内容提要 当前我国正处于经济社会快速发展、结构深刻变化、治理体系转型的关键时期，对矛盾纠纷化解提出了时代新要求。人民法院在矛盾纠纷多元化解机制改革中的引领、保障、推动作用凸显，构建了分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系［即司法ADR(alternative dispute resolution, 替代性纠纷解决方式 ) 制度①］并不断发展完善，逐渐形成了一系列具有中国特色的矛盾纠纷化解模式。笔者所在的东营区法院于2016 年起全面启动“矛盾纠纷多元化解” 司法 ADR 模式建设。本文从司法 ADR 党史背景入手，分析当前司法 ADR“东营模式”的运行情况，并提出完善路径。

　　关键词  矛盾纠纷 司法 ADR 多元解纷 东营模式

　　打造中国特色纠纷化解和诉讼服务新模式的多元解纷机制是十八届四中全会的一项重要改革部署。作为中国特色社会主义法治的产物，矛盾纠纷多元化解机制背景下的司法 ADR 制度是人民法院主动发挥职能作用的结果，为非诉讼方式解决纠纷提供了司法保障。通过建设“两个一站式”，将多元解纷与速裁审判、社会调解资源与司法资源有效诉调对接，为当事人提供了矛盾多元解纷方案和服务。我国的司法 ADR 涉及面广、程序复杂，虽与西方 ADR 有一些共同点，但并非是对其模仿照搬，而是在党委统一领导下，由法院主导或指导的矛盾多元纠纷化解机制。

　　一、司法 ADR 制度在党史中的演进

　　司法ADR 制度是在中国共产党的领导下 , 继承和发扬我国民间调解的历史传统 , 历经新民主主义革命、社会主义革命与建设的实践洗礼，不断完善和发展起来的一项具有中国特色的、重要的社会主义民主法律制度，在现代民事审判中亦占有重要地位，可谓是“东方经验”“东方智慧”。调解制度在我国有一个历史演变的过程，其中司法调解的发展可大致分为三个阶段 ：萌芽阶段（从土地革命战争时期至 20 世纪 80年代初）、发展阶段（从 20 世纪 80 年代中后期至 21 世纪初期）和成熟阶段（从 21 世纪初至今）。

　　（一）萌芽阶段 ：调解为主

　　我国法院调解是从中国共产党领导的革命根据地时期开始的。在陕甘宁边区诞生的“马锡五审判方式”，法官通过深入群众、调查案件事实，听取群众的意见和建议，采取调解手段在田间地头开庭，受到群众的广泛支持，实现了中国共产党团结一切可以团结的力量、保证革命战线的统一和稳固的目的。新中国成立后继续延续该模式，最高人民法院提出了“依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决”的“十六字方针”①。1982 年，我国第一部民事诉讼法明确规定，“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解”，将民事审判与深入群众调解相结合。调解结案成为处理民事案件的普遍方式，在新中国初期新政权建立和巩固的转型阶段，司法 ADR 发挥了及时化解社会矛盾、帮助新政权平稳过渡的重要作用。

　　（二）发展阶段 ：自愿调解

　　20 世纪 80 年代中后期，伴随着改革开放，我国经济社会发生巨大变革，过去以调解为主的民事审判方式已经不能适应新形势发展的需要，法院调解实行了改革。1991 年修订的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》明确规定，人民法院审理民事案件“应当根据自愿和合法的原则进行调解”，自此调解不再是民事审判的必经程序，而是强调当事人的合意，法院更多地对调解的合法性负责，使调解与判决的关系得到合理调整，更加符合社会发展需要和调解的本质要求，人民法院服务社会发展、服务人民的功能增强。

　　（三）成熟阶段 ：多元解纷

　　进入 21 世纪后，随着构建和谐社会理念的提出，司法调解再度“复兴”，人民法院以调解制度为引领，构建多元化纠纷解决机制的司法 ADR 制度成为大势所趋。2007 年，《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》要求， 各级法院要加强对人民调解的指导，建立和完善与人民调解相衔接的诉讼程序。2009 年，最高人民法院确立了“调解优先，调判结合”的原则，颁布了《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确对诉前调解进行了规范。2010 年，《人民调解法》颁布实施，使得法院的调解方式得以进一步扩展。2016 年，最高人民法院先后公布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，至此人民法院调解与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等方式紧密结合、优势互补、相互配合的大调解格局初步形成，与和解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制一道共同构筑起我国多元化纠纷解决机制的雏形。

　　笔者所在的东营区法院于 2016 年起全面启动“矛盾纠纷多元化解”司法 ADR 制度建设，通过“多元解纷 + 立案速裁”，满足人民群众多元司法的需求。

　　二、司法 ADR“东营模式”成效的实证分析

　　一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序和特定案件需要相符合。司法ADR 的要旨在于要建立一套多通路、网络状、高效率、低变量的多元化纠纷解决体系， 促进司法权力分化作用的发挥，建立利益平衡的长效机制①。作为全省 23 家“两个一站式”建设典型试点法院之一，东营区法院依托一站式诉讼服务中心，建立一站式多元解纷机制，引导各种调解组织共同入驻东营区矛盾纠纷调处中心，形成在党委领导下，综治部门、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体等多主体参与的“五位一体”司法 ADR 模式，从源头上减少诉讼增量，人民法院丰富的司法调解经验和调解结果司法确认的效力优势得以显现，每年诉外化解矛盾纠纷2000 余件。

　　（一）模式特点

　　1.必经流程 ：双线分流（图 1）法院在诉讼服务中心安排专职诉讼辅导员和导诉员进行线下诉讼辅导 ；当事人通过网上申请立案的，由立案员在立案前通过电话对当事人进行线上诉讼辅导。由当事人选择合理的解决方式，将当事人自愿同意诉前调解的案件委托给调解员进行调解，无须进入诉讼程序，促成双方当事人握手言和。达成调解协议后当事人申请司法确认的，由速裁团队及时裁定确认。对调解不成的及时登记立案，进入诉讼程序处理，实现了案件双线分流。

　　2.主要内容 ：多元解纷（图 2）。多元解纷机制的构建与运作涉及党委、综治部门、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体等多个主体。要整合各种资源和优势，需坚持党委领导，将各调解组织进行整合，实现资源共享和优势互补，使得人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、诉讼等纠纷化解机制齐头并进、各司其责、相互协调，构建功能互补、相互衔接的解纷网络，这既是矛盾纠纷多元化解机制发展的现实需要，也是坚持党的领导在社会治理领域的具体体现。司法ADR“东营模式” 中的关键在于诉调对接，对于诉前分流后的案件，当事人可自愿选择人民调解、律师调解、仲裁调解、行业协会调解和行政争议审前和解五种方式解纷，调成后由法院即时进行司法确认。选择人民调解的，聘请具有丰富实践经验的人民调解员开展调解工作 ；选择律师调解的，由驻院值班律师提供法律咨询、选择进行诉前调解 ；选择仲裁调解的，裁调解员在诉讼服务中心开展调解和仲裁工作 ；选择行业协会调解的，如对涉保类案件通过保险行业协会在诉前解决 ；选择行政争议审前和解的，引导当事人在审前和解中心妥善解决行政争议。

　　3.核心方式：立案速裁（图 3）。由两名速裁法官、四名法官助理、四名书记员和四名专职人民调解员（从特邀调解员名册中选择）组成两个“1+2+2+N”民事速裁团队，矛盾化解主体是法官以及入驻法院的专职人民调解员，法官直接参与（或者指导调解过程）并在法院内完成调解。调解不成的案件，经当事人同意可导入速裁程序，由法官利用调解过程中查清的事实和固定的证据，快速进行裁判 ；对不适宜速裁审判的案件，通过繁简分流，分入民事普通审理程序。调解和速裁程序无缝衔接，并且结果均有司法强制力，解纷过程更具有司法性和权威性。

　　4.重要特色 ：职能前延。司法 ADR 虽然是由法院主导或指导的多元纠纷解决模式，但是并非所有的调解都在法院的诉讼服务大厅完成。将审判职能延伸到网格化管理的“神经末梢”，到社区开展上门服务、法律咨询、定分止争、巡回审判、法治宣传和司法确认等工作，是司法ADR“东营模式”的一大特色。法院在镇街社区和商贸园等多处设立“法官工作室”和“法官联络点”，建立覆盖全区的解纷服务网络和多层次、全方位的矛盾纠纷化解机制。发生矛盾纠纷由镇街社区先行介入“，吹哨”给法官联络点，由派驻法官启动诉调对接一体化程序，开展非诉引导辅导，调解成功的可直接利用人民法院在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR 平台）进行司法确认 ；调解不成的，案件导入立案和繁简分流程序，依法进行裁判。

　　（二）存在瓶颈

　　1.矛盾纠纷吸附能力有待加强。调解必须遵循自愿原则，司法ADR 的前提就是要当事人同意接受诉前调解，任何违背当事人意愿而逼迫、威胁达成的调解协议都缺乏正当性和合法性基础①。社会转型时期，群众权利意识、法律意识不断增强，新类型案件不断涌入法院， 对高效、权威、专业解决纠纷有了更高要求。一些争议纠纷法律关系复杂、专业性较强，加之群众对矛盾纠纷多元化解的司法 ADR 模式不够了解，出于担心调解的效果达不到预期目的、可能出现久调不立不决、行业调解机构立场不够客观中立等情况，当事人更愿意选择诉讼途径来解决。另外，调解化解的案件类型较为单一，如物业服务合同纠纷、婚姻、家庭、继承和民间借贷类纠纷化解比重较大，其他案件类型通过诉前调解化解难度较大，封闭了更多类型案件导入多元调解程序的通道，不利于纠纷化解工作的整体布局。

　　2.矛盾纠纷化解合力凝聚不足。当前东营区矛盾纠纷多元化解机制较为成熟，但通过司法 ADR 多元模式化解的案件类型及数量有较大差异，一半以上的案件由速裁团队主持调解并化解，委托行业调解的案件（主要是道路交通事故责任纠纷）约占两成，引导或分流至行政调解、公证调解、律师调解等的案件不足一成。委托调解过程中， 还存在个别案件“空转”的现象，矛盾纠纷化解主体较为单一，未形成良好的流转体系，部门之间存在一定的信息壁垒，推动矛盾纠纷发现、流转、处置、督办、反馈、考核等工作的机制还不完善，未能形成线上与线下、平台与平台之间的调解工作闭环，矛盾多元化解合力作用发挥不充分。

　　3.矛盾分流作用发挥不明显。虽然司法 ADR 中的多元调解组织参与化解了部分案件，分担了法院的诉讼压力，但法院案多人少矛盾依然突出。大量复杂的矛盾纠纷虽由法院委派给人民调解、行业调解机构等组织，但大部分案件还是在法院全面指导甚至掌控之下才能得以调解。在委托调解过程中，部分案件在诉前调解遇到阻力时，部分调解组织依然抱有诉前调解非其本职工作、不过是帮助法院完成任务的错误思想，稍遇困难便鼓励当事人进行诉讼，加之对司法 ADR 各调解组织的考核奖惩机制还不够完善，造成矛盾分流导向和解纷效果不佳。因法院是司法最后一道防线，所以绝大多数“引调”案件主要依赖速裁团队的专职调解员进行解纷。

　　4.调解队伍素质有待提高。除法院速裁团队的工作人员外， ADR 队伍中其他具备法律专业背景、知识、资格的人员较少，调解员大多缺乏专业培训，系统的法律知识储备不足，调解手段单一，特别是在应对涉及金融类、行业专业类等新、特、专矛盾纠纷时，难以运用法言法语来准确描述争议纠纷的复杂法律关系，而延续以往依赖调解员自身社会经验和身份地位的影响力来开展调解的办法，难以有效地解决矛盾，直接影响了当事人诉诸调解的积极性，也影响了调解工作的质效，不能充分满足群众的需要和期待。

　　三、司法 ADR“东营模式”的完善路径

　　（一）配强司法 ADR 队伍力量，提升多元解纷规范化水平

　　1.强化对人民调解员的选任、培养和管理。履行好法院对特邀调解员、人民调解员的业务指导职责，建立“一带一”业务指导机制， 加强对速裁团队中专职人民调解员的管理和指导，进一步提高诉前调解实效 ；适当放宽对专职人民调解员的“坐班”限制，可采用轮班制或者预约制，保证每天从事专职调解的人员数量。联合政法委、司法局等部门，共同完善特邀调解员准入机制，明确调解员的任职标准和职业道德准则，将特邀调解员的选任、管理与监督纳入正轨，充分挖掘人民调解员队伍里可培养、可调动的调解力量，定期更新特邀调解员名册，形成人员递补梯队。注重孵化和培育具有专业化、本土化的人民调解员队伍，在镇街、社区打造具有影响力和知名度的品牌调解工作室，持续提升人民调解员的专业化、专职化水平①。

　　2.推动律师调解工作常态化、规范化。建立规范的律师调解员选任程序，建立律师调解员名册，由法院指定或者当事人选定在册的律师担任其纠纷的调解员。与司法局等有关部门联合出台细化律师调解员管理与考核办法，确保律师调解员必须在法院及主管部门的监督指导之下参与司法 ADR，实现律师调解制度的公正与中立。平衡、中和律师从事法律援助与进行多元解纷的补贴收益和时间成本，引导律师主动承担司法 ADR 中的调解工作，激发律师调解的积极性，避免出现律师串通当事人走法律援助程序，骗取法律援助补贴或借调解之名，充当掮客谋取经济利益等情况。

　　（二）凝聚司法 ADR 调解组织合力，提高多元解纷工作实效

　　1.引导行业性、专业性调解组织发挥作用。

　　随着“十四五”时期经济社会的快速发展，专业性、类型化纠纷呈多发态势，在司法 ADR 推行过程中，亟须发挥行业性、专业性调解组织的作用。特别是在社会自治能力较弱且纠纷集聚的医疗、产品质量、食品安全、劳资、环保、保险证券、交通事故等领域，要强化法院与行业性、专业性调解组织的对接合作，将专业化调解资源与司法资源紧密联系，构建类似道路交通事故一体化处理平台的行业调解平台， 引导行业调解组织在行业内部专业性、实质化解决纠纷，形成高效公正、阳光透明的行业矛盾纠纷处理体系。

　　2.科学、合理使用调解经费。在保障司法 ADR 调解经费的基础上，要进一步细化经费使用，合理区分行业调解、专业调解和普通人民调解的不同，科学核定案件复杂程度、专业性和调解难度，制定不同的调解补贴标准，在符合相关行业一般规则的前提下，强化对经费使用的监督监管。待专业性、行业性调解组织发育成熟后，政府政策性补贴可逐渐退出，逐步实现司法 ADR 调解经费的市场化运营。

　　（三）完善司法 ADR 数据平台建设，促进多元解纷信息化建设

　　1.建设区域内司法 ADR 线上解纷平台。利用互联网优势，提升司法 ADR 诉调对接机制的科技应用水平，推进全方位、立体化、开放式、模块化、一体化的矛盾纠纷在线解决平台的建立，实现案件信息和调解资源跨区域、跨领域共建共享，促进各类纠纷解决机制的跨界融合，为当事人提供在线评估、调解等服务。如成都中级人民法院的“和合智解”e 调解模式、杭州西湖区网络法院推出的浙江矛盾纠纷多元化解平台，不仅实现了各种资源的有效整合与配置，使司法确认在线完成等，还大大提高了解纷效率，节省了解纷成本①。

　　2.发挥司法大数据平台信息采集分析功能。最高人民法院颁布的《关于加快建设智慧法院的意见》及人民法院信息化建设的相关规划都明确提出，要强化大数据以及人工智能在法院系统的应用。随着智慧法院建设的推进和山东省法院全流程办案系统等的应用，矛盾纠纷的基础信息已从人工采集向自动采集转变、从粗放式采集向精细化采集转变、从线下一次使用到线上无限次使用转变，司法 ADR 在司法大数据的智能应用和云计算的智慧管理成为大势所趋，要善于实现对纠纷受理、分流、化解、救济等各类数据的全覆盖和多层次分析计量，加强对矛盾纠纷的源头治理。

　　（四）加强司法 ADR 模式宣传，强化矛盾多元纠纷化解导向

　　1.发挥诉讼费用杠杆作用。结合实际对法院《诉讼费用交纳办法》进行优化完善，准确定位诉讼费用的性质与功能，科学界定诉讼费用的组成部分，适当扩大收费案件的范围，合理调整诉讼费用的收取标准，优化收费模式，完善诉讼费退缓减免规则，引导当事人主动选择非诉方式解决纠纷，最大限度减少滥诉和不必要诉讼。

　　2.深化多元解纷理念共识。加大对司法 ADR 模式和多元解纷成果的正面舆论宣传，综合运用传统、新型媒体渠道，对典型案件重点宣传报道，充分展示非诉方式解决纠纷的便利性和有效性。矛盾调处中心编制印发《矛盾纠纷多元化解流程指南》，通过发放、张贴、广播等方式，广泛告知人民群众司法 ADR 的流程、利弊、衔接渠道、救济方式等，让群众充分认识到，解决纠纷有多种途径，裁判也并非纠纷解决的唯一目标，形成全社会了解、接纳、遵守的良好氛围。

　　司法 ADR 发挥着整合资源、化解矛盾、开拓多元化纠纷解决渠道的功能，推动纠纷解决方式从“司法一元”向“社会多元”转变，开辟了一条让民众接近正义、让司法走近民众的新道路。其运行成果也深刻考验着政府治理体系和治理能力的和水平。当前司法 ADR“东营模式”虽然在运行过程中出现了一定瓶颈，但属于任何制度都必然要经历的从探索到完善的发展过程，会在实践中逐步健全和完善。希望本文的实证分析和完善路径能促进非诉讼纠纷解决机制发挥作用， 提高多元解纷实效，切实从源头上减少诉讼增量，满足人民群众多元的司法需求。