专业法官会议制度的功能定位及运行机制研究

　　论文提要：

　　专业法官会议制度的规范性、权威性与独立性如何，直接决定着审判权运行机制改革的成败与否。在新一轮司法改革的大背景下，对专业法官会议制度进行建构和完善，已成为健全审判权力运行机制的重要组成部分。因此，要对专业法官会议制度存在的理论基础、现实依据做全面准确认识，并对当下我国专业法官会议运行模式存在的现实性困扰作细致辨析，指明其改进的路径与方向，进而从实践层面分析如何为专业法官会议制度合理运行提供保障，使之在功能定位上更加明确，会议启动方面更为高效便捷，案件研讨的实质效果上更为专业与公正。（全文共8136字）

　　主要创新观点：

　　本论文在研究中最突出的创新性是并不局限于理论研究，而是从专业法官会议制度的产生依据出发，在对专业法官会议的功能定位进行深入分析的基础上，进而结合实践中专业法官会议制度存在的问题，有针对性的提出完善对策，为后续专业法官会议制度的运行提供了方向依据。需要注意的是，本人提出的对策并不局限于相关制度层面，而是涉及到了具体的人员构成、议事范围、议事规则等方面，相比已有研究更加全面。

　　以下正文：

　　一、专业法官会议制度的产生依据

　　（一）产生的现实依据

　　“司法改革的主要目的是解决实践中存在的主要问题，构建审判权运行机制的基本动因也在于消除影响审判权恰当、有效行使的主要问题。（1）当前，司法责任制改革的主要内容之一便是审判权运行机制改革，通过改革消除法院内部审判领域的行政化诟病。为此，最高人民法院公布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号文件)，其中第8条(以下简称文件第8条)规定人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定。（2）2017年4月12日最高人民法院印发的《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(以下简称《意见》)第6条规定：“各级人民法院应当充分发挥专业法官会议、审判委员会总结审判经验、统一裁判标准的作用，在完善类案参考、裁判指引等工作机制基础上，建立类案及关联案件强制检索机制，确保类案裁判标准统一、法律适用统一。”（3）

　　通过专业法官会议制度的上述两个权威性文件，我们不难解读出，其根本上还是要还权于承办法官、合议庭，让承办法官、合议庭对承办案件负责，但又担心还权后对案件的事实认定发生偏差，以及对所承办案件的法律适用存在困难，故才采取折中做法，即案件决定权在于承办法官、合议庭，同时又通过组建专业法官会议制度这种形式给正确办案提供集体智慧，这样在不违背司法裁判独立原则的前提下，巧妙地解决了案件裁判的现实性难题。

　　（二）产生的理论依据

　　1、审判监督管理之需要

　　让审理者裁判是时代对法官的要求，长期以来集中在院庭长手中的裁判审批权被分散到每一个员额法官身上，这既是改革的初衷，但也是改革的风险点。扁平化的审判团队将原来集中于院庭长手中的案件审批权分散到了个体法官，少了修改、审批、签发环节的把关，势必会加剧案件能否正确裁判的风险。即便承认与相信员额制改革后每一个法官均具有良好的职业道德与操守，但实际上法官队伍素质的层次不齐、个体办案水准不一等因素导致对同一案情的理解与认识产生偏差，难免不会办错案件，至少会在同一个法院内部出现同案异判现象。同案同判是司法公正的内在要求，建立和完善符合司法规律的统一法律适用机制显得尤为重要。（4）然而《意见》第1条规定：“除审判委员会讨论决定的案件外，院庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发，也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。”院庭长除了对特定案件通过程序监督实体以外，对于普通案件的审理不能过问。自此，对案件监督与管理的传统模式被废除后，院庭长只能通过专业法官会议制度对案件法律适用与裁判结果进行间接式监督服务。与其说去行政化是我国法院的改革任务之一，倒不如谈去行政化定案更贴切。而专业法官会议制度能弥补法官由于认识的偏差可能导致的审判权恣意运行，无疑为院庭长对案件监督提供了合乎法理又具有人性化的方式。

　　2、集体司法智慧之需求

　　无论是事实认定，还是法律适用方面，多数人通过平等、民主展开观点交流与碰撞，总是胜过少数人的独断与孤立。在取消院庭长审签裁判文书、逐步还权于合议庭与独任法官的改革潮流下，法官个体的裁判权逐渐得到增强。权利增强的同时，也意味着责任与风险的并存与增加。这种责任与风险不仅关系着法官个体的荣誉与前途，而且关联着整个法官队伍的形象与司法使命。法官会议制度便能让每一个法官发挥聪明与才智，在疑难案件的法律适用方面群策群力。“特别是针对重大疑难复杂案件，讨论者从不同的角度突出问题，展开充分的讨论与争辩，更有利于弄清事实、把握案件的实质与关键，并在很大程度上能够保证法律适用的准确性与适当性。”（5）当一般性的公共性知识在司法领域中遭遇来自法官对有关案件的个体化体验或者个性化认识之时，尽管一般性的认知并非天然具有压倒性个体化体验的优势，但仍能修正个体化认识的错误与瑕疵。（6）建立专业法官会议制度关键在于在保障法官独立性的基础上将集体智慧应用于裁判实践，进而保障裁判尺度以及法律适用的统一。

　　二、专业法官会议制度的功能定位

　　专业法官会议制度所内含的功能顺应了司法改革的趋势及司法实践的要求，也被寄予了去除审判过程中的行政化管理模式及逐步减小审委会讨论案件范围的厚望。实现该制度与司法实践充分融合并发挥应有作用，应当改变其功能定位模糊的缺陷。

　　(一)统一法律适用

　　此轮司法改革倾向于通过构建扁平化的审判组织，去除司法权运行过程中的行政化因素，保障司法公正。与之矛盾的是，少了签发、审批等一系列行政化的管理手段后，审判组织忙于自身业务，缺乏对法律适用的沟通与研讨，势必会加剧目前社会所诟病的“同案异判”的出现频率。“同案同判”是司法公正的内在要求，故建立和完善符合司法规律的统一法律适用机制显得非常重要。（7）专业法官会议作为一个法院内部统一法律适用机制，其作用具体体现如下：一是为个案提供咨询意见。虽然专业法官会议为个案判断提供的意见仅为咨询性质，不具有强制约束力，但是，专业法官会议系由具有某一领域丰富审判经验或理论功底深厚的精英法官组成，其形成的统一意见对该类型案件应当具有一定的指导意义。二是总结类案的法律适用。专业法官会议应当定期及时对类案裁判观点进行梳理，并总结出法律适用的意见，从而统一类案的裁判尺度。三是案例推介。专业法官会议通过对典型案例的整理与公布，形成可供参考统一法律适用的意见。

　　(二)提供重大疑难复杂案件的咨询意见

　　重大疑难复杂案件，多为社会关注度高、法律适用模糊或者事实难以认定证据特别复杂的案件。专业法官会议制度为类案件提供咨询意见具有必要性与可行性。一是弥补司法经验不足。目前，从事审判人员的特点之一是平均年龄小、审判工作年限短，社会沟通能力不强。由他们处理重大疑难复杂案件，很难达到此类案件所要求法律效果、政治效果与社会效果的统一。事实上，一线办案法官虽然排斥通过“打招呼”等方式干预裁判的领导，却很乐意向资深法官请教审判疑难问题。二是避免行政干预。对于案件承办法官而言，一方面希望通过集体智慧来缓解司法知识不足的缺陷，避免承担相应的错案责任，另一方面却又惧怕领导的参与会使真正的意见无法充分表达。专业法官会议制度的功能优势在于，其结论仅为合议庭或独任法官提供参考和咨询，是否采纳由合议庭或者独任法官决定。不分级别的意见平等发表，不同意见的汇聚碰撞，既为合议庭或者独任法官提供了定案思路和视角，又抵御了外部行政干预侵袭。

　　(三)过滤审判委员会研讨案件

　　审判委员会裁判案件违反了案件审理的亲历性。对案件当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的“近距离观察”，而只有这种“近距离观察”基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。（8）此外，审判委员会研讨案件不利于发挥审判专业性。排除政治因素的考虑，审判委员会委员无疑应当是某一审判领域的专家型法官，但是大部分委员对于其擅长领域之外的案件所涉及的专业知识未必了解。采用会议制和多数意见的方式裁决案件，委员不分专业行使决定案件的权利，案件最终裁判是否科学存在疑问。基于如上考虑，应当逐渐减少审判委员会讨论案件范围，由此而分散出来的重大疑难复杂案件的解决以及法官裁判风险的控制功能应由新制度来承担。在此意义上，专业法官会议可通过过滤审委会研讨案件来实现审委会的部分功能，既通过减小审判委员讨论案件的范围而减少学界对于审判委员会的上述质疑，也为审判委员会改革与最终走向提供制度上的过渡与支撑。

　　(四)附带功能

　　在上述三大主要功能定位的基础上，司法机关还可根据自身所处的地域、案件数量与类型、法院层级等因素确定由专业法官会议发挥的其他功能。一是专业法官会议可成为案件推介平台，跟踪新型、重大典型案件，监督此类案件的审理过程，对具有可参考价值的案例予以推介。二是专业法官制度可作为培养法官能力的平台，法官、法官助理可以选择旁听的方式参与专业法官会议，培养其审理案件的能力。三是专业法官会议可以成为院长、庭长行使监督管理职责的平台，笔者认为，领导的监督管理仅仅是在上述三大功能定位的基础上实现，并不能认为构建专业法官会议制度的主要目的在于领导对具体案件的监督。

　　三、专业法官会议制度实践中的突出问题

　　(一)人员构成行政化

　　从人员构成上来看，大多数法院选择了分管副院长、相关业务的审判委员会委员及业务庭正副庭长为专业法官会议的组成人员，加上部分法院对专业法官会议人数的限制，留给行政领导之外的资深法官的名额少之又少。甚至，在笔者所看到的某基层法院的刑事、民事、行政及执行4个专业法官会议组成人员名单上，除副院长、庭室的正副职领导外，仅有一名“副处级”审判员。由此发现，专业法官会议制度在人员构成上的行政逻辑仍然大于司法逻辑，普通法官参与专业法官会议的程度严重不足，导致了专业法官会议的封闭式运行。现实生活中法官的行政级别和法官等级成了确定法官是否有“完整”的审判权、所作裁判的效力是否完整、是否需要别人把关的依据。（9）诚然，院长、庭长不排除是“审而优则仕”的法官，但是相较于一般法官，他们往往带有行政上级的色彩。从总体上看，目前“中国法院院长的角色首先乃是管理家与政治家，而法律家的角色在现行体制和环境中则处于相对次要地位”。（10）法官的各种资源供给仍然在很大程度上受制于院长、庭长，院长、庭长往往具有不可忽略的隐性权威。（11）对这种隐性权威的服从，容易导致院长、庭长在专业法官会议上发表的意见对合议庭或者独任法官产生实际拘束力。

　　(二)议事范围不清晰

　　如何确定议事范围是专业法官会议制度的核心问题。可以看出，专业法官会议的议事范围规定不清晰主要体现如下：一是逻辑上有交叉。如重大、疑难、复杂案件与来信来访案件或者是社会广泛关注的案件存在交叉或包含关系，从一定意义上讲，社会关注度比较高的案件往往也属于重大案件的范畴。又如法律适用有重大分歧的案件与审判长意见为合议庭少数人意见的案件、合议庭成员认为多数人意见有误的案件也存在逻辑上的交叉关系。二是概念上不清晰，对于何为重大、疑难、复杂案件应当有基本的界定，避免法官为规避责任而将一般案件提交讨论，也避免院庭长为实现行政干预而将案件列为专业法官会议的讨论范围。三是范围上弹性大。对专业法官会议的议事范围，有的法院以案件研判为主，列举了须提交讨论的案件类型，有的法院则将专业法官会议扩展至了案例的推介，有的法院限定案件讨论的范围仅为法律适用问题，对于事实认定是否包含于讨论范围未置可否。

　　(三)程序运行不规范

　　在专业法官会议启动的环节，一些法院规定院长、庭长有召集的权利，但未明确限制院长、庭长的主动性。如果院长要求合议庭或独任法官将案件提交专业法官会议，则可能为领导插手过问案件提供机会和条件。在会议议程安排上未突出不同专业法官会议的区别，模式化较为明显。值得肯定的是，部分法院建立了按照资历由高到低发表意见的规则以及给予专业法官会议以一定形式的讨论自由，说明司法机关已经有了排除领导行政干预的意识与加强专业法官会议自治性的认识。

　　四、专业法官会议制度的运行机制

　　(一)优化人员构成

　　1.去除人员构成行政化，设置科学的专业法官入选条件。专业法官会议组成人员的主要特点在于其专业性，而非其担任的行政职务。应尽力避免司法场域中法律意见的说服蜕变为行政科层制中下级对上级命令的服从，避免法律适用或者司法裁判过程中的专制，进而使制度的生命力大大增强。（12）建议从学历、办案质效、办案数量及从事相关审判工作的年限等方面设定组成人员的条件。如果院长、庭长符合相应的专业性条件，则当然属专业法官会议的组成人员。

　　2.构建专业法官人才库，取消人数限制。相对于审委会委员的有限性及稳定性，专业法官会议更具有开放性。开放性要求取消组成人数限制。专业法官会议设置的目的在于汲取集体司法智慧，为案件处理提供专业性咨询意见，不应当设定人数限制而将更多的司法意见拒之门外。在此基础上，对于大体量法院，符合条件的专业法官比较多，可尝试建立专业法官人才库，为司法审判提供充分的智力资源。专业法官人数较多可能会产生另一种担忧，即会议的召集时间难以平衡，或者难以形成统一意见，影响专业法官会议的运行效率。对此，以下几种专业法官的组成模式或许能够为我们提供化解此种担忧的视角。第一，分小组讨论制，比如民事专业法官会议可以分为婚姻家庭纠纷、侵权纠纷、房地产纠纷、劳动争议、商事纠纷等小组，需要讨论的案件依据案由类型分入不同的小组进行讨论。第二，随机抽选制。专业法官会议召开前，在专业法官人才库随机抽选一定比例的法官参与讨论。第三，合议庭选择制。对于合议庭意见有分歧的案件，可以借鉴仲裁制度运行模式，由合议庭成员各自选择一至两名专业法官召开会议进行讨论。

　　3.建立专业法官业绩评价制度。目前还未建立完善的专业法官参与会议的激励与惩戒机制，导致一部分法官参与不积极，或者在会议中对案件分析深入程度不够，仅做出同意与否的简单表态，使专业法官会议制度的提供专业咨询的功能难以充分发挥。对此，笔者认为，可以建立专门的专业法官评价委员会，依据专业法官参与会议的次数，发言的积极性，发表意见对最终定案的影响等方面进行计分，设置合格分数线，未达到年度合格分数线的法官，取消其次年进入专业法官会议的资格。达到合格分数线的法官，根据分数的高低进行经济和精神的双重奖励。

　　(二)明确议事范围

　　1.重大疑难复杂案件的类型化

　　司法实践中，重大、疑难、复杂的案件都是专业法官会议讨论的主要对象。为避免法官将一般案件提请讨论，推卸审判责任，或者对应当提请讨论的案件迳行裁判、规避监督指导，须对重大、复杂、疑难案件的范围进行界定。

　　(1)重大案件。重大案件一般指案件当事人特殊，或存在群体性、敏感性等因素对社会稳定有较大影响的案件。重大案件的处理需要从较高的视角提出综合性的处理方案，不仅应对案件进行依法裁判，亦应当考量案件的社会影响，舆论的压力等。具体而言，应当提交专业法官会议的重大案件包括但不限于以下案件：一是在辖区内社会影响重大或引起媒体高度关注的案件；二是当事人人数众多容易引起社会不稳定的案件；三是涉外或者涉港澳台的案件。

　　(2)疑难案件。疑难案件是指由于法律规定本身所引发的裁判困难的案件，单纯案件事实的复杂或调查取证所导致的疑难案件并不是法理学意义上的真正疑难案件。（13）应当由专业法官会议研讨的疑难案件包括如下几种。一是法律规则未覆盖的案件，作为规则的法律并非与复杂的社会关系一一对应，也无法覆盖现实生活中的方方面面。新出现的事实使人们对过去较为明确的由特定法律事实引起的法律后果或法律责任产生质疑。（14）当法律沉默不语或模棱两可时，法官却不能拒绝裁判。失去了判决依据的规则，法官个体往往会显示出基于可能被追责的孤独和无奈，需寻求司法智慧支持。二是法律适用规则冲突的案件。我们发现，在比案件还要复杂多样的世界中，单从规则出发的推理往往是不可靠的。（15）上位法与下位法之间，同位阶的法律之间往往会出现规则不一致甚至相互冲突的情况，导致类似案件在法律适用上处于不确定状态。

　　(3)复杂案件。复杂案件多指证据繁多、涉案时间跨度长、法律关系复杂等因素导致事实难以认定的案件。对于复杂案件，专业法官会议不仅对案件的法律适用提出意见，也应当对案件的证据进行分析，对事实认定提出意见。应当由专业法官会议讨论的复杂案件包括：一是证据繁多且事实难以认定的案件；二是涉案时间跨度长且事实难以认定的案件；三是审理时间长，久拖不决的案件。

　　2.类案法律适用的规范化。专业法官会议如何保障类案的法律适用统一，可以从两个方面入手。一是定期总结。专业法官会议应当根据实际情况以季度或半年为周期定期对某类案件的法律适用问题分析总结。二是会议纪要的公布。对于类案的法律适用形成统一意见的，应当通过会议纪要等形式在全院范围内公布，如无特殊原因，合议庭或独任法官应当以此为裁判依据。

　　3.审判委员会案件过滤审查。如前所述，审判委员会作为一级审判组织行使司法权的范围应当进一步缩小。专业法官会议对于合议庭或者独任法官拟提交审委会的案件应当预先审查。首先，合理区分由审判委员会讨论的案件类型。应当由审判委员会讨论决定的案件基本可以分为两类：一是合议庭对事实认定存在争议的案件；二是合议庭对法律适用存在争议或者疑问的案件。（16）其次，对于能够形成统一意见的案件，不再交由审判委员会讨论决定。最后，对于经过讨论仍不能形成一致意见的，由合议庭决定是否提交审判委员会。

　　4.与审判业务有关的其他重大事项。在由审理者裁判、由裁判者负责制度真正建立后，专业法官会议也将成为院长、庭长等领导审判监督及管理的场域，一些与审判业务有关的重大事项如典型案例的推介等也应当在专业法官会议上民主决定。

　　(三)规范议事规则

　　1.提起召集。从避免行政化的角度考虑，专业法官会议可以由合议庭或者独任法官提起，召集人可以由专业法官会议组成人员轮流担任。同时，院长、庭长一般不宜主动要求独任法官或者审判长将案件提交专业法官会议讨论，也不宜以行政职务为条件确定召集人。

　　2.议程设置。充分利用专业法官会议程序，使不同的意见和声音尽可能呈现在讨论的过程中。发言顺序应遵循以下规则：一是按照行政级别由低到高的顺序进行发言；二是行政级别相同的，按照资历由低到高的顺序进行发言；三是整个发言过程按照民主的方式平等进行。上述议事规则可防止将“多数意见”演化为行政命令的运作逻辑。

　　3.总结意见。首先，对于具体案件，专业法官会议不一定要形成一致意见，意见供合议庭或独任法官参考，如何裁判仍由合议庭或独任法官决定。在特定情形下，专业法官会议形成的意见可以转化为审委会的决定对合议庭产生实际约束力。其次，对于类案法律适用的统一意见应当由多数人决定，同时，多数人的判断并不意味着就是绝对真理，法律适用意见将在司法实践中接受检验和不断发展。最后，对于拟提交审判委员讨论决定的案件做出是否提交审判委员会讨论的决定。

　　（1） 顾培东：“再论人民法院审判权运行机制的构建”，载《中国法学》2014第5期。

　　（2） 杨丽娟：“专业法官会议运行机制仪式化色彩之反思”，载《东方法学》2016年第3期。

　　（3） 李少平：“深刻把握司法责任制内涵全面、准确抓好《意见》的贯彻落实”，载2015年9月25日《人民法院报》。

　　（4）

　　（5） 顾培东：“再论人民法院审判权运行机制的构建”，载《中国法学》2014第5期。

　　（6） 方乐：“审判权内部运行机制改革的制度资源与模式选择”，载《法学》2015年第3期。

　　（7） 叶向阳：“试论审判长联席会议制度的运行机制与功能实现”，载《法律适用》2008年第7期。

　　（8） 贺卫方：“中国司法管理制度的两个问题”，载《中国法学》1997年第6期。

　　（9） 蒋惠岭：“‘法院独立’与‘法官独立’之辩——一个中式命题的终结”，载《法律科学》2015年第1期。

　　（10） 左卫民：“中国法院院长角色的实证研究”，载《中国法学》2014年第1期。

　　（11） 顾培东：“中国特色司法制度微观基础塑造的重要探索——成都中院构建法院审判工作运行机制研究报告”，载《法制资讯》2010年第12期。

　　（12） 参见焦宝乾：《法律论证：思维与方法》，北京大学出版社2010年版，第88页。

　　（13） 孙海波：“走向不确定法律状态下的司法裁判————论疑难案件裁判的经验与方法”，载《西部法学评论》2013年第4期。

　　（14） 陈坤：“疑难案件、司法判决与实质权衡”，载《法律科学》2012年第1期。

　　（15） [美]伯顿：《法律和法律推理导论》，张志铭等译，中国政法大学出版社1998年版，第23页。

　　（16） 李先伟：“审判委员会司法权之理论基础与制度完善——兼评《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》”，载《中州学刊》2011年第2期。