国有土地上房屋征收补偿案件中政府职能问题研究

国有土地上房屋征收补偿案件中政府职能问题研究

____以德州地区为研究对象

（庆云县人民法院  刘新泉）

征收是城市建设的重要环节,涉及群众切身利益，事关城市建设、经济社会发展和社会稳定大局。近几年来不动产征收补偿类行政案件数量不断增多、案情愈发复杂，背后表现出来的是政府职能异化问题。笔者展开此次调研，通过数据搜集、结合典型案例总结政府工作存在的问题，剖析难题背后的深层次原因，进一步提出相应的解决对策和建议。

一、对2013年-2016年154份涉及国有土地房屋征收与补偿类裁判文书的数据分析

笔者搜索了德州地区近三年的154份涉及房屋征收与补偿裁判文书，以被诉行政行为的性质、裁判事由为标准进行分析，试图探究数据背后隐藏的问题。

2013年至今，基层法院共审理涉及国有土地房屋征收与补偿类案件52件，中院审理涉及房屋征收与补偿类案件102件（其中一审43件，二审59件）。

• 按被诉行政行为性质划分

以被诉行政行为性质为区分标准，对154份裁判文书归类。其中：征收决定30件，占19.5%；补偿决定30件，占19.5%；土地行政登记25件，占16.2%；土地行政批复23件，占14.9%；强制拆迁行为20件，占13%；行政赔偿14件，占9.1%；不履行法定职责5件，占3.2%；征收公告3件，占1.9%；拆迁行政复议2件，占1.2%；拆迁行政协议2件，占1.2%。

• 按裁判方式划分

以裁判方式为基准，划分95份一审裁判文书。其中驳

回起诉29件，占30.5%；驳回诉讼请求23件，占24.2%；确认被诉行政行为违法21件，占22.1%；调解9件，占9.5%；履行安置补偿协议5件，占5.3%；撤诉4件，占4.2%；撤销被诉行政行为、责令重做4件，占4.2%。

二、数据背后的问题表现

从法院收集的关于征收补偿案件类型分析，政府在国有土地房屋征收补偿中存在如下问题表现：

• 前置工作阶段存在的问题

1.项目的许可准入把握不严格。另外，目前我国房地产评估事务所大都是由政府职能部门的二级机构发展而来，虽然形式上与政府行政部门脱了钩，但在人、财、物等诸多方面仍存在着千丝万缕的联系，加之土地开发商与评估事务所关系密切，土地高价低估的现象十分严重，在一定程度上损害了国家利益。

2.未给当事人充分的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条明确规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”实践中不少官民矛盾的产生，源于政府在作出补偿决定时没有给被征收人选择补偿方式的机会而直接径行加以确定。这就剥夺了当事人的选择权，引发行政诉讼。

（二）实体工作阶段存在的问题

1、补偿款落实不到位、不及时。依照规定，征收补偿协议书作出后，征收决定作出前，征收补偿费用应该足额到位、专户存款、专款专用。现有统计数据表明，在征收补偿协议作出后，补偿款却迟迟不能到位；补偿款财政审批下来之后，没有及时打到专户存款上；或者补偿款不能做到专款专用。例如原告山东津泽棉纺有限公司诉德州市陵城区人民政府土地行政征收一案，原告持有合法的陵土国用（2004）字第7496号国有土地使用证，依法对该证载明的土地享有合法的使用权。被告德州市陵城区人民政府因公共利益需要或旧城区改建收回原告国有土地使用权，应当给予原告适当补偿。被告德州市陵城区人民政府作出(原陵县人民政府)陵政字（2013）19号无偿收回原告土地使用权的批复不符合相关法律规定，确认该被诉具体行政行为违法。

2、执法程序不严格，执行工作方式简单粗暴，甚至存在违法现象。法律明确规定禁止野蛮强拆，但是政府在对被征收房屋进行强制执行的过程中，不注重方式方法，采取断水、断电以及夜间拆迁等方式，对被征收人的人身权、财产权造成了严重侵害。依照法律规定，国有土地房屋征收包括申请、审查、听证、决定、通知限期自拆以及强拆等程序,但是实际操作中政府执法程序并不严格导致行政诉讼。例如，魏某某诉庆云县人民政府要求撤销房屋征收补偿决定一案，庆云县城市建设综合开发房屋拆迁管理办公室在尚未确定被征收人的前提下先行选定了房地产价格评估机构，因此，被告庆云县人民政府在作出涉案房屋补偿决定的程序上违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定。

3、执行力度不到位、不彻底。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确禁止野蛮拆迁，但是若拆迁符合法定程序以及条件，被征收人获得了公平合理补偿仍然拒绝搬迁，即所谓的“钉子户”，那么对于强拆手段应该区别适用：对于未经过法院审查或者审查后不同意强拆的，应绝对适用强制拆迁，如果符合强制拆迁条件，法院经审查同意强拆仍然拒绝搬迁，法院应绝对禁止采用暴力等侵害人身的手段迫使其搬迁，但可以请求相关部门迫使其搬迁，若仍拒绝搬迁，可以请求公安机关予以拘留。在实践中，往往出现该强制执行时却执行不到位、不彻底的情况，使得一些“钉子户”现象得不到解决。

三、国有土地房屋征收与补偿中政府存在上述问题的原因分析

（一）法律层面

1、征收立法不健全、制度存在不足。虽然我国并不缺乏规范征收补偿方面的法律法规，但是这些法律法规在不同程度上存在诸多漏洞。虽然《国有土地房屋征收与补偿条例》已经出台，对于明确公共利益的界定已经明确补偿标准和方式等方面做出重大突破，但是与公共征收与补偿制度健全的国家相比，仍然存在漏洞。就征收补偿范围而言，现有立法规定房屋征收补偿范围是被拆迁房屋以及附属物，而没有涉及土地使用权，这与1998年修订的《土地管理法》第58条的规定冲突；《城市房地产法》虽然规定了根据社会公共利益的需要提前收回的土地应该补偿，但是对为经营性开发收回土地使用权的补偿却没有作出规定；房屋征收补偿的程序不透明，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，由此可见我国土地征收的批准决定直接具有被征收财产转移的法律效果；房屋征收估价不合理，没有考虑房屋增值，如果地方政府不能根据城市房价变化及时调整基准价格，就会造成评估价格与市场价格相差很远；征收补偿方式存在缺陷，补偿标准不合理等问题，《补偿条例》立法原意是体现等价交换原则，但是实践中却按照重置成本法对被征收房屋进行估价，对安置房却按照市场价格，被征收人不是需要另外支付一笔钱来获得原房屋面积的安置房，就是要减少居住面积。

2、正当程序缺失、权利救济途径不顺畅。政府职能应建立在合法、合理的基础之上，应符合最广大人民的根本利益。在国有土地房屋征收过程中，政府相关职能部门应该建立并依据公开、公平、公正的拆迁程序，协同有关部门召开有相关利益人参加的听证会，保证相关城镇拆迁工程符合民意。然而，由于种种原因，我国地方政府在拆迁过程中存在着许多程序性问题，甚至公开忽视程序公正，如公示制度、听证制度、招投标制度等程序由于缺乏实际可操作性的实施规则而难以有效地得到落实贯彻、拆迁许可证发放审核监督程序缺乏、补偿安置与实施拆迁程序混乱、收回国有土地使用权和提供国有土地使用权倒置，被拆迁人利益受损后的救济途径不畅通、政府内部监督程序缺乏等，正是由于此类正当程序的缺失，才导致了当事人权利救济途径的不畅。

（二）政府层面

1、政府存在错误的政绩观和价值取向。市场经济条件下的政府应当是有限政府，政府的职能仅限于提供市场无法有效提供的公共物品。在城市建设中，政府的基本职能在于土地利用规划和用途管理，只有在特定公共目的需要的情况下，才能剥夺私人的房地产权利。政府既是管理者又是用地者，扮演着裁判员与运动员的双重角色，且以经济指标为主的干部政绩考核机制片面强调效率而忽视公平，片面追求发展而忽视个人利益和社会稳定，片面追求效益而忽视协调科学发展，在征收补偿过程中只重视结果而忽略过程，不能坚持以人为本的价值取向，是政府职能的问题表现。

    2、执法人员业务素质和工作能力欠缺。具体表现在征收补偿协议达成过程中，工作人员不注重与被征收人的协调沟通，采取粗暴、简单的工作方式。强制拆迁过程中，采用断水、断电等方式强拆，甚至为了拆迁，采用暴力、威胁手段，以危害被拆迁人人身权、财产权的方式进行强拆，执法人员业务素质和工作能力的欠缺也严重影响征收补偿的效果。

    3、地方政府政绩考核制度存在缺陷。在我国现阶段，对市县以下政府领导的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果等经济类指标，面对需要加快地方经济发展的客观形势和这种考核内容，某些地方政府干部往往会重经济发展，轻社会和谐；重政府创收，轻维护被拆迁人利益。尽管从表面上看，一方面城市变美了，人民生活环境改善了；另一方面地方政府财政收入增加了，主管官员的仕途更加顺利。但实际上却是政府凭借着对城市国有土地的垄断地位，主导着其与土地开发商分享的土地市场价格和拆迁安置费用之间的巨大差额，导致人民利益的严重损害，政府官员的极度腐败，政府信任资本的严重流失等一些亟待解决的现实性问题。

4、政府内部监督和约束机制缺乏。自2003年我国的新闻媒体第一次公开报道拆迁暴力事件起，政府暴力拆迁便被社会广泛关注，同时因为被广泛关注，房屋拆迁的隐性问题不断被暴露和呈现，专家学者呼吁，社会广泛关注，同时也受到决策层的重视。但是，尽管倍受重视，因为法律层面缺少对房屋拆迁的规范制约，同时加上不合理的制度设计，也缺少外部势力协调拆迁中相关主体的行为，导致了政府自身监督和社会监督的缺失以及地方政府权力的扩张，使得政府暴力拆迁越来越缺乏约束，暴力频发。

    5、权力配置不合理，政府职能错位、越位、缺位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对法规适用范围、征收程序、征收补偿、法律责任等有了更为清晰的规定，尤其是进一步明确了地方政府在城市土地征收补偿中的主体地位和责任承担问题。为了让政府在房屋拆迁过程中发挥它应有的作用，承担它应有的责任，法律赋予了政府强大的职权，包括审查发放房屋拆迁许可证权、依法回收国有土地使用权、行政强制拆迁权、拆迁行政裁决权、拆迁补偿安置监督权、拆迁行政处罚权等等。但是赋予政府权力的同时，也出现权力配置不合理、职权交叉等问题，导致各部门权责不明，出现问题互相推诿。

   （三）社会层面

1、社会监督力度不足，导致地方政府权力扩张。政府权力扩张，在征收中过度干预、腐败滋生等问题，除了立法体系不完善、政府本身错误的政绩观等原因之外，监督力度的不到位也是一方面的原因。社会、媒体不敢曝光、在政府压制下不能曝光、大众对违法行为采取漠视态度，也间接助长了执行违法。

2、被征收人维权意识和法制意识薄弱。被征收人法制观念薄弱，在对未组织听证、执行方式野蛮以及对征收补偿协议不满等情况，被征收人往往采取的是暴力、威胁的方法阻碍房屋征收与补偿工作，采取违反治安管理行为，甚至是违法犯罪行为。

 四、国有土地上房屋征收中政府职能的合法性来源及应然的角色与职能

   （一）国有土地房屋征收中政府职能的法律法规依据

    随着我国城市化以及现代化建设的飞速发展，这些已有成就离不开相关拆迁法律法规政策的不断完善，也正是因为法律法规政策的制约和约束，才会有合理和井然有序的城市化建设。自我国历史上第一部系统的规范城镇房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》于1991年由国务院公布以来，我国陆续出台了《城市房地产管理法》《物权法》，修改了我国《宪法》、《城市房屋拆迁管理条例》、制定了《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》等法律法规，以此来规范城镇房屋拆迁行为，使拆迁法律关系中政府、拆迁者、被拆迁者的权利义务更加明确，进一步推动城市化进程的顺利发展。为了与时俱进，适应社会发展新形势的需要，2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式生效，这是继国务院2010年1月29日第一次公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》后的又一次大的改动。对法规适用范围、征收程序、征收补偿、法律责任等有了更为清晰的规定，尤其是进一步明确了地方政府在城市土地征收补偿中的主体地位和责任承担问题。为了让政府在房屋征收过程中发挥它应有的作用，承担它应有的责任，法律赋予了政府强大的职权，包括审查发放房屋拆迁许可证权、依法回收国有土地使用权、行政强制拆迁权、拆迁行政裁决权、拆迁补偿安置监督权、拆迁行政处罚权等等。

   （二）国有土地房屋征收中政府应然的角色与职能

    随着城市化的日益发展，国有土地房屋征收也关系到城市的建设和发展，关系到百姓的切身利益，与社会的繁荣稳定息息相关。作为政府理应以为人民服务为宗旨，化解矛盾与纠纷，监管市场，保护群众的合法权利，促进社会稳定与和谐。一般来说，公用征收的一种，公益拆迁和商业拆迁必须严格区分和把握，并且以公共利益为前提，在对被拆迁人给予合理补偿之后，方可征收和征用房屋所有权和土地所有权。《宪法》也明确规定了国家为了公共利益需要才可以进行房屋拆迁。《城市房地产管理法》规定，必须出于公共利益的需要才能提前收回已经出让的城市国有土地。《立法法》第8条明确规定，对非国有财产的征收必须由法律规定，这是法律保留原则的体现。 市场经济条件下的政府应当是有限政府，政府的职能仅限于提供市场无法有效提供的公共物品。在城市建设中，政府的基本职能在于土地利用规划和用途管理，只有在特定公共目的需要的情况下，才能剥夺私人的房地产权利。对于商业经营目的的拆迁，是否拆迁，补偿多少，如何安置等拆迁事务本质上是一个民事合同，完全是开发商和被拆迁人自己的事，应由双方平等协商解决，而不应由政府包揽。而且，即使是出于特定公共用途的需要，如果能通过与财产权人平等协商的民事途径解决获得，那么也要尽量引入市场机制来获取私人财产，而不宜一概通过国家权力强制剥夺。 五、国有土地房屋征收补偿中政府职能异化的对策

1、征收立法体系重整，完善国有土地房屋征收补偿制度。构建土地使用权补偿的新模式，实现土地增值收益共享，可以采取货币补贴的形式，即征收人在对现有房地产价格补偿之外的增值补贴；明确政府在补偿中的角色定位，主要职责应该侧重于规划和审批，而不应该过多的介入到征收人与被征收人之间补偿问题的具体解决过程；对于房地产价格评估体系应该完善，采取合理有效的评估方法，如成本估算法、收益法、市场比较法等；完善征收评估争议处理机制，被征收人对评估结果有异议时，首先可由房屋征收部门组织征收评估单位与被征收人对话会，仍有异议的，被征收人可以委托其他具备资质的评估机构重新评估，如果两个评估单位的评估结果超过规定误差，或虽在误差之内但是被征收人仍然不满意，则由征收主管 部门组织听证会，两个评估机构进行答辩，由专家组对评估结果是否合理进行鉴定；丰富补偿方式，补偿上以金钱补偿为主，实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等为辅，明确补偿标准，包括确定计算补偿财产的日期、计算方法，该标准应具有程序上的统一性，避免弹性过大。

2、政府归位，转变观念，程序先行。在国有土地房屋征收过程中，要实现“拆管分离”，在公益征收中政府角色不应当是“当事人”，而应当是“中间人”，平衡好公共利益以及私人权益，不决定市场，而是监督市场；在商业征收中，扮演监督协调的角色。摒弃牺牲个人利益来发展经济的陈旧理念，注重保护私有财产权。政府应当以人为本，而不是以权力本位的思想去主导拆迁工作，不得采取断水、断电以及夜间拆迁等错误的方式，推动建立服务政府、文明政府、民本政府。树立正确的政绩观和科学发展观，辩证地看待公平、效率之间的关系，既不应片面强调效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益和社会稳定；要切实做到协调发展，平衡各方利益。建立协调有效的联动机制和应对突发事件的处理机制，做到目标、措施、分工、责任明确，确保征收工作高效运转；坚持依法拆迁、友善操作，政策面前人人平等。政府拆迁主体多元化是经济社会发展到一定阶段的必然趋势，积极构建政府主导的充满竞争和活力的多元治理拆迁体系，决定了各拆迁主体之间保持协同合作，以实现效益最大化，达到共赢的目的。同时将征收工作合法性纳入政府工作考核标准，而非仅仅看成效。加强对征收执法人员的教育培训，引导其依法执行。

3、加强政府自律，强化社会监督。国有土地房屋拆迁是国家利用公权力对于私有不动产的限制和剥夺，是政府征收的典型表现。如果对于这种公权力的强制不加以合理限制的话，那么公民的财产权以及公民相对于国家的相对独立性就难以存在。不仅要加强司法监督，还要加强社会监督。一方面加强司法的独立性和中立性，使司法免受行政的干涉，在遇到房屋拆迁纠纷时，可以自主选择进入行政诉讼程序寻求司法保护，同时对于行政机关的违法行为或者不作为行为给被拆迁人带来的损害，被征收人可以寻求国家赔偿。另一方面加强社会监督，在房屋拆迁的决策过程中，引入专家学者的意见，可以组织听证等程序来保障决策的合法和公正，同时进行公示，集思广益；利用媒体和群众监督，对于房屋拆迁中的政府行政行为的不合法之处予以及时曝光和纠正。同时，加强政府自律，政府工作人员要保证作出拆迁决策的公正，在实行拆迁过程中，严格依照法律法规进行，例如不在夜间进行拆迁，不通过断水、断电等方式进行拆迁，保障程序合法。加强对被征收人法制意识的宣传教育，引导其按照合法的途径维护自身权益。

六、结论

根据政府职能论及宪政理论，政府既是公权力的执掌者，又是公共利益的代表者，但在市场经济体制下，政府在国有土地房屋征收中的职能更多的体现为监督和管理，而非直接进入市场，随意干预拆迁活动。根据权责统一原则，有权利就应有责任，有制约。因此，必须要对政府在房屋征收中的职能进行规制。在借鉴国外先进经验的基础上，我们应该立足国情，理论联系实际，加快转变政府职能。当然由于既得利益者的维护阻挠，要立即转变政府在房屋拆迁中的异化行为是很不现实的，但我相信在立足国情的基础上，坚定信心，循序渐进，从实际出发，敢于打破常规，适应形势需要，必能解决问题，促进中国梦的实现。