山东高院关于民商事案件送达问题的调研报告

　　核心提示：长期以来，民商事案件送达困难、效率低等一直是困扰各级法院特别是基层法院的工作难题，成为制约审判执行工作效率的瓶颈。山东省高级人民法院专门成立课题组，对全省法院民商事案件送达问题进行调研，分析困难和问题，提出意见和建议。

　　一、民商事案件送达工作的基本情况

　　1.在送达主体上

　　对于由谁负责送达工作，实践中主要有三种模式：一是分散送达。立案庭仅负责立案，所有的诉讼文书均由承办案件的法官负责送达。二是集中送达。成立专门的送达保全机构，负责送达工作。此模式又分为两种：一种是相对集中送达，即每个审判庭设立一个送达小组，负责本庭案件的送达工作。另一种是全面集中送达，即设立一个送达机构，通常设在立案庭或法警队，负责全院案件的送达工作。三是分散送达与集中送达相结合。送达机构只负责立案后的首次送达，后续诉讼程序的送达工作由各审判庭或承办法官负责。

　　    2.在送达方式上

　　    一是一审案件以直接送达和邮寄送达为主。据统计，这两种送达方式的总和基本占所有送达方式的80%至90%。其中直接送达通常占40%至50%，有的地方达70%以上。邮寄送达通常占30%至50%，个别法院高达80%以上。二是二审案件以邮寄和委托送达为主。因二审案件中，当事人地址比较明确，二审案件通常采用邮寄送达，或委托一审法院送达。三是公告送达呈攀升趋势。目前使用公告送达的案件数量逐年增长，如潍坊中院近三年的公告送达适用率分别为10.3%、10.8%、11.1%（见图一）。据不完全统计，当前全省法院公告送达率平均在10%至20%之间，个别法院高达30%。四是电子送达适用比例较低。虽然部分法院已经探索适用电子送达，但全省法院总体适用比例偏低，且集中在金融案件领域。

　　    3.在送达效果上

　　    一是首次送达成功率不高。一审案件首次送达的成功率不高，平均在50%左右。二是送达工作耗时过长。送达期间在案件审理期限中所占比重较大。如枣庄法院统计，送达期间占审限比例大致在20%到30%之间。聊城法院统计，中院受理的一审民商事案件平均送达时间在15至20天，占审限的10%左右，基层法院占比达到27.2%（见图二）。三是送达工作占用大量司法资源。部分案件至少需要两次送达，如果当事人有多人或者当事人找不到、不配合，送达次数需要成倍的增长，并且每次送达需要两名工作人员，需要车辆、录音录像设备等必要保障。

　　二、送达工作中存在的困难和问题

　　    1.受送达人难以找到

　　    “人难找”是造成“送达难”的首要因素。一是受送达人的有效住址难以确认。随着人口社会流动性日益增加，当事人居住、工作环境复杂，有的居无定所，有的工作单位变动频繁，使法律文书不能及时送达。二是受送达人员身份难以认定。送达人员无法证明其受送达人身份的情况，有的明为被送达人本人，却当面不承认；有的受送达人使用假身份证、虚假工商登记等给法院送达带来障碍。三是部分受送达人缺乏诚信意识，逃避诉讼心理严重，与送达人员玩“躲猫猫”，故意藏匿躲避送达。

　　    2.受送达人拒绝配合

　　    “门难进”“字难签”是造成“送达难”的重要因素。一是受送达人拒绝见面。有的受送达人虽然能电话联系，但送达人员无法进入受送达人住所，甚至连小区大门都无法进入。二是受送达人拒绝签字。一些受送达人拒绝接受诉讼材料，甚至威胁辱骂法院工作人员，当面撕毁诉讼文书。同住成年家属往往否认与受送达人的亲属关系，也不愿代为签收。三是有关人员拒绝见证。受送达人基层组织和所在单位工作人员，出于人情、工作等考虑，一般不愿充当见证人。虽然可以通过拍照、录像的方式留置送达，但当事人往往存在抵触情绪，可能会激化矛盾，甚至危及送达人员人身安全。

　　    3.邮寄送达未能发挥优势

　　    一是邮件退回率高。因当事人的地址信息不准确或发生变化，当事人躲避诉讼拒绝签收、投递人员责任心不强等因素，导致邮件投递成功率低。如威海环翠区法院邮寄送达退回率约27%，日照市东港区法院邮寄送达退回率达60%。二是邮寄送达瑕疵多。如本人签收的，没有签收时间和签收人的身份信息；他人代收的，没有注明代收人身份及其与收件人的关系；拒绝签收的，没有注明理由和具体情况。三是邮寄回执退回周期长。虽然通过电话或者网络能够查询送达情况，但也存在投递员未及时录入或信息不准确等情况，影响后续开庭等诉讼程序。如潍坊中院统计邮寄回执返回的平均时间为11.6天，最长返回时间达58天。

　　    4.公告送达效果不佳

　　    一是启动的随意性。有的当事人提供的或查找的材料无法证明受送达人“下落不明”，有的则在其他送达方式并未穷尽的情况下便径直采用了公告送达。二是形式的单一性。法律规定的公告送达形式有张贴公告，在报纸、信息网络等媒体刊登公告等多种形式，而目前公告送达多采用登报公告，当事人实际了解公告内容的概率较低。三是时间的漫长性。法律规定的公告时间为60日，一个案件至少要公告2次，再加上举证期间以及登报等候时间，诉讼周期一般长达8个月以上。

　　    5.电子送达利用率不高

　　    一是传统思维限制。法官、律师、当事人仍习惯于传统的纸质文书送达方式，对电子送达的有效性、安全性存有顾虑。二是送达范围受限。电子送达需当事人确认同意，开庭前的司法文书难以应用电子送达，且判决书等不能电子送达，故其适用空间有限；因传真、电子邮件等使用主体具有局限性，多数农村地区当事人不会或无法使用。三是送达完成难证。电子送达“确已送达”的确认，需赖以特定的电子信息技术予以固定，实践中多数法院尚无此类专门电子技术平台，给案卷的存档备查造成障碍。

　　三、改进送达工作的意见建议

　　    1.准确适用送达方式

　　    一是优先直接送达。立案后，优先采用电话、短信等简便方式通知当事人到法院领取诉讼材料。无法通知当事人或当事人不到的，如果受送达人住所地在受案法院辖区或邻近地区的，应当采用直接上门送达的方式；直接送达有困难的，可以采取邮寄等方式送达诉讼文书。二是规范公告送达。严格把握公告送达的条件，慎用、少用公告送达。原则上采用张贴公告的方式，以减少报纸刊登公告的等待时间，同时利用好信息网络开展公告送达。探索建立全省统一的人民法院公告送达网，通过网络发布公告。三是推广电子送达。探索建立全省统一的电子送达平台。通过该平台，可自动生成受送达人无法修改的送达材料，然后批量创建、发送短信邮件等完成送达工作，并自动发回、保存送达凭证。制定详细的电子送达实施规则，明确适用电子送达的诉讼程序和案件，明确电子送达的法律责任（如送达不能的问责、救济制度），同时确定合理的辅助通知手段，确保当事人收悉，送达结果可附卷备查。探索实行电话送达，经受送达人同意后，由送达人员通过电话告知其送达司法文书中的内容，告知完毕，即视为送达。送达全程录音备案，并将录音刻盘附卷保存或制作书面笔录附卷。

　　    2.完善送达工作模式

　　    适应司法责任制改革的要求，明确由审判团队中的法官助理负责送达事务，一方面可以减少案卷流转环节，避免因部门之间衔接不畅造成的无谓时间损失；另一方面可以发挥法官助理熟悉案情的优势，在送达的同时视情做调解工作，从而提高审判效率。

　　    3.完善送达地址确认制度

　　    一是积极引导当事人准确、规范、完整地填写送达地址确认书，对于当事人拒绝应诉、拒绝到庭或者拒接电话、避而不见送达人员，人民法院无法要求其确认送达地址的，或者受送达人向法院提出答辩状、管辖异议或要求回避等书面申请，但又未明确提供送达地址，且拒不到庭参加诉讼的，可以推定为拒绝提供送达地址。受送达人在本案中拒绝提供送达地址，但在本院同期审理的其他案件中作为当事人参加诉讼且提供送达地址的，该地址可以作为本案确认的送达地址。二是探索建立诉前送达地址确认制度。当事人在诉讼涉及的合同、公证债权文书中明确约定诉讼文书送达地址，或者在公安派出所、交警部门、仲裁机构、人民调解委员会等处理民事纠纷时提交送达地址，人民法院可以将当事人约定或提交的送达地址作为确认的诉讼文书送达地址。法院可以向银行、保险公司等金融机构发出司法建议，建议其在格式合同中约定送达地址确认条款，明确效力延至诉讼阶段；加强与公安机关、交警部门、各类调解组织的沟通协作，统一制作《司法文书送达地址确认书》，由上述机关或组织敦促当事人填写。一旦案件进入诉讼程序，法院便可根据该地址进行送达。

　　    4.充分借助外部力量

　　    一是提高法院专递效率。加强与邮政部门的协调，通过联合制定规范性文件等方式，明确法院专递标准和程序等要求。强化对专递人员的业务培训，要求其严格审查收件人或代收人信息，规范投递次数及退件原因批注，准确录入网上跟踪查询信息，提高回执退回效率。二是利用网格化管理系统。争取政法委的支持，充分利用社会治安综合治理网格化管理系统，查找受送达人的详细地址、手机号码、工作单位等详细信息，提高送达效率。三是建立送达联络员制度。借助街道办事处、居（村）民委员会、人民调解组织、人民调解员等基层组织和人员的力量，代为送达诉讼文书、协助查找受送达人下落、见证留置送达。四是借助其他社会力量。增强“互联网+”思维，探索寻求电信运营商、互联网企业等的信息资源支持，增加查找受送达人及其送达地址的途径，提高送达成功率。