内容提要   行政非诉执行司法审查标准是行政非诉执行制度得以有效运转的核心，是行政非诉执行制度实现“行政效率”与“保护实体公正”两大目标平衡兼顾的决定性支点。现阶段，我国的行政非诉执行审查标准可以概括为“三个明显，一个主体”的合法性审查标准。但是，从现有法律规定来看，现行标准的规定较为模糊， 可操作性不强，致使法院在实践中出现行政非诉执行审查流水化、同案不同判等问题。因此，构建一个可操作性强的行政非诉执行司法审查标准迫在眉睫。本文从探讨行政非诉执行司法审查标准在具体适用中的问题入手，最终将现有“三个明显、一个主体”的审查标准予以细化，并从现行行政档案制度不完善、证据规则制度及行政相对人参与权保障不充分等现实制度问题出发，提出对现行非诉行政执行审查标准适用应采取相应能动性的适用方式，以期加强该制度的可操作性，实现保障行政效率与行政相对人合法权益的双赢。

　　关键词   行政非诉 执行 审查标准

　　行政非诉执行起初是为化解行政相对人未有效履行行政决定而创设的一种制度，同时基于现实的考量，法院事先对申请执行的具体行政行为进行合法性的审查，使得这一制度在设计之初即兼负保障人权与提高行政执行效率的双重任务。内容科学合理、可操作性强的司法审查标准是行政非诉执行制度得以有效实施的核心，然而，从目前我国的现行的法律法规来看，行政非诉执行审查标准仍存在较为原则性、可操作性差等问题，给法院工作中的具体适用带来困难。因此，对审查标准从理论和实践中重新进行理性构建，无疑具有重要意义。

　　一、制度定义 ：非诉行政执行审查的内涵与价值导向

　　（一）内涵

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第九十七条规定 ：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，非诉行政执行是指根据未被法律授予执行权的行政机关的申请，人民法院对在法定期间内既不提起行政诉讼或申请复议，也不履行义务的行政相对人依法进行强制执行的制度。对于行政机关的申请，法院首先审查该具体行政行为是否应予执行，对裁定执行的案件，再依据案件执行标的的不同，最终确定由法院强制执行抑或由行政机关自行执行从法律渊源上看，目前我国非诉行政执行案件的审查标准具体体现在 2018 年 2 月颁布的《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一百六十一条，学界将我国行政非诉执行审查标准概括为“三个明显、一个主体”，审查方式为书面审查。

　　（二）价值导向

　　非诉行政执行审查制度的价值追求并非是一成不变的，而是一个根据社会环境和实践需求不断转化的过程。这一点，从非诉行政执行制度的发展演变过程中可见一斑。

　　事实上，非诉行政执行制度的价值目标寓于整个行政法价值目标之中。我国最初对行政法目标的认识，将“维护行政机关行使行政职权”置于保护行政相对人利益、监督行政机关行使职权之前。反映在早期行政强制执行制度设计中，即体现为“在改革开放初期，为解决行政行为执行问题，在提倡法制、法院威信较高且社会期待值较高的情况下，陆续以单行法的方式规定行政机关可以申请法院强制执行。其主要着眼于借助法院的力量实现行政目的。”这一现象与我国早期深受传统法律文化影响、法治基础不完备、公法理论研究浮于表面有深刻关系。 但随着市场经济的发展，行政相对人权利意识日益提高， 对行政权的监督要求也越来越高。此时，非诉行政执行案件审查的制度功能和目标追求也悄然发生变化，从追求行政执行效率的价值目标开始向审查申请执行行政行为的合法性，防止违法行政行为进入强制执行程序，防止行政相对人合法权益受到侵害的公平价值转变。行政非诉执行审查标准的发展历程也印证了这一点 ：1991 年，《若干问题的意见》以行政行为“确有错误”作为审查标准，开始体现出对保护行政相对人权利的侧重；2000 年法释 [2000]8号中“三个明显”的标准首次明确以“损害被执行人合法权益”作为不予执行的依据 ；2012 年颁布的《行政强制法》增加了听取被执行人意见的规定，从程序上保障了行政相对人的参与权 ；法释 [2018]1 号在“三个明显”标准的基础上增加对行政机关主体资格的审查要求， 使司法审查标准进一步细化 ；2012 年对国有土地房屋征收案件中行政非诉执行的“四明显，三严重”的审查标准，更是在特殊案件中兼顾合法性与合理性，从而全面保障了行政相对人的合法权益。

　　保障行政相对人合法权益的“公平”价值目标是行政非诉执行司法审查的根本目标，但面对案件数量骤增的现实，为了实现行政机关管理职能，促进公共利益发展，保障行政非诉执行案件的执行“效率”价值目标的实现也具有深刻的现实意义。2018 年，《行政诉讼法解释》在沿袭了 2000 年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干问题的解释》）在“三个明显”的审查标准的基础上，增加了实施主体不具备主体资格裁定不予执行的规定，也是试图进一步平衡行政非诉执行审查标准“效率”与“公平”的双向价值目标，因此，在目前法律规定较为原则性的现实情况下，应当建立一个行政非诉执行案件审查标准适用的合理方式，使现行审查标准兼顾“效率”与“公平”，发挥其最大价值。

　　二、问题呈现 ：行政非诉执行审查标准法律适用中的挑战

　　（一）法律规定的模糊性致使审查标准难以统一

　　目前，我国非诉行政执行司法审查标准可概括为“三个明显，一个主体”。即对申请执行的明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益或实施主体不具备主体资格的具体行政行为，法院应裁定不予执行。这一标准确立了区别于行政诉讼合法性审查标准的非诉行政执行案件审查标准，并明确其审查程度应低于行政诉讼司法审查标准。但在长期司法实践中，不同法官对何为“其他明显违法”的理解存在较大的主观差异，只能通过法官的自由裁量进行个案的确定。

　　国家层面对非诉执行审查标准规定的原则性导致法官在具体法律适用时的盲目性与随意性。为统一辖区内的法律适用，北京、山东、重庆、江苏、湖南、上海等各地方法院均出台了相关的指导性规范。由于对形式审查与实质审查存在不同侧重，地方性审查标准之间也存在较大差异，极易引发同案不同判的危险。如何在现有法律规定的基础上细化该审查标准，使其更具有可操作性与统一性，是本文要讨论的重点。

　　（二）理论上的争鸣

　　对于非诉行政执行案件的司法审查标准，理论上现存在形式审查标准、书面审查标准、卷面无误审查标准、无效性审查标准、明显违法 审查标准、合理性审查标准及严格实质审查标准等多种观点。尤其在2012 年，最高人民法院发布了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下 简称《强制执行国有土地上房屋征补决定案件若干问题的规定》），其第六条 对“不符合公平补偿原则”“违反行政目的，严重损害公共利 益”以及“严重违反法定程序或正当程序”的规定，突破了“三个明显， 一个主体”原则，明确提出了“程序合法性与正当性审查标准”。在 征收类行政非诉执行案件中，法院的审查标准已接近甚至达到行政诉 讼案件的审查标准。  这一特殊种类案件对原有审查标准的突破颠覆了长期以来学界坚持的“行政非诉案件审查标准应低于行政诉讼审 查标准”的观点，是否应统一行政非诉执行与行政诉讼的审查标准的 争论再次兴起，其争论的实质是对非诉行政执行审查标准“公平”与 “效率”价值取向上的摇摆不定。

　　（三）现有审查方式难以供给司法实践需要

　　对于非诉行政执行审查，《行政诉讼法解释》规定了书面审查的方式。但实践中，北京、重庆、福建、广东等地法院均辅之以听证制度对非诉行政执行案件进行实质审查。有学者指出 ：“实质性审查标准会使得前置的行政复议、行政诉讼时效制度目的落空 ，同时也易减损行政行为的公信力，损害社会公共利益。”但另一方面，仅依据行政机关提供的书面证据材料进行审查，有时又难以把握案件信息的真伪性，难以保证案件处理的社会效果。一旦案件基本事实认定错误，最终不但难以实现制约行政机关违法的行政行为进入执行程序和保护行政相对人合法权益的目的，还降低了行政相对人对法院的信任。 因此，如何把握书面审查与实质审查之间的度，也是构建非诉行政执行审查标准的重要一环。

　　三、原因分析 ：理论与现实基础的欠缺

　　（一）没有扎实的理论根基

　　非诉行政执行制度的建立是典型的司法实践倒逼立法的情况。非诉行政执行制度建立之初的目的在于协助行政行为的执行。只因在具体实践中出现越来越多违法行政行为进入执行程序的状况，才逐渐开始了法院对非诉行政执行案件中具体行政行为的审查。因为行政非诉执行制度的产生更接近于对现实需求的司法确认，所以一方面，国内与域外法学学者对这一制度的系统理论研究尚比较缺乏 ；另一方面，由于一般此类案件较为简单，学者对行政非诉执行的性质、目标程序的理论研究也相对忽视，致使在现行法律规范对非诉行政执行审查标准规定较为原则性的现实情况下，难以有统一的法律原则对法官的法律适用进行指导和理论支撑，导致法官在具体司法适用中只能自由心证，因此会产生同案不同判的现象。

　　（二）缺乏规范的行政程序作为制度基础

　　《行政诉讼法解释》中对非诉行政执行司法标准规定的书面方式的有效运行，是以完备有效的行政程序作为制度基础的。一是行政机关执法档案完备，法院审查时可直接通过阅读执法档案了解案件的全貌。二是具体行政行为的作出程序充分保障了行政相对人的参与权及其合法利益。而现实中，仍存在行政执法卷宗档案不全，无法体现案件全貌、行政机关隐瞒部分证据、行政程序无视对行政相对人参与权及对其复议、诉讼等权利的告知义务，无法充分保障行政相对人权利等现象。致使法院在审查非诉行政执行案件时，只能承担起查明事实、化解矛盾的繁重任务。这也使得大量本应在行政程序中解决的矛盾涌入法院。面对复杂的矛盾冲突，法官只能在审查中更加谨慎，最终不堪重负。 实践中的种种问题，致使理想中的法律规定与现实情况发生脱节，难以发挥其应然的目标价值。

　　四、标准重构 ：细化现有法律标准及其能动适用

　　根据前文所述，现行非诉行政执行司法审查标准存在法律规定较为原则性以及难以契合司法实践需求的问题。下面本文将从这两个方面展开论述，以求对重构非诉行政执行审查标准的可操作性进行有益探索。

　　（一）审查标准的细化

　　1.是否明显缺乏事实依据。明显缺乏事实依据是指申请执行的具体行政行为，对行政相对人拒不执行行政行为的主要违法事实认定错误或认定不清。此处对于“事实”的界定应理解为可决定法律事实构成和影响案件定性的“主要事实”。对于“次要事实”和与案件无关的事实，即使行政机关在作出具体行政行为时存在认定错误或认定不清，只要不影响案件定性，法院仍可对该具体行政行为裁定准予强制执行。这与行政诉讼对事实的审查要求不同，也体现了非诉行政执行审查标准应低于行政诉讼生产标准的要求。

　　2.是否明显缺乏法律依据。明显缺乏法律依据是指，没有在作出行政行为时引用法律、法规、规章 ；引用尚未生效或已失效的法律、法规、规章 ；引用的法规、规章同上位法相抵触或引用的法律、法规、规章与案件不具有相关性。对于非诉行政执行案件法律依据的审查应以是否实际影响行政相对人合法权利为标准。如若对法律依据的援引正确但并未精确到具体款项，则可以认定为具备合法法律依据。相对于行政诉讼而言，对非诉行政执行案件法律依据的审查标准相对宽松。

　　3.是否明显违反法定程序。申请执行的具体行政行为明显违反法定程序，是指具体行政行为在作出时侵犯了行政相对人的程序性权利，如，在作出具体行政行为时未履行重要权利的告知义务 ；未依法举行听证会等程序给予当事人陈述意见与申辩的机会 ；送达程序采用不符合法律规定的留置送达等等。对法定程序的审查应基本等同于行政诉讼中的审查标准，但仅限于“明显违法”的程度。对存在程序性瑕疵的具体行动行为，只要不影响行政相对人合法程序性权利的，可以裁定予以执行。

　　4.行政主体无职权或超越职权。行政主体无职权或超越职权即根据法律的规定及有关机关的授权，审查作出具体行政行为的行政机关不具备行政主体资格。此项审查主要以书面审查为主。

　　5.行政主体是否滥用职权。行政主体滥用职权是指行政主体非法行使相关权力，致使公共财物受损或侵犯行政相对人合法权利的情形。一般表现在涉及行政主体自由裁量权的具体行政行为中，审查时应注重 ：第一，根据适当性原则审查具体行政行为所采取的手段是否为实现行政目的所必须，超越行政目的采取过激手段的，裁定不予执行。第二，依据必要性原则审查具体行政行为采取的手段是否是对行政相对人的权利造成的侵害最小的。采取过分侵犯行政相对人权益的权力手段的，裁定不予执行。第三，依据法益相称性原则，审查行政目的与行政相对人的权益损失是否构成比例，为履行具体行政行为导致行政相对人的损失过分超过该具体行政行为带来的社会公共利益的，即视为不合比例，裁定不予执行。通过引入比例原则，能够对行政机关今后对具体行政行为的合法、合理性作出起到引领作用，从更长远的角度保护行政相对人的权利。

　　6.对申请执行期限的审查。对于尚未超过法定起诉期限即向法院申请执行的，人民法院裁定不予受理 ；对于超过法定期限申请执行的，法院裁定不予执行。

　　7.其他。如，审查被执行人逾期不申请复议或不起诉又不履行的情况是否属实，是否存在具体行政行为作出时未告知其申请救济的权利，如若存在上述情况则法院裁定不予执行。另外，也应对本院是否具有相应管辖权，行政行为是否已生效等事项进行相应审查。

　　（二）审查方式

　　《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定 ：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查”，由此可见，以书面审查作为非诉行政执行案件的司法审查方式符合立法精神。书面审查要求对行政主体申请执行所提供的材料进行书面审查，如果不存在明显违法情形，则直接裁定终结执行 ；若审查中发现明显违法情形，则裁定不予执行 ；若法官产生合理怀疑则可采取听证、调查等方式转入严格审查模式，对案件的基本事实进行进一步审查。

　　相较于形式审查和实质审查，书面审查能更好地平衡效率与公平的两大价值目标 ：一是，形式审查只注重对材料数量的审查。只要行政机关提供了相关的材料，即推定其所记载的内容真实有效，而书面审查则不仅需要审查材料的形式要件，还要审查其记载的内容能否形成完整的证据链条，证明申请执行的具体行政行为具有合法性。二是， 书面审查方式的程序并不像实质审查那样繁琐，能在限制行政主体侵犯公民合法权益、减少违法行政行为进入执行程序的同时，最大限度地保障合法行政决定的执行效率。因而从理论上讲，书面审查是最符合非诉行政执行案件审查“公平”与“效率”价值实现的审查方式之一。

　　然而，正如前面所提到的，完全书面审查方式的有效运行需要行政机关机关建立起完备的档案制度、证据规则制度并以充分尊重行政相对人的参与权的完备的行政程序作为制度基础。否则，很有可能使法院陷入成为行政机构的执行机构的尴尬境地，更不利于行政相对人权利的保护。因此，在现阶段行政制度基础不完备的现实情况下，应当对现行非诉行政执行审查标准采取能动性地适用。以期达到“效率” 与“公平”价值的双重实现。

　　（三）能动性的法律适用

　　1.书面审查为主，适度调查为辅的司法审查方式。针对现阶段书面审查方式的适用缺乏相应行政制度基础支撑的现实情况，适当的调查核实可有效规避行政机关片面提供证据材料，不利于保护行政相对人合法权益的弊端。实践中可通过电子送达平台完成对行政相对人案件主要事实的核实。如询问行政相对人行政机关是否及时履行了重要权利的告知义务、是否提供了陈述和申辩的机会、是否事先书面催告相对人履行义务等程序上的事实，如若行政相对人否认，法院则可要求行政主体在限期内提供进一步的证据证明具体行政行为执行的基本事实合法。期限内不予提供或提供不充分的，则裁定不予执行。也可适当询问行政相对人对案件事实认定和法律适用的答辩意见。适度调查实质上是要给行政相对人提供一个说话的机会，以防止仅听取行政机关的一面之词带来事实认定的偏差，保护相对人权利的同时也可提前化解部分社会风险。同时，电子送达平台的语音功能可简化案件事实调查询问的流程，并及时留痕，保障非诉行政执行司法审查的效率性。

　　2.区分案件性质适用不同审查方式。如前文所述，行政非诉执行制度以“保障公平、兼顾效率”为价值目标。目前法律对一般非诉执行案件的司法审查标准以“三个明显、一个主体”为审查标准，也体现出对人权保障的倾向。同时，国有土地征收类案件接近于行政诉讼案件审查的较高标准也启示我们，面对越来越多样化的案件种类和当事人的诉求，在理论研究和行政制度基础尚不完备的现实情况下， 仅采用统一的审查标准在实现效率与兼顾公平的平衡之间似乎显得有些单薄。因此，在行政非诉执行审查标准的体系化建设中，应区分应然与实然状态下的审查标准，根据不同的案件性质特点适用不同的审查程度，以达到公平与效率之间的平衡，其不失为一种操作性更强的方式。因此，根据涉案标的、繁简程度、是否涉及公共利益，社会风险大小等因素，对案件进行分类，能动性地构建不同层次的审查标准体系，能较好地适应理论基础和制度基础薄弱的现状。

　　（四）无效性审查

　　通说认为具有重大且明显违法情形的具体行政行为无效。目前我国法律对一般行政非诉执行案件根据“三个明显、一个主体”的司法审查标准所列举的情形显然均可归为“重大且明显”。故而我国现行审查标准应归于无效性审查标准。另外，行政行为程序上重大明显违法、行政行为内容形式上重大明显违法的也应当认定为行政行为无效。

　　1.无效性审查标准适用案件。由于无效性审查标准只对重大且明显的违法情形裁定不予执行，因而其所适用的案件类型相对而言应事实清楚、程序规范，所涉及的标的额不宜过大。具体而言，包括行政征收社会扶养费案件、治安处罚罚款案件以及其他行政机关作出的针对个人罚款标的额在 500 元以下，针对法人或其他组织罚款标的额在20 000 元以下的行政决定类案件。具体理由如下 ：

　　（1）行政征收社会抚养费案件。此类案件案情相对简单，违法事实清楚明确，行政相对人对违法事实异议较少。同时，此类案件数量相对较多。占非诉执行案件的比重较大，适用较为简单的审查方式有利于行政效率的提升。

　　（2）治安处罚罚款案件。此类案件相对规范，且案件标的额多在500 元至 2 000 元，罚款金额相对较少。且许多案件行政处罚内容为警告、拘留，并处罚金，在警告、拘留等行政处罚已履行完毕情况下，当事人并未提出异议，可见行政处罚相对公平公正。

　　（3）其他针对个人的罚款金额在 500 元以下，针对法人或其他组

　　织罚款金额在 2 000 元以下的行政决定案件。此类案件绝大多数事实清楚、程序到位，处罚金额相对不大。因此可归入简单案件中进行审查，不必展开严格的实质审查。

　　2.审查方式。由于此类案件一般事实清楚、争议不大且程序较为完善，对此类案件的审查一般以行政主体提供的案卷材料为主要依据，从案件的事实是否明确、法律适用是否正确、程序是否合法等方面进行审查。至于事实的性质，认定一般以行政机关作出的认定为主， 无需再次审查。因为此类案件中行政相对人实体合法权利一般不会受到侵犯，故对此类案件的审查一般以追求效率的书面审查为主。

　　（五）合法性审查标准

　　合法性审查标准以无效性审查标准为基础，同样需要从事实依据、法律依据、行政主体、适用程序以及内容形式五方面进行考量。不同之处在于，对于一般违法，依据合法性审查标准应当裁定不予执行， 只有对不影响行政相对人实体权利的轻微瑕疵可以裁定予以执行。

　　1.合法性审查标准适用案件。合法性审查标准适用案件范围涵盖标的额较大 r 案件和涉公共利益案件两种类型。一般而言，案件标的额相对较大，往往会影响行政相对人的正常生产、生活，法官需审查行政决定是否存在滥用职权的行为并考察法律依据以及事实依据的合法性。在案件事实的认定上，不仅要确认案件事实真实存在，还应对案件事实的性质作出认定，考察行政主体提供的证据是否确实充分。而对涉及公共利益的案件适用较为严格的合法性审查标准，主要目的则在于防范行政机关以公共利益为借口，任意扩张行政权，侵犯行政相对人的合法权益。

　　2.审查方式。对于此类案件的审查，可以采用书面审查与听证相结合的方式。一方面，对于事实清楚、证据充分的案件，即使标的额相对较大，仍可采用书面审查的方式以提高效率，但对于涉及重大公共利益的案件，则可以采取听证的方式，以确保进入执行的行政行为无滥用职权等违法情形。

　　（六）严格审查标准

　　严格审查标准是指达到行政诉讼审查标准，这一标准相对于以上两种标准而言更为严格，同时审查行政行为的合法性与合理性。

　　1.严格审查标准适用案件。适用严格审查标准的案件一般关系到社会利益及个人重大利益，如征收土地房屋案件。此类案件涉及到行政相对人个人重大财产利益与社会公共利益之间的平衡，且多是经过相关行政主体多次协调而未解决的复杂问题。案件冲突激烈，容易引发上访。因为此类案件涉及到人民群众基本生存的重大财产，法院在进行审查是必须要从保护人民群众合法利益的角度出发，确保其获得合理补偿，严格依法审查。

　　2.审查方式。对于此类案件，不仅要对行政行为的事实、证据、法律适用、程序是否合法进行审查，还应对行政决定的处罚程度的合理性进行审查。法院需对案件整体各阶段进行全面细致的审查，以切实保障行政相对人的合法权益。必要时需引入听证程序，听取相对人的意见，并在审查过程中将案件的可执行性作为审查的重要方面。

　　五、总结

　　行政非诉执行案件审查在制度设计之初即承担着保障行政效率与维护相对人合法权益的双重责任，在现有非诉行政执行审查标准法律规定的基础上，区分应然标准与实然标准能动性地进行适用，既有利于提高案件审查质量，又能够保障行政管理的效率。最大限度地在公平与效率之间找到平衡点，在实践中能够更好实现“努力让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”的司法理念。本文由于作者知识的局限性，对许多问题的认识还不够深入，希望借此文抛砖引玉， 引发更多人对行政非诉执行案件审查标准的思考，为行政非诉执行案件审查标准的完善贡献力量。