内容提要 国家赔偿制度是民主政治文明程度的表现之一，作为国家赔偿的一种基本类型，行政赔偿是行政主体对其侵犯行为勇于承担法律后果的最基本形式，也是行政救济制度的一个重要组成部分。我国于 1995 年开始实施《国家赔偿法》，与发达国家相比起步较晚。这部法律基本上确立了我国的国家赔偿制度，其后又经历了 2010 年和 2012 年的两次修改。本文主要通过对我国行政赔偿制度的概念、特征和原则的解读，结合分析其他国家的行政赔偿制度， 找出该制度的漏洞并提出相关建议，以期促进我国行政赔偿制度的进步。

　　关键词 行政赔偿 归责原则 完善

　　一、引 言

　　在世界范围内，行政赔偿制度的发展是非常的不平衡的，有的国家的行政赔偿制度确立得非常早，比如法国 ；有的国家确立的要相对较晚些 ；还有的国家到现在都没有确立行政赔偿制度。行政赔偿制度的确立对于一个国家来说至关重要，影响也是非常广泛的。在我国法治的发展历程中，可以发现，人权保障问题日益受到关注。从将人权纳入宪法到国家赔偿制度建立，再到两次修改国家赔偿法中，都可以发现我国对于人权的保障越来越完善。社会的快速发展，人权的保障也受到越来越多方面的影响。因此，系统的行政赔偿制度，对于公民合法权利和利益来说是重要的保证。但是行政赔偿作为一种“官赔民”的制度，并不是那么容易实施的，还需要进一步完善。为了能够最大程度地保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行使行政权力，应该进一步完善行政赔偿制度。

　　二、行政赔偿概述

　　（一）行政赔偿的概念

　　行政赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分，是我国行政法领域的重要制度。行政赔偿，又称行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员行使行政职权过程中的违法行为给公民、法人或者其他组织造成伤害，由国家承担的赔偿责任。

　　（二）行政赔偿的特征

　　第一，侵权行为的主体是行使国家行政职权的行政机关及其工作人员。因此只有享有行政权的行政主体（即行政机关及其工作人员），其所实施的行政行为才能构成行政赔偿。行政机关不但包括中央和地方各级人民政府及其下设的工作部门，而且包括法律法规授权的组织、委托的行政机关及共同实施侵权行为的行政机关。工作人员除了具有公务员身份的人员之外，还包括受行政机关委托执行职务的一般公民。

　　第二，引起行政赔偿责任的行为必须是行政行为，即只有当行政主体在执行公务过程中行使行政权力所发生的行为，才可能构成行政赔偿行为。如果造成损害的行为并非行政行为，如立法行为或者司法行为等等，均不能构成行政赔偿。

　　第三，行政赔偿是国家的责任。国家与行政机关及其工作人员之间是委托与受委托的关系，所以无论其实施的行政管理活动是合法的还是违法的，国家都应当承担其法律后果，而由此所产生的赔偿费也应由国家承担。

　　第四，申请赔偿的权利主体是合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织。凡是合法权益受到行政机管及其工作人员的行为侵害的人都有可能成为行政赔偿的请求人。合法权益是指公民、法人或者其他组织依法享有的财产权和人身权，国家承担赔偿责任的情形是合法权益受到侵害，而对于违法权益受到侵害的情形，国家是不会进行赔偿的。

　　（三）行政赔偿的归责原则

　　作为行政赔偿制度的指导思想，行政赔偿的归责原则贯穿于行政赔偿的全过程。行政赔偿的归责原则的重要影响，无论是在行政赔偿责任的构成要件中，还是负担举证责任以及承担责任的程序中都能体现出来。从目前的角度看，行政赔偿的归责原则一般有以下三种 ：

　　1.过错责任原则。过错责任原则是指在行政机关及其工作人员行使职权时，受害人的合法权益因其过错而受到损失，国家才承担赔偿责任的原则。过错又可分为主观过错和公务过错两种。主观过错 包括故意和过失，是指致害行为人具有的一种应受非难的心理状态。在德、美、英、日等国家，行政赔偿责任的主要归责原则是主观过错。而公务活动欠缺正常的标准则是“公务过错”，又被称为“客观过错”。“公务过错”原则并不关注行为人的主观心理状态而是着眼于致害行为本身。公务活动能否达到执行公务时所应该达到的中等水平是认定“公务过错”的标准，如果低于中等水平即构成“公务过错”。而“中等水平”的确定则是根据执行公务时候的时间地点、所执行公务的难易程度和行政机关具备的人力物力等。法国是实行公务过错归责原则的代表。

　　2.无过错责任原则。无过错责任原则又被称为“危险责任原则” 或者“严格责任原则”。无过错责任原则是为了弥补过错责任原则的不足而设定的。无过错责任原则指不论行政机关及其工作人员是否有过错，只要受害人的合法权益受到其行使职权行为的侵犯，国家就应当承担赔偿责任。无过错责任原则是通过判例逐步确立的，产生于19 世纪以后的法国。对于无过错责任原则，法国主要有两种学说 ：一种是危险责任说，另一种是公平负担平等说。关于无过错责任原则， 其他国家也在一定范围内有所确定。例如，韩国《国家赔偿法》第 5 条规定 ：“国家对道路、河川及其他公共营造物设置或管理瑕疵致害承担无过失责任。”

　　3.违法原则。违法原则是以行为违法为归责的标准，即只要公民、法人和其他组织的合法权益损害是由国家机关及其工作人员违法行使职权所造成的，国家就应当承担赔偿责任。该原则不考虑行为人主观上是否存在过错，而是以职务违法行为为归责标准。违法责任原则最初由瑞士《联邦赔偿法》（1959 年）确立，该法第 3 条规定 ：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”违法包括以下情形 ：违反法律秩序 ；违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部义务规定；滥用自由裁量权。

　　需要指出的是，就是在瑞士，贯彻违法原则也不够彻底，法院认定赔偿金额及对非财产上损害的赔偿，仍须审酌加害公务员执行职务时有无过失，因而常招致学者的批评。

　　（四）确立行政赔偿制度的意义

　　建立社会主义法治国家所必不可少的制度包括行政赔偿制度。行政赔偿制度的确立，一方面保障了公民法人和其他组织在受到违法行政行为侵害时能够获得有效的救济 ；另一方面对宪法的实施具有保障作用，体现在其不仅对于国家机关及其工作人员的责任心和法律意识能够起到增强的作用，而且对于行政机关行使职权也可以发挥监督作用。

　　第一，确立行政赔偿制度，对于宪法的实施起到促进作用。宪法是国家行为的基本准则。我国《宪法》规定 ：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”对这一宪法原则的进一步落实是在1986 年的《民法通则》和 1989 年的《行政诉讼法》中，而且 1989 年的《行政诉讼法》形成了独立的行政诉讼制度。随着民主政治建设的迅速发展，人们对行政赔偿提出了新的要求。1994 年的《中华人民共和国国家赔偿法》详细地规定了行政赔偿的各项具体的制度。然而使宪法的这一原则规定得到具体落实，是在 2010 年修订的《国家赔偿法》中实现的，其中对国家赔偿的具体制度进行了完善。

　　第二，确立行政赔偿制度，对于公民、法人和其他组织的合法权益能够起到保护作用。宪法确认了公民享有广泛的权利和自由，无论是在社会政治生活方面，还是在经济和文化生活方面。所有公民、法人和其他组织的合法权益在国家行政机关及其工作人员行使职权时受到违法侵犯的，都有权利要求行政机关进行赔偿，以维护自己的合法权益。

　　第三，确立行政赔偿制度，对于行政机关工作人员的工作责任心和法律意识能够起到增强的作用。通过行政赔偿制度确立的国家对违法行政行为的赔偿责任，明立了违法行使权力就要受到法律的追究，使每个工作人员都意识到自己手中的权利不是可以随意使用的工具而应当受法律的限制和约束。为了增强行政机关工作人员的责任感、纠正其不良作风，国家规定了对违法工作人员保留追偿权的原则。行政赔偿制度具有强化行政权的自我约束意识的作用，从而具有提高行政效率的功能。

　　三、各国关于行政赔偿制度的规定

　　行政赔偿制度在世界范围内的发展显示出非常不均衡的趋势，少数国家确立行政赔偿制度比较早，比如法国，而大多数国家是在第二次世界大战以后才开始确立本国行政赔偿制度的。为了更加深刻地了解行政赔偿制度，有必要对各国行政赔偿制度进行研究。因此笔者对法国、德国和美国等有代表性的国家的行政赔偿制度进行了比较。

　　（一）法国的行政赔偿制度

　　第一个确立国家赔偿原则的国家是法国，相比较其他国家而言， 其发展速度也是比较快的，在发达国家中占有重要地位，是其他国家不可比拟的。法国的行政法律制度相较其他国家更完备，行政赔偿体系也是非常的系统化。法国的行政赔偿理论和实践，无论是对发展中国家还是对西方发达国家行政赔偿制度的建立，都起到了非常大的促进和推动作用。

　　1873 年的布朗戈案是法国正式确立行政赔偿制度的里程碑案件。布朗哥案件确立了国家的行政赔偿责任制度和行政审判的新标准，即公务标准，即只有由于公务过错对公民、法人或其他组织造成的损害，国家才对此损害承担赔偿责任。这被视为法国行政法的鼻祖。这促使行政赔偿案件由行政法院受理而不是普通法院，行政赔偿制度也由此而确立。总之，法国行政赔偿制度的特征主要有 ：其受独立的法律规则支配，而且独立于民事赔偿而存在 ；行政赔偿的管辖权属于行政法院，通过判例确立，如 1873 年的布朗哥案件就是最重要的判例。行政赔偿责任成立的条件主要有三个 ：存在损害、有因果关系和存在公务过错。为了使行政机关进行金钱赔偿、达到恢复原状的目的， 行政法院只能采取间接强制的方法。

　　（二）德国的行政赔偿制度

　　德国也是大陆法系国家中最早提出并实施行政赔偿制度的国家之一。1896 年的《德国民法典》确立了国家非权力行为在民法上的赔偿责任。而德国对于官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任的确立是在 1910 年的《国家责任法》中。世界上第一次通过根本法形式确立国家赔偿责任的法律是 1919 年的《魏玛宪法》。在德国，如果行政相对人认为自己的人身权利或者财产权利受到了行政机关的不作为、公权、高权措施的侵犯，就有权向行政机关提起诉讼，其行政赔偿的受案范围仅限于公法争议的案件。德国《行政法院法》第 40 条第 1 款规定 ：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法院分配给其他的法院处理。”德国行政赔偿制度的特点有 ：（1）行政赔偿与民事赔偿相结合 ；（2）行政赔偿程序与民事赔偿程序相结合 ；（3）在行政赔偿中特别牺牲责任占有重要的地位。特别牺牲的赔偿责任和不平等的义务都囊括在德国的行政赔偿责任中。

　　（三）美国的行政赔偿制度

　　19 世纪中期，美国联邦虽然还没有侵权赔偿责任的立法，但如果公民的合法权益受到侵害，被害人可以通过个人请愿向国会议员游说，求其在国会中提案，待两院表决通过后取得赔偿，从而间接肯定了国家的责任。1946 年，美国国会通过了《联邦侵权赔偿法》，正式宣布放弃国家侵权赔偿豁免权，自此，美国联邦结束了“国家侵权豁免” 时代，开始正式确立国家赔偿责任。在美国的行政赔偿制度中，引起人民财产上的损害或人身上的伤亡，只要是由在其职务范围内的政府任何人员的过失、不法行为或者不作为造成的，联邦政府就应当与私人一样，依照行为地法律承担赔偿责任。国家责任案件的法院管辖权专属于原告住所地或不法行为地的联邦法院，州法院是不能享有管辖权的。在行政赔偿案件中，原告承担举证责任。

　　通过对当代发达国家相关行政赔偿制度的分析可以发现，当代世界范围内的行政赔偿制度，无论是像法国这种建立行政赔偿制度较早的国家，还是像美国这种相对较晚一些的国家，都在随着社会的发展而不断进步，行政赔偿制度的发展趋势日趋法典化、赔偿范围和标准日趋扩大，逐渐适应了各自社会的发展要求。

　　四、我国行政赔偿制度存在的问题

　　通过对世界各国已有的行政赔偿制度进行广泛的参考，对其中的优秀成果进行积极的学习，我国才有了现在的行政赔偿制度。我国行政赔偿制度的正式确立，最早可以追溯到 1954 年的《宪法》和《海港管理暂行条例》中，以《国家赔偿法》的实施作为标志。我国的国家赔偿制度越来越完善，行政赔偿制度也随之形成。然而我国的国家赔偿有具体的法律依据，是在 1986 年《民法通则》的颁布后。

　　1995年1月1日起实施的《国家赔偿法》，自诞生起就赢得了前所未有的一致好评，该法的颁布实施标志着我国全面确立了行政赔偿 制度。但这部法律在实施后 15 年里并没有发挥预期的作用，因为其一直存在着“门槛高、程序乱、范围窄、标准低”等问题。对于其中的“举证责任”“违法责任原则”等相关概念在 2010 年新修改的《国家赔偿法》中作出了新的修改。2012 年国家再次修改了《国家赔偿法》， 然而在笔者看来，其中还是存在一些问题。

　　（一）行政赔偿范围过窄

　　行政赔偿范围的宽窄，对于国家行政机关及其工作人员的责任的履行，以及公民、法人和其他组织所主张的权益的保障都有直接的影响，是国家赔偿法中的一个重要范畴。《国家赔偿法》的第三、四、五条中规定了行政赔偿的范围，虽然对行政相对人的合法权益的保护非常有利，并且对于我国行政法治的进步起到了很大的推动作用，但是仔细研究法条后，还是可以从中发现行政赔偿范围的局限性，而其所带来的影响也日益严峻。

　　总体而言，我国行政赔偿范围的缺失主要表现在三个方面：第一， 公共设施的实施设置或管理缺陷造成的损害不在行政赔偿范围内 ； 第二，行政不作为造成的损害不在国家行政赔偿的范围内 ；第三，缺乏对受害者精神损害的赔偿。

　　（二）行政赔偿程序不清

　　行政赔偿程序是指受害人提起行政赔偿请求，赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、顺序和形式。依据我国法律的规定，行政赔偿程序包括两类 ：一种是单独就有关于赔偿的问题向行政机关及法院提出，另一种是在行政复议及行政诉讼中同时提出。我国的行政赔偿程序包括三个步骤 ：提出赔偿请求，赔偿义务机关的对赔偿请求进行受案与处理，进行行政赔偿诉讼。

　　从表面上来看，我国的行政赔偿程序已经相当完整 ；但从本质上来说，我国行政赔偿程序的设定在很大程度上限制了赔偿请求人获得赔偿的权利。赔偿请求人要想行政赔偿进入实质性的索赔程序，一般必须先提出赔偿申请，而申请对象则是赔偿义务机关，接着由赔偿义务机关予以先行处理 ；而对于赔偿申请提出之后，申请人能否获得赔偿、能够获得多少赔偿，只能等待赔偿义务机关单方面作出决定，这是一种典型的封闭式程序。虽然赔偿义务机关有 2 个月的处理期限，但《国家赔偿法》并没有规定，对于其一直不作处理所应当承担的责任。

　　（三）行政赔偿标准过低

　　国家的赔偿标准竟然远不如民事赔偿，这不能很好地体现国家保障人权的决心。人民赋予国家机关行使公权力的权责，当国家机关不能服务于人民，反而侵害了人民的合法权益时，必须对这种侵权行为付出代价。

　　在人身权受到侵害的赔偿标准上，若受到侵害的是人身自由权，则按照“国家上年度职工日平均工资”的标准进行赔偿，若受到身体上的伤害，则按照“国家上年度职工日平均工资乘以天数” 赔偿，这只是对受害人在身体受伤期间所减少的收入进行的赔偿， 并且有最高额的限制，若造成受害人死亡的，则除了应当支付死亡赔偿金，还要支付丧葬费，但对于总额也是有要求的，按照国家上年度职工年平均工资的二十倍进行赔偿，而对于死者生前需要扶养的人中，无劳动能力的人的生活费，还应当由国家支付。在当前社会经济飞速发展、人民收入多元化、分配方式多样化的现实下，仍然以如此固定的标准套用于全社会各阶层，明显不符合社会发展的需要，也大大违背了公平原则。

　　五、完善我国行政赔偿制度的建议

　　前文分析了我国行政赔偿制度存在的一些问题，笔者认为可以从以下几方面完善我国行政赔偿制度 ：

　　（一）扩大行政赔偿的范围

　　第一，将公共设施实施设置或管理瑕疵致损害的情况纳入行政赔偿范围。现实生活中有很多由公有公共设施致害的事实，这是不可避免，也无法否认的。单从理论上说，“公共设施致害与国家行政机关的职务履行不良有关，理应由国家承担赔偿责任”。通过法律关系这方面来看 , 这是一种公有公共设施利用关系，公有公共设施的使用者的地位与管理者的地位并不相同，两者之间并不是平等的民事合同关系。这被世界上许多国家纳入行政赔偿范围，比如，日本 1947 年的《日本国家赔偿法》第二条第一项规定 ：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”公有公共设施管理瑕疵致人损害被纳入行政赔偿范围的理由是 ：首先国家拥有强大的资金实力，对一些巨大伤害可以有效地避免，由国家承担行政赔偿责任也可以实施更好的救济措施 ；其次由国家承担赔偿责任，不仅对行政机关规避责任起到有效的避免作用， 而且对于行政机关改进管理水平也起到促进作用，对于增强其责任心也有一定的影响。

　　第二，将行政不作为致损纳入行政赔偿范围。作为行政行为的一种，行政不作为虽然形式是否定的，但是在某种程度上，行政作为还不如行政不作为的救济程度强烈。我国在这一方面与发达国家相比存在明显的不足。例如，美国对于行政不作为的赔偿责任在《联邦行政程序法》中有详细的规定。该法第 1346 条规定的侵权赔偿范围为：“凡联邦政府之任何人员于其职务范围内因过失、不法行为或不作为，致人民财产上之损害或损失，或人身上之伤害或死亡，于当时环境，美国联邦政府如处于私人地位，联邦地院，连同运河特区、关岛及维吉岛地院，对于因诉求金钱赔偿而提起之民事诉讼，有排他的管辖权”。在我国，所要解决的问题是如何界定行政不作为的赔偿，而且应该界定到什么程度。

　　第三，拓宽精神抚慰金的适用范围。我国《国家赔偿法》第三十五条规定 ：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉 ；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。” 由此我们可以看到，关于精神抚慰金的适用有严格的限制条件，只有当人身自由、生命健康权受到侵权行为的侵害时，而且对于其所造成的后果也，必须达到严重级别。有些行政侵权所造成的损害，相比较物质、身体而言，对人心灵上所造成的伤害更为严重，因此为了使行政相对人所受到的精神伤害得到补偿，给予受害人相应的精神抚慰金是非常有必要的。

　　（二）完善行政赔偿程序

　　为了公平、公正地处理行政赔偿问题，就应该取消《国家赔偿法》第九条中关于“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出” 的规定，由赔偿请求人来选择裁判机关，此时赔偿请求人不仅心理上满意了，而且有更多的机会得到赔偿，也促使行政机关在平时更加注意自身行为的合理性和合法性。有关行政赔偿诉讼简易程序的规定的增加，能更好地使赔偿请求人及时获得相应的赔偿。而在有关先行处理方式以及先行处理后申请复议程序的设置方面，美国的规定值得我们参考。

　　（三）提高行政赔偿标准

　　行政赔偿的范围和标准还应该进一步扩大。民法规定的人格权不仅包括人身自由权和生命健康权，还包括肖像权、名誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。所以，当相对人的合法权益受到侵害是源于行政主体时，应当按照国家赔偿标准给予受害人相应的赔偿和救济。对于行政赔偿金的确定标准，因为每个地区的经济发展水平不同，所以国家应该设置一个全国最低赔偿限额，然后每个地区可以根据自己的实际情况进行调整。其中对于死亡赔偿的标准问题可以借鉴日本的规定 ：如果发生死亡的情形，一种情况是该死亡人有工作，若该死亡人的年龄处于 18岁到 67 岁之间，其赔偿额的时间计算方式是需要加上日本国民的平均寿命、减去 67 岁 ；另一种情况是受害人没有工作，其计算方式是按的 18 岁到 67 岁的国家年人均工资标准支付赔偿金 ；如果受害人死亡时的年龄大于 67 岁，支付的赔偿金额就按照平均剩余寿命来计算。但是不可否认的事实是，其缺陷是被害人以后的收入水平是根据死亡时的来确定的。

　　六、结 语

　　没有事物是静态的，所有事物都是不断前进的。随着社会生产力与社会文明程度的发展，作为特定社会历史和文化产物的法律将不断完善发展。行政赔偿制度也将逐步完善，因为随着公民权利意识以及法律意识的增强，他们对于法律制度的要求也相应提高。

　　作为人类法治文明的重要标志，从实践的角度来看，《国家赔偿法》的实施效果不是很好，存在很多问题，有很多缺陷需要弥补。我们应该从实际情况出发，研究国外的行政赔偿制度，参考其中适合我国国情、能够对我国行政赔偿制度的发展起到促进作用的内容，主要从行政赔偿范围、行政赔偿程序、行政赔偿标准这三个方面去完善我国的行政赔偿制度。希望在以后的《国家赔偿法》修改中看到这三个方面的改善，使我国的行政赔偿能够最大程度地维护公民的权益， 促进社会的发展。