内容提要独任制是由一名审判员独自对案件进行审判，并对自己承办的案件负责的审判制度。基层人民法院及其派出的人民法庭适用独任制审理了大批案件，对缓解基层法院案件较多而办案人员相对较少的矛盾，发挥了重要的作用。但目前独任制的适用仍不能解决案件数量较多而审判人员较少的矛盾，主要体现在：一是法律规定适用独任制审理的案件的范围较小，不宜提高审判效率；二是基层法院目前适用独任制审理的案件数量仍非常有限，不能解决案多人少的矛盾；三是基层法院中公告送达的案件一般适用合议制审理，但该类案件也可适用独任制审理；四是基层法院适用一审终审的小额诉讼案件的标准过低，不适应目前大量该类案件亟待审结的司法需求。法官员额制改革使得员额法官的素质显著增强，另外审判监督管理体系的完善等司法体制改革也为适当扩张独任制的适用范围提供了条件。在上述背景下，笔者建议适当扩张独任制的适用范围，以节省司法成本，提高审判效率。

　　关键词民事诉讼.法官员额制.独任制适度扩张

　　独任制是相对合议制而言的，是人民法院的审判组织形式之一。具体而言，独任制是指由一名审判员独自对案件进行审判，并对自己承办的案件负责的审判制度，它仅适用于民事诉讼和刑事诉讼。在民事诉讼中，基层人民法院及其派出的人民法庭在适用简易程序审判简单民事案件，以及适用特别程序审理非重大疑难的非讼案件时，由审判员一人进行；在刑事诉讼中，基层人民法院、中级人民法院对第一审自诉案件和其他轻微刑事案件，可以由审判员一人独任审判。

　　在我国民事诉讼中，基层人民法院适用简易程序审理大量诉讼案件。简易程序由审判员一人适用独任制审理案件，为解决基层法院案多人少的矛盾发挥了重要的作用。关于独任制的适用范围问题，有关学者和法律从业人员提出了许多不同的意见，其中有学者认为应扩大独任制的适用范围。笔者试从我国目前民事诉讼中关于独任制审理案件的现行法律规定、独任制的适用范围入手，分析目前独任制审理案件的不足及需求，并针对法官员额制后员额法官素质提高但人员较少的情况，从应对案件数量增加的司法需求角度，对适当扩大独任制的适用范围提出自己的理解和建议。

　　一、 目前我国《民事诉讼法》规定的独任制的适用范围

　　1. 我国《民事诉讼法》中有关独任制适用范围的规定

　　（1） 简易程序的规定，见第一百五十七条：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序。”

　　（2） 非诉程序的规定，见第一百七十七条：“人民法院审理选民资格案件、宣告失踪或者宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、确认调解协议案件和实现担保物权案件，适用本章规定。本章没有规定的，适用本法和其他法律的有关规定。”第一百七十八条也规定：“依照本章程序审理的案件，实行一审终审。选民资格案件或者重大、疑难的案件，由审判员组成合议庭审理，其他案件由审判员一人独任审理。”

　　（3） 督促程序的规定，见第二百一十四条至二百一十六条。

　　（4） 公示催告程序的规定，见第二百一十八条至二百二十条。

　　根据上述法律规定，在我国民事诉讼中独任制目前适用于三种情形：① 基层人民法院和它派出的法庭适用简易程序审理的一审案件；② 特别程序（选民资格和重大疑难案件除外）；③ 非讼程序案件中的公示催告阶段（公示催告程序中的除权判决程序除外）、督促程序案件、确认调解协议有效的案件。

　　2.特殊的独任制—实行一审终审的小额诉讼程序

　　我国《民事诉讼法》第一百六十二条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”该规定明确了小额诉讼程序在民事诉讼中的适用范围，对一些当事人争议不大的小额纠纷案件的及时处理与化解起到了重要的作用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百七十二条至二百七十四条的规定，下列金钱给付案件应适用小额诉讼程序审理：① 买卖合同、借款合同、租赁合同纠纷；② 身份关系清楚，仅在给付的数额、时间、方式上存在争议的赡养费、抚育费、扶养费纠纷；③ 责任明确，仅在给付的数额、时间、方式上存在争议的交通事故损害赔偿和其他人身损害赔偿纠纷；④ 供用水、电、气、热力合同纠纷；⑤ 银行卡纠纷；⑥ 劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金给付数额、时间、方式上存在争议的劳动合同纠纷；⑦ 劳务关系清楚，仅在劳务报酬给付数额、时间、方式上存在争议的劳务合同纠纷；⑧ 物业、电信等服务合同纠纷；⑨ 其他金钱给付纠纷。

　　由此可见，适用小额诉讼程序审理的案件有以下要求：一是案件难易程度的限制，适用小额诉讼程序审理的案件必须是简单的民事案件，要求案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。二是标的额的限制，标的额以各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十以下作为参考。三是当事人选择权的限制，按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十一条的规定，当事人对按照小额诉讼案件审理有异议的，应当在开庭前提出。人民法院经审查，认为异议成立的，适用简易程序的其他规定审理；认为异议不成立的，告知当事人，并记入笔录。该条规定赋予了当事人对适用小额诉讼程序提出异议的权利，如果异议成立，应转为简易程序。

　　3.不得适用独任制审理的情形

　　在民事诉讼中，除第一审程序中的简单案件适用独任制审判外，二审、再审、重审及一审中的非简单民事案件适用合议庭审判。另外，公告送达开庭传票的案件适用合议制审理，而不适用独任制。

　　二、 目前适用独任制审理案件存在的问题

　　1.适用独任制审理案件的范围设定不尽合理

　　公正与效率是司法的核心和主题。独任制审理案件较合议制来讲，有利于节省诉讼资源、提高审判效率；合议制的审判组织形式相较独任制来讲，其设计更有利于实现司法公正。现行法律对合议制与独任制两种审判组织形式适用范围的设定不尽合理，独任制适用范围较小，限制了审判效率的提高，尤其是在目前员额制法官较少的情况下，其制约效果更为明显，主要表现在以下几个方面：

　　（1） 目前法律规定仅在基层人民法院和它的派出法庭适用简易程序审理，而中级以上人民法院均适用合议制审理案件，这种仅从级别管辖的角度来区分案件审判形式的做法并不科学，因为案件的难易程度并不仅取决于标的额，一些较小标的案件的双方当事人诉争也很大，而一部分应由中级人民法院审理的案件虽然案件标的额很大，但当事人之间的诉争并不大。因此，不仅基层人民法院一审普通程序中存在大量事实清楚的简单案件，而且在中级法院普通程序案件中也存在案情简单的案件，民事案件中亦不乏大量诉讼标的额大但事实相对简单的案件，这类案件有的一经审理就可做出实体判决，有的甚至可以在庭前通过调解解决。此类案件通常对法官认定事实和适用法律的要求不高，由一名审判人员审理便可以完成，不应再组成合议庭审理，以避免造成审判资源的浪费。例如，一般的金融借款合同类纠纷案件，其标的大小与难易程度并没有本质的区别，但该类纠纷的法律关系相同，故审理此类案件对法官的要求差别不是很大，中级人民法院也可以适用独任制来审理。因此，笔者认为：由案件的难易程度确定适用独任制还是合议制是合理的，但对于标的额较大的案件一律适用合议制是否合理还值得商榷。

　　（2） 目前基层人民法院适用独任制审理案件的数量不多，仍不能解决案多人少的困境。我国《民事诉讼法》虽然规定了适用独任制审理的案件的情形，但规定不具体，往往使一部分可以适用独任制审理的案件适用了合议制，这主要表现在转普通程序审理的案件中。因为不同的案件承办人对案件难易程度的认知度不同，所以有些可以适用独任制的案件却转为普通程序审理，这就造成独任制审理案件数量的减少，增加了其他审判人员的工作量。

　　（3） 基层人民法院大量的公告送达案件不适用独任制，影响了独任制适用的数量。公告送达是指在穷尽了其他送达方式之后，采用公告的方式推定送达。目前，当事人出于逃避债务等各种目的而不在其登记住所地居住，造成无法直接送达的案件数量较多。一审法院民事案件数量大，承办法官任务较重，不可能将大量的时间用于寻找当事人上，限于程序正义的要求，不得不采用公告送达的方式送达相应的诉讼文书，故适用公告送达的案件多。这类案件多存在于民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷及少量的机动车交通事故责任纠纷等情况中。现行的做法是对于公告送达的案件必须采用普通程序审理，但这类案件的难易程度与适用独任制审理的案件相差无几。目前在法官素质明显提高的情况下，应研究如何将公告送达案件适用独任制审理。

　　（4） 基层人民法院适用一审终审中的小额诉讼案件，其限定的标的额过低，导致适用小额诉讼程序的案件数量不多，不适应目前解决纷争的司法需求。随着经济的发展，诉争标的额越来越大，根据我国《民事诉讼法》第一百六十二条的规定，“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审”。但绝大部分案件的标的额远在该数额以上，故适用小额诉讼程序的案件数量过少，不能解决设立此项诉讼程序时的初衷。为了更快解决诉争，应加大小额诉讼程序的适用范围。

　　2.法律规定的简易程序审理期限太短

　　《民事诉讼法》规定，适用简易程序审理民事案件时的审理期限为3个月。大部分适用独任制审理的案件能够在该期限内审结，而有一部分案件，虽然标的额小，但是当事人争议较大，另外存在送达难因素，所以不能在法定审限内审结，致使办案人员将其转为普通程序审理，这样必然会占用更多的审判资源，增加普通程序的适用数量。我国《民事诉讼法》增加了简易程序案件延长审限的规定，这虽然从立法的层面解决了简易程序过去不能延长审限的问题，是一个较大的进步，但从实际操作的层面上讲，可行性不强，因此目前简易程序申请延长审限的案件不多。由于各种原因，适用简易程序审理的案件在临近审限时，承办人往往采用转为普通程序的老方式，而不主动申请延长审限。对于此类本来应属于简易程序审理的案件，但因为诉讼环节中的一些问题（如送达的时间过长、当事人申请延期举证等）而使审限较长，承办人会因审限的压力而将此类案件转为普通程序审理，从而影响了审判效率。

　　3.缺少有关独任制审理的细则规定

　　我国《民事诉讼法》第一百五十七条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序。”该条规定赋予了案件当事人对适用简易程序还是普通程序的选择权，但在具体的审理过程中，双方当事人选择简易程序的并不多。笔者认为，产生此种问题的原因主要有两个：一是当事人对程序选择的意识与当事人追求司法实体公正诉求相比较弱，当事人来法院解决其诉争的主要目的是追求实体的公正，故他们关心的是案件的实体处理结果，对于法院适用何种程序审理案件并不苛求，在缺少法院主动指引的情况下，不会主动提出选择适用简易程序而由法官独任审理；二是当事人双方由于诉争的存在而矛盾较大，在没有外力的撮合下，很难达成一致意见，对程序的选择也是如此，如一方当事人提出适用简易程序，由一名法官审理案件，但另一方当事人可能基于对案件公正性及对法官的怀疑而提出相反的意见。故而该条规定的情形为当事人双方约定一致才可实现，其实用性并不强。因此，在目前审理的案件中，由当事人自主选择适用简易程序，由法院适用独任制审理的较少。建议出台相应的规定，对当事人的程序选择权予以正确的指引。

　　三、 法官员额制等司法体制改革为适当扩张独任制适用范围提供了条件

　　（1） 法官员额制为适当扩大独任制适用范围提供了司法人才保障。首先，法院司法体制改革正在进行，法官员额制使法院内部一批具有实际工作经验和较高法学素养的法官进入审判一线，也使人民法院的审判效率、审判质量均有一定的提高。其次，法官员额制完善了法官的职业保障，提高了法官职业的吸引力和荣誉感，可以将更多法院外部的优秀法律人才吸引到法官队伍中来，从而促使法官更加专业化、精英化。再次，我国目前的法官选拔机制为法官的素质提供了保证。目前法律人才要想从事法官、检察官、律师、公证员等行业，必须通过国家统一组织的法律职业资格考试，且报名的门槛越来越高，考试的通过率也不高，如此严格的选拔条件为从业法官的法学素养提供了保障。最后，法官员额的“退出机制”使现在的员额法官迫于淘汰的压力而尽职尽责地审理案件，加强自身法律修养和业务技能，不断提高审判水平。综上，从法律人才的专业性来讲，目前的法官员额制既保证了员额法官的法律素养和业务水平，又能吸收外部高素质法律人才进入法院，为提高案件审理的公正性和适当扩大独任制的适用范围提供了司法人才保障。

　　（2） 办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制给员额法官正确审理案件以制度上的约束，为杜绝法官擅断提供了保证。员额法官对自己审理的每一件案件负责，既要注重法律效果，又要注重社会效果；既要让当事人信服，又要接受社会公众的评价和监督。对自己承办的案件终身负责，促使员额法官从思想上重视案件，在实际工作中认真审理案件，确保了案件质量。

　　（3） 法院工作人员分类管理及内部分工的细化为员额法官正确审理案件提供了时间和精力上的保证，有利于员额法官及时、正确地处理案件。法官员额制及法院工作人员分类管理有利于形成法院内部工作人员的专业化，使法官、法官助理、书记员各司其职，将员额法官从纷繁的审判辅助工作中解脱出来，只对案件的审理及裁判负责，专心致志地审理案件，有利于保证司法公正和效率。

　　（4） 法院审判管理信息化建设为监督独任法官公正、高效审理案件提供了制度保障。目前法院对案件实行审判流程统一和动态管理，从立案、分案、审理、报结到归档均由专人负责。各办案人员根据承办案件显示的状况及时办理。审判管理部门通过信息化管理可跟踪并调度案件具体进程，对延误办案的承办人进行督导，从根本上杜绝了过去所谓的“抽屉案”及个别案件久拖不决的情况。

　　四、 适当扩张独任制适用范围的设想

　　1.适度扩大基层人民法院适用独任制审理案件的范围

　　（1） 对标的额较大但当事人对案件事实争议不大的一审民事案件适用独任制审理。在民事诉讼中存在大量的简单案件，适用独任制审理可以提高审判效率，对快速解决简单案件有着重要的意义。在基层法院中已有大量的简单案件适用简易程序审理，从而保证了当事人对司法效率的需要，但目前有的案件因标的额较大，往往适用合议制审理，如大量的金融借款合同纠纷案件。此类案件适用普通程序审理，造成司法人员占用较多，在目前员额法官较少的状况下加速了供需矛盾，因此有必要扩大独任制审理范围，提高司法资源利用率。如果此类案件适用简易程序审理，可能会有人对案件公正性产生怀疑。笔者认为，目前员额法官整体素质较高，法院内部完善的审判监督体系又为法官正确审理案件提供了保障，故可以试行把一部分标的额虽大但是事实清晰的案件适用简易程序，由法官独任审理。目前的审判监督机制可以防止法官擅权而造成司法不公。另外，基层人民法院审理的是一审民事诉讼案件，当事人对案件处理结果有上诉的救济途径，因此对一些标的额较大但当事人争议不大的案件，可以适用简易程序，由法官独任审理并做出裁判。

　　（2） 基层人民法院对部分简单的公告送达案件适用独任制审理。对于大量的公告送达开庭传票的案件，目前基层法院的做法为适用普通程序审理，但此类案件的整体难度不大，当事人对适用何种审理程序要求不高，因此笔者认为，应当按照实际情况对该类案件进行繁简分流，对于部分事实清楚或标的额较小的案件适用独任制审理，对于标的额特别大或者事实复杂的案件仍沿用合议制审理，这样既有利于提高审判效率、节省司法资源，又能保证复杂案件的公正性。

　　（3） 扩大基层法院小额案件独任制审理适用率，节省诉讼成本，化解诉累。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，适用小额诉讼程序的标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下，但随着经济的发展，当事人诉争的标的额越来越大，以此为标准确定适用小额诉讼程序的案件数量较少，而大量的案件仍然适用一般的简易程序或普通程度审理，这不利于发挥小额诉讼程序的一审终审和及时定分止争作用。因此，应适当提高小额诉讼程序适用的标的额，扩大独任制审理的适用范围。

　　（4） 建立当事人选择适用简易程序制度，给当事人选择适用独任制审理以指引。基层人民法院对于部分案情较复杂、应适用普通程序审理的案件，在立案时可以向原告出具适用简易程序建议书，明确说明当事人享有选择适用诉讼程序的权利，以及选择适用简易程序的后果，由原告在立案环节先行选择是否适用独任制审理案件。对于原告一方申请适用独任制审理的案件，在立案时应确定适用简易程序登记案件；在案件分配给承办法官后，承办法官在向被告送达应诉通知书时适用简易程序建议书，听取被告方的意见。被告对原告选择适用简易程序未提出异议的，应适用简易程序；被告方不同意适用简易程序的，应转为普通程序审理。另外，对于在立案环节原告不同意适用简易程序审理的案件，应直接立案登记适用普通程序审理。笔者认为，此项规定既能给予当事人程序选择权，从而消除以往案件当事人双方怠于行使审判程序选择权的不足，又能充分保证当事人的诉讼权利，从而提高独任制的适用率，节约司法资源。

　　2.适度扩大适用独任制审理案件的法院级别

　　如前所述，目前法律规定民事诉讼中简易程序处理的案件只适用于基层人民法院和它派出的法庭，而中级以上人民法院均适用合议制审理案件，但现实中中级法院也存在一部分诉讼标的额大但法律关系相对明确的案件，如金融借款合同纠纷案件。若这类案件适用独任制审理，则可以减少司法资源的占用。

　　3.扩大适用独任制审理时，应保证公正性

　　基于对案件公正审理的需要，笔者认为，独任制审理案件应严格限定在一审（原审）的范围之内。对于二审案件及法院重审的案件，案件的诉争双方已经对原审判决的公正性产生了怀疑，如此时再适用独任制审理，则其处理结果不容易使双方当事人信服，也起不了二审、重审对一审（原审）的监督、纠错作用，因此应适用合议制审理，发挥合议庭的优点，群策群力，通过集体讨论决定案件处理结果，最大限度做出公正判决，维护诉争双方的合法权利。