委员会为利津县政府的派出机构，与 DK 乡按照“镇区一体”模式整合管理资源，综合设置工作机构。利津县 LB 工作委员会及其所属事业单位被撤销。2020 年3 月 3 日 DK 乡政府做出案件来源说明，载明在 DK 乡政府与马某三、王某岭、东营市 DBYL 化工有限公司案外人执行异议纠纷之诉中，张店区人民法院驳回 DK 乡政府执行异议，发现（利土地）字第 001X 号国有土地使用证的颁发不符合法律规定，是无效的，应予撤销。DK 乡政府和 BH 新区管委会开始启动撤销该国有土地使用证的程序，于2020 年 5 月 9 日做出《陈述、申辩、听证告知书》并向 DBYL 化工厂法定代表人王某岭送达。2020 年 5 月 11 日 DBYL 化工厂做出《关于对〈陈述、申辩、听证告知书〉的答复》。2020 年 5 月 26 日 DK 乡政府、BH 新区管委会做出《回复函》并送达。2020 年 5 月 29 日工厂做出《关于对 5 月 26 日〈回复函〉的答复》。经会议讨论，2020 年 6 月 3 日 DK 乡政府、BH 新区管委会做出《关于撤销国有土地使用证的决定》及《通知书》，并送达。2020 年 8 月 10 日，DBYL 化工厂向 DK 乡政府及 BH 新区管委会做出答复，对《关于撤销国有土地使用证的决定》不予认可。DBYL 化工厂不服《关于撤销国有土地使用证的决定》，向本院提起行政诉讼。

　　【审判】

　　利津县人民法院认为，（利土地）字第 001X 号国有土地使用证的颁发时间为 1997 年 5 月 11 日，根据当时适用的 1986 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第九条，集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。根据当时适用的 1995 年颁布的《土地登记规则》第十九条，由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。根据上述规定，DK 乡政府和利津县 LB 工作委员会土地管理所没有颁发《国有土地使用权证》的法定职权，故 DK 乡政府和利津县 LB 工作委员会土地管理所做出的中华人民共和国（利土地）字第 001X 号国有土地使用证应属无效。在利津县 LB 工作委员会被撤销，由 BH 新区管委会承继其相关职能的情况下，DK 乡政府和 BH 新区管委会在履行了告知、讨论、送达等程序的情况下，做出《关于撤销国有土地使用证的决定》和《通知书》， 并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告利津县 DBYL 化工厂的诉讼请求。

　　原告利津县 DBYL 化工厂不服，提起上诉，东营市中级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　【评析】

　　1.被告颁发国有土地使用权证的行为超越职权，应属无效。法无授权不可为，行政越权无效是行政法的基本原则。行政机关在法律、法规授予的职权范围内做出行政行为，是合法行政行为不可或缺的要件之一。行政机关必须在法定权限内行为，一切超越法定权限的行为无效。超越职权的情形主要包括超越政府及其部门职权、超越层级管辖权、超越地域管辖权、超越法定事务职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四款规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为；第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中涉争的（利土地）字第 001X 号国有土地使用证的颁发时间为 1997 年 5 月 11 日，根据当时适用的 1986 年《中华人民共和国土地管理法》及 1995 年《土地登记规则》，有权颁发国有土地使用证的行政机关为县级以上人民政府。DK 乡政府和利津县 LB 工作委员会土地管理所颁发国有土地使用权证的行为明显超越了层级和部门职权。故原告利津县 DBYL 化工厂持有的国有土地使用权证虽然是DK 乡政府和利津县 LB 工作委员会土地管理所颁发的，但基于颁发机关没有颁发的依据和法定权限，该国有土地使用证应属无效。

　　2.被告对其超越职权做出的行政行为有自行纠错的权力。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第二项的规定，超越法定职权做出准予行政许可决定的，做出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定， 人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所做的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据上述规定，行政机关不管是在行政诉讼中还是行政程序中，发现其做出的行政行为确有错误的，均有权自我纠正该错误的行政行为。同时，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议的考量，行政机关自我纠错要有事实和法律依据，理由要合法、正当，且应履行正当法律程序。本案中 DK 乡政府和 BH 新区管委会在撤销涉案土地使用权证时， 遵循了正当程序原则，履行了告知、听取陈述申辩、复核、送达等程序，程序合法。

　　3.原告对涉案土地是否享有利益不应作为判断原告所有的土地使用权证效力的因素。本案中在 DK 乡政府做出的案件来源说明中载明，在 DK 乡政府与马某三、王某岭、东营市 DBYL 化工有限公司案外人执行异议纠纷之诉纠纷案件中，发现张店区人民法院依据（利土地）字第 001X 号国有土地使用证驳回 DK 乡政府执行异议，发现该证书的颁发不符合法律规定，是无效的，应予撤销。事实上，原告DBYL 化工厂与 DK 乡政府就涉案纷争多有民事纠纷。若原告能够确定土地的权属问题，可待相关争议确定后，依法办理相关的权利证书。双方之间的纠纷并不能影响对土地使用权证书效力的判断，故 DK 乡政府和 BH 新区管委会撤销涉案土地使用权证并无不当，原告的诉讼请求应予以驳回。