内容提要 土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将集体或个人所有的土地转化为国有，并依法给予被征收者合理补偿和妥善安置的行为。改革开放以来，中国的经济飞速发展，城市化的进程不断加速，土地资源消耗速度不断加快，人地关系越来越紧张。国家为了社会发展的需要不得不加大土地征收力度， 而在土地征收过程中，少数地区由于征收决定的不适当、征收范围的不明确、征收程序的不规范、征收补偿的不合理，以及对被征收人基本生活的保障不到位等原因，导致土地征收纠纷日益突出，极少数地区甚至引发了触目惊心的血案。因此，完善土地征收制度，化解土地征收矛盾纠纷，保障广大被征收土地农民的合法权益具有极强的现实意义。

　　关键词 土地征收 城市化 保护农民权益

　　一、我国土地征收中存在的问题

　　（一）公共利益模糊，征用范围过宽

　　我国《宪法》第 10 条第 3 款规定 :“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修改前的

　　《土地管理法》第 43 条第 1 款规定 :“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地……”该条第 2 款接着规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”两部法律都没有对公共利益的概念进行明确的界定，甚至在同一部土地管理法律中出现了前后不协调的两处规定，这在一定程度上造成了公众对公共利益概念的模糊，从而导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。伪造、虚报征地申报材料，骗取审批。在即使扩大解释公共利益也不可能获得审批的情况下，一些地方政府往往伙同开发商、集体经济组织及村委会篡改、伪造材料骗取审批。比如，把基本农田区域改成荒地、山地，把工厂用地写成大学用地，将无后备土地的开发写成有后备土地的开发等。

　　违法越权审批、变相越权审批。有些地方政府无视法律、法规， 明目张胆地超越权限批准自己在法律上无权审批的用地申请。更多 的做法是规避法律规定变相越权审批。《土地管理法》是按批地数量 来划分中央和地方土地审批权限的，因此在实践中地方政府往往采取 “化整为零”的方法将超出自己审批权限的同一项目用地划分成很多小块，分别审批。以租代征，变相进行土地流转。所谓以租代征指的是一些地方政府和企事业单位绕过法定的农用地专用的土地征收和审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设。在很难获得土地征收审批的情况下，基层政府便与企业签订出租协议将土地批租给企业，这样既达到了土地流转的目的又绕过了征收。

　　（二）征地补偿标准偏低、方式单一

　　土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，还直接决定着国家弥补相对人损害的程度。正因为如此，世界多国在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法对政府征收权利的限制和对私有财产的保障，而我国《宪法》没有明确土地征收补偿的原则。

　　修订前的《土地管理法》第 47 条第 2 款规定：“土地补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的 6 ～ 10 倍；安置补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的 4 ～ 6 倍。”这种规定没有考虑土地本身的价值和土地征收后地价的上涨，土地补偿仅限于直接损失，且按土地农业产值来计算补偿标准对直接损失的补偿标准也过低。按照农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持 7 年左右的生活②， 这显然是不合理的。土地征收补偿标准也不科学，我国的征地制度是一种“重征收、轻补偿”的制度。法律中只规定了征收农用地给予补偿并没有说明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，征地补偿只是以保证被征地单位的农民生活水平不降低为原则，农民难以从社会经济发展中受益。目前我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式。随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用，单纯的金钱补偿无法真正保障失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去，待仅有的一点补偿金用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

　　（三）土地征收程序不规范

　　由于片面地追求政绩，以及受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为，具有强制性的特点，部分地方在征收土地的时候没有全 部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，缺乏征地目的的评 估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格 审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考 虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。征地 纠纷案件中存在一个非常普遍的问题，那就是农民在土地被征收后从来没有看到任何征地批文和安置实施方案。原因就是政府没有实施“两公告一登记”（征地方案公告、征地补偿安置方案公告，补偿登记）制度，公众参与土地决策等的程序不够完善，征地过程中缺乏民主。

　　对于用地单位的土地使用情况缺乏有效监管，土地征而不用、多征少用的现象在一些地方比较明显，这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。已查处的大量违法批地占地案件的案由往往是未批先征、未批先用。即使被举报查处，也常以“生米煮成熟饭”为由争取事后补办手续，最终实现征地占地的“合法化”。据调查，全国每年发现违法占用土地案件数万件，但最后被追究法律责任的仅为千分之几。加之对征地纠纷的处理、征地执行等的法律规定远不完善，土地权利主体特别是农民的利益在受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑和对立的情绪。

　　二、实践中土地征收纠纷处理机制

　　经过长期实践，我国逐渐形成了解决土地征收纠纷的两大途径——司法救济和行政救济。司法救济包括民事诉讼和行政诉讼，行政救济包括行政协商、行政裁决、行政复议和信访，这些救济方式在化解土地征收纠纷、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

　　（一）司法救济解决纠纷

　　诉讼是一种公立救济，是法院作为中立的第三方依照法定程序对当事人纠纷案件做出判决、裁定的过程，目的在于定分止争。依据内容的不同，诉讼可以分为刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼三个大类。刑事诉讼是国家审判机关、检察机关、侦查机关在当事人以及诉讼参与人的参加之下，依照法定程序解决被追诉者刑事责任问题的诉讼活动，不适用于集体土地征收纠纷。因此，集体土地征收纠纷解决的方式主要有民事诉讼、行政诉讼。

　　1.民事诉讼。在土地征收案件中，由于做出征收决定行为的主体为政府部门，而民事诉讼解决的是平等主体之间的诉讼行为，所以土地征收纠纷案件大多数进行的是行政诉讼，只有小部分是民事诉讼，如对于非法占地行为要求停止侵害、赔偿损失、恢复原状。民事诉讼中土地征收纠纷案件的当事人一般为被征收人之间，即村民与村委会、村小组、乡镇集体之间。但并非所有平等主体之间的土地纠纷法院都会进行受理，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定了受理涉及农村土地承包民事纠纷的八种情形，即承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、土地经营权侵权纠纷、承包经营权互换或转让纠纷、土地经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷、土地经营权继承纠纷。在实践中，土地补偿金一般发给以村委会、村小组、乡镇为代表的集体，地上附着物及青苗补偿发放给地上附着物及青苗所有者。以村委会、村小组、乡镇为代表的集体得到土地补偿金后，按照实际情况分配给被征收土地的村民，在发放过程中产生的纠纷，可以依据相关法律规定提起民事诉讼。

　　2.行政诉讼。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行使国家行政权的机关和组织及其工作人员所实施的具体行政行为，侵犯了其合法权利，依法向人民法院起诉，由人民法院进行审判并做出判决、裁定的司法程序。即通常我们口中的“民告官”，原告是行政相对人，被告是行政机关，它对保障一个国家依法行政、建立法治政府，保障公民、法人或者其他组织的合法权益具有重要意义。

　　在实践中，由于行政机关征收决定的不适当、征收范围的不明确、征收程序的不规范、征收补偿的不合理，以及对被征收人基本生活的保障不到位等问题屡见不鲜，征收过程中时常与被征收人之间发生矛盾，由此引起的诉讼即为行政诉讼。在土地征收诉讼中，行政诉讼占大多数，是被征收人维护自身合法权益的重要方式之一。需要注意的是，被征收人只能对政府土地征收行为中做出的具体行政行为提出诉讼，即征收行为针对的对象为被征收土地的所有者或使用者，还必须是针对土地征收中的具体事宜。如在征收中发布的在一定范围内遵守或周知的通告、对征收相关事项的决定，这种抽象的行政行为则不能提起行政诉讼。对于这些抽象行政行为不服的，只能在具体行政案件中，就该抽象行政行为提起附带性审查。

　　（二）行政救济解决纠纷

　　行政救济解决方式是纠纷当事人当时诉诸诉讼之外的方式解决纠纷的途径。诉讼救济方式的程序复杂，时间跨度大，与之相比，行政救济具有快捷方便、程序随意、对抗性弱等优点。

　　1.行政调解。行政调解是在国家行政机关的主持之下，以双方自愿为基础，以国家法律、法规及政策为依据，对争议双方进行说服和劝导，促使双方当事人平等协商达成协议的活动。它是一种混合了情、理、法的柔性纠纷解决机制，能够缓解双方的纠纷，防止矛盾的进一步恶化，减缓双方的对抗情绪，化解矛盾，增强群众对政府的信任之情， 降低执法成本，维护社会稳定。

　　但在实践中，行政调解还存在诸多问题，如行政调解的职能范围随意性很大。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。行政调解虽然是在国家机关主持之下进行的活动，但其与人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议不具有法律上强制执行的效力，有时即便达成协议，农民仍可随意反悔或不执行，这就进一步加剧了调解的困难，削弱了政府工作的实效性。

　　2.行政裁决。在土地征收相关法律条文中，只有在《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了适用行政裁决的相关情形：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”由此可以看出，提起行政裁决只限于对补偿标准的争议，这相对于土地征收公告里征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等诸多事项，显然对行政裁决适用范围规定得过窄。

　　行政裁决作为行政司法行为，应该有严格规范的程序，但我国并没有制定行政裁决法，也没有统一的行政程序法，因此导致我国目前的行政裁决程序很不统一。行政裁决工作一般由行政主体及其普通工作人员来承担，这些工作人员受限于自身的业务素质和法律知识， 做出的裁决结果很难为当事人所接受。一旦被征收人对裁决结果不服，向法院提起行政诉讼，就容易引发被征收人对行政机关的不信任，这不仅侵蚀了行政机关的公信力，还浪费了被征收人的时间和精力。

　　3.行政复议。行政复议是指与行政行为具有利害关系的人认为行政机关做出的行政行为侵犯了其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关对被申请行政行为的合法性和合理性进行审查并做出决定的活动和制度。涉及土地征收补偿的内容包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费、青苗补助费、社会保障费等，种类繁多，程序复杂，具有综合性、复杂性、专业性极强的特点。行政机关具有与之相关的专业知识、平衡各方利益的能力，能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。由上级行政机关对下级行政机关的征收纠纷进行复议，对错误行为进行纠正，可以提高办事效率。

　　行政复议是行政机关实施的被动行政行为，需要行政相对人进行申请才能进行。行政复议机关可以根据法定程序对行政主体做出的具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并对违法的行政行为予以撤销，对不当的行政行为予以改变，对行政主体不履行法定职责的责令其履行等。因此，作为行政系统内部一种纠错机制的行政复议，兼顾公正与效率，可以达到监督行政主体依法行政的目的。在行政复议中被确认为违法的行政行为，造成行政相对人合法权益实际损害的， 行政相对人可以据此请求行政赔偿，行政复议机关依法责令被申请人赔偿相对人的损失。因此，行政复议还是国家行政救济机制的重要组成部分。

　　4.信访机制。信访是公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、电话等形式，向各级人民政府工作部门反映情况、提出建议或者投诉请求，有关行政机关依法处理的活动。在实践中，其他行政救济手段在被征收者中认可度低，而司法救济成本高，因此被征地者更倾向于以信访的方式反映问题。根据相关资料显示，在全国信访总量持续下降的前提下，有关土地问题的信访数量一直居高不下并有上升趋势。土地问题引发的信访内容复杂、涉及面广、处理难度大，已经成为当前影响社会稳定和发展的重要问题。

　　实践中，大量信访案件堆积，长期得不到及时、有效处理，加之信访机构定位不够清晰，因此部分上访者“信上不信下”“信访不信法”“信多不信少”，甚至认为闹得越大，解决问题的希望就越大。再加上救济制度的不完善，使得土地信访总量居高不下，救济功能和效益均不尽如人意，不仅耗费了大量公共资源，而且对现行的制度、程序造成妨害，严重地影响了各级政府乃至司法机关的威信。

　　三、2019 年修订的《土地管理法》对土地征收的影响

　　（一）明确界定了公共利益的几种情形

　　2019 年修订的《土地管理法》第四十五条明确规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：军事和外交需要用地的；由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

　　这是《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行明确界定， 上述法定征收情形具有以下几个特点：（1）征收土地的用途为建设社会公共产品，不是以盈利为目的产业；（2）土地征收后社会效益大于征收前，可以充分利用土地资源，带给社会更大的效益；（3）征收土地上公益项目建成后，能让社会大多数人享受到项目带来的利益。此次公共利益的界定采取了列举式的方法，进一步限制了政府任意征收的行为，更好地保障了被征收者的权益。

　　（二）提升了征地补偿标准

　　长期以来流行一种观点 :“建设基础设施，改善投资环境，为的是发展经济，农民做点贡献是应当的。”不少地方就是以此为由强行以低价甚至无偿取得农村集体土地，然后大兴土木、筑路造桥，发展基础设施和工业开发区。即使一些国家重点项目，如公路、铁路等，其投资总概算中用于征地补偿的比例也很低。这类说法和做法是极不妥当的。毋庸置疑，建设基础设施，改善投资环境，确实有利于经济发展， 但是建设基础设施也好，改善投资环境也罢，均属于社会公共品，而提供社会公共品是政府的基本职能，由此所发生的费用属于政府管理成本，应由政府财政开支，把它转嫁到农民头上是毫无道理、难以立足的。

　　2019 年修订的《土地管理法》第四十八条明确规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”新法还删除了土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定。新法补偿标准改变了过去以土地征收的原用途和以年产值倍数法来确定土地补偿费、安置补助费的做法，代之以区片综合地价并至少每三年调整或者重新公布一次片区综合地价。在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。这种按照土地的产权和使用权的市场规则来确定土地市场价格，对于征收行为的双方都是公正平等的，向被征收人倾斜的补偿原则也可以更好地保障被征收人的利益。

　　（三）完善了土地征收程序

　　土地征收程序是指为了保障土地征收利害关系人的权益，法律规定的国家行使土地征收权所必须经过的步骤和应该采取的方式。一个完整的征收程序应该包括如下几个基本内容 :（1）专门的土地征收机构和审批机构 ;（2）事前的告知、协商和听证程序 ;（3）土地征收的生效机制 ;（4）土地征收的事后安置救济机制 ;（5）土地征收执法监督机制①。这就要求在制定法律的过程中，要细化征地程序，提高可操作性，增强透明度。还要加强土地征收部门工作人员的职业道德教育，做到按照法定程序严格执法，强化土地征收工作的社会监督机制和法律监督机制。

　　2019 年修订的《土地管理法》要求政府在拟征收前开展土地状况调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等信息公示至少三十日，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，极大保护了农民利益。通过对程序的调整，将被征收人的参与环节提前至决策阶段，意味着征收方案的决策需要经过被征收人的同意方能进入审批阶段，从而强化了被征收人在参与征收方案决策中的主动权，为被征收人要求听证和维护自身利益的权利提供了制度保障，使被征收人在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。