关于人民法院做好新形势下涉诉信访工作的几点思考

　　朱旭光

　　信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径，多年来在维护群众权益、推动社会矛盾化解等方面发挥了积极作用。随着改革开放的不断深入和利益格局的深刻调整，一些深层次的矛盾逐渐显现出来，大量的社会矛盾涌入到信访渠道，信访工作在解决问题中承受了空前的压力。特别是占很大比重的涉法涉诉信访，存在案件数量大、问题难处理、负面影响多、部分群众“信访不信法”等问题，冲击虚化了法定的解决途径，损害弱化了司法的终局权威，更影响了信访工作的正常秩序。当下，涉诉信访日益成为法院工作的一项重点和难点。

　　党中央对涉法涉诉信访问题高度重视。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步对该问题进行了强调、作出了部署，为做好涉法涉诉信访工作指明了方向。本文拟就人民法院深入贯彻落实十八届三中、四中全会精神，进一步做好新形势下的涉诉信访工作谈几点认识和体会。

　　一、树立法律权威，从根本上减少和预防涉诉信访问题

　　当前的涉诉信访之所以存在这样那样的问题，最根本的原因在于法律权威的缺失，社会上很多人正是因为对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，才“信访不信法”、舍“法”而转“访”。因此，减少和预防涉诉信访存在的种种问题，首当其冲要树立法律权威。

　　（一）不断加强法院自身建设

　　涉诉信访问题的出现有法院自身的原因，如部分法官审判行为不规范，有的法官司法为民意识不强，有的法官不善于做群众工作，个别法官执法不廉，部分案件审判效率不高，有的案件审判质量存在瑕疵，一些生效裁判迟迟得不到执行，等等。“打铁还需自身硬”，人民法院要做好涉诉信访工作，必须按照“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标要求，不断加强自身建设。一是加强审判管理，健全规章制度，进一步规范司法行为，不断提升审判质量、效率和效果。二是深化辨法析理，加强法律宣传，真正让群众赢得清楚、胜得明白，输得服气、败得自然。三是切实履行好管党治党、从严管理干部的责任，加强对党员干警的教育、管理和监督，引导大家增强党员意识，做到政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律，坚决杜绝执法不廉、司法腐败。四是不断改进司法作风，继续巩固扩大群众路线教育实践活动成果，进一步方便当事人诉讼，做到“接待当事人要热心、倾听诉求要耐心、审判案件要细心、解决问题要诚心”，拉近与群众之间的距离。

　　（二）深入开展法治宣传教育

　　大部分涉诉信访案件所涉及的判决或决定本身并无错误，少数群众之所以上访甚至闹访与其自身传统观念根深蒂固、法制意识有待提高密切相关。一些当事人片面理解、甚至错误理解法律规定并固执坚持；一些当事人缺乏正确的诉讼观念，对诉讼风险认识不足；还有一些当事人不能正确理解法律事实与客观事实、主观事实的差异，对法院裁判规则不理解，对裁判结果不接受。对此，必须大力加强普法宣传，就像习近平总书记在中共中央政治局进行第四次集体学习时强调的一样：“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来。”作为人民法院，要按照四中全会的部署要求，充分发挥自身优势，深入开展法治宣传教育。一是建立以案释法制度，在开展巡回审判、送法进社区、深入企业调研、到学校做法制报告等活动的过程中，通过讲解典型案例，将法律知识、裁判规则等传递给社会公众。二是大力推进司法公开，全面、及时公布生效裁判文书。三是通过官方网站、微博微信等新媒体加大普法宣传力度，在全社会营造自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的浓厚法治氛围。

　　（三）保障依法独立公正行使审判权

　　少数群众之所以“信访不信法”，就是因为司法没有权威，而司法缺少权威的根本原因就在于依法独立公正行使审判权没有得到有效保障。实际上，在处理一些涉诉信访问题上，法院难以成为纠纷的终结者。通过处理涉诉信访，一些对法院有实际影响的信访机构事实上成为纠纷解决机制的核心部分，甚至成为最终的纠纷解决机构。这样就导致法院在许多涉诉信访问题的处理上失去了主体地位，法院的判决不是最终的，当事人通过信访甚至可以重新启动司法程序，导致一些当事人更加“信访不信法”。所以，做好涉诉信访工作必须保障人民法院依法独立公正行使审判权，让群众真正由衷地相信法院能够帮助他们解决问题，并且最终作出处理结论。目前，以确保人民法院依法独立公正行使审判权为主要目的的司法改革的大幕已经拉开，内容包括司法去地方化、司法去行政化和司法去神秘化，社会各界应加强对法院工作的理解和支持，减少和杜绝对司法活动的不当干扰，为人民法院依法独立公正行使审判权营造良好的社会环境。而作为人民法院，必须统一思想认识，坚定对司法改革的信心，在具体改革方案出台和相关法律法规作出修改完善之后，依法抓好贯彻落实。同时，继续做好司法公开三大平台建设、完善主审法官和合议庭办案责任制、充分发挥人民陪审员作用、改革审判委员会制度等与司法改革相关的工作，不断提高法官的综合能力素质，为加快建设公正高效权威的社会主义司法制度贡献力量。

　　二、完善处理机制，彻底解决群众的合法合理诉求

　　涉诉信访问题凸显除了法律权威缺失之外，很重要的一个原因是现有的处理机制存在问题，致使群众的合法合理诉求不能在体制内得到解决，这些机制方面存在的问题突出表现为入口不畅、程序空转和结果不具有终局性，要彻底解决群众的合法合理诉求，必须从完善相关处理机制入手。近期，中央政法委制定下发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》和《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件，为完善涉诉信访处理机制和程序指明了方向。

　　（一）畅通申诉渠道

　　一些涉诉信访案件源于法院不予受理，案件不能进入司法程序，当事人只能选择包括信访在内的其他途径。长期以来，我们在立案问题上实行审查制，法院在受理案件的过程中，对当事人的起诉是否符合条件进行审查，而后决定是否受理。立案审查制有一定的道理，一些问题法院解决不了，如果案件收进来，就很难送出去。但立案审查制也存在缺陷，小的方面体现为个别法院为了追求好的考核结果，立案审查时松时紧；一些标的额较小的民事案件、领导过问的行政案件被拒绝立案。大的方面则表现为“立案难”，对于社会影响较大的案件、与所谓地方大局相关的敏感案件，立案手续繁琐，服务态度较差，当事人的诉权无法得到有效保障。四中全会提出了重大改革举措,改革法院的立案机制,由立案审查制转为立案登记制,要求法院对依法应该受理的案件,做到有案必立,有诉必理。也就是说，只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查，必须立案登记。这一改革，将会使法院受理的案件大量增加，甚至会出现滥诉和恶意诉讼问题。但作为人民法院，必须强化担当意识和奉献精神，不折不扣地贯彻落实好相关改革措施。与此同时，还要大力畅通信访沟通渠道，健全信访接待制度，推行每日院领导接访和每月院长集体接访，根据信访所反映问题的具体情况，按照诉访分离的原则分别纳入不同程序办理。开通24小时录音投诉电话，设立网上院长信箱、民意沟通信箱和投诉举报信箱，开展好调查问卷、进村入户走访等活动，确保第一时间发现问题，最短时间内实质性解决问题。

　　（二）促进问题实质性解决

　　法律程序“空转”问题一直饱受诟病。一些涉诉信访案件虽然进入了法律程序，但由于个别干警态度不端正，办案不认真，有错不纠，有瑕疵不补正，使得法律问题始终得不到依法公正解决。所以，保障当事人诉权只是第一步，要解决实际问题还必须防止程序空转。首先，必须坚持有错必纠的原则，“凡是有错误的案件必须得到依法纠正，凡是有瑕疵的案件都要给当事人一个说法，让当事人切实感受到依法按程序就能公正解决问题。”对于实体有错误的，必须依法启动审判监督程序或国家赔偿程序，维护当事人的合法权益。对于瑕疵案件，要要向当事人耐心说明，通过释法析理，努力消除当事人误解。对裁判文书制作疏漏、事实表述不准、法条引用失误等方面的瑕疵，要依法予以补正；对办案程序不严格、证据收集不规范，对待当事人简单粗暴等态度作风问题，应当向当事人作出合理解释，争取谅解。其次，要以公开促公正，对于信访事项的处理过程和处理结果，要仿照司法公开三大平台建设加大公开力度，对重大敏感信访事项、存在重大过错的案件，也要及时发布事实真相和案件处理情况。对问题已经依法公正解决，仍缠访缠诉的，可以举行听证会，让律师介入对申诉人进行引导和指导，同时积极邀请社会公众参与信访，把法院的处理情况和当事人的诉求公之于众，让群众评判说理，以公开促息诉。再次，还要加强监督，探索实施信访办理回避制度、异地审查、提级审查、案件评查等多种模式。同时要严格落实倒查问责制，对存在错误、瑕疵，久拖不决的，不仅要倒查原办案单位、办案干警的责任，也要倒查信访办理部门和干警的责任。

　　（三）做好涉诉信访终结工作

　　涉诉信访案件中不少属于重信重访，一些信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序，成为困扰法院的一大难题，耗费了大量司法资源，也加重了信访人自身的负担。对此必须高度重视，通过完善工作机制、强化工作措施，使问题已经得到依法解决的涉诉信访及时终结。前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确提出：对涉法涉诉事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护依法作出的处理结论。这对依法解决重信重访问题具有重要意义。法院要弄清当事人的信访诉求及其所处的诉讼状态，并对信访诉求给予法律评价。对于符合法律规定的信访诉求，能在诉讼程序中解决的，就应结合正在进行的诉讼活动给予解决；如果诉讼程序已经终了，判决裁定已经生效，也应按照审判监督程序给予解决。对于不符合法律规定的信访诉求，应向当事人辨法析理，答疑释惑，促使其服判息诉，仍不息诉罢访的，以及“合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决”的案件，则应依法予以终结。终结之后，法院要积极联系地方党委政府和基层组织，落实好教育帮扶和矛盾化解工作，使信访人息诉罢访，回归正常的生产生活。

　　三、健全配套保障，确保涉诉信访工作取得扎实成效

　　涉诉信访工作是一项系统工程，涉及方方面面的问题，牵一发而动全身，既需要树立法律权威、完善处理机制，也需要不断健全配套保障，以确保相关制度、措施能够真正落到实处。

　　（一）建立健全信访法律法规

　　中共中央政治局常委、中央政法委书记孟建柱多次强调，要善于运用法治思维和法治方式破解维护稳定、化解矛盾、社会治理中遇到的难题，把政法工作更好地纳入法治轨道。涉诉信访工作同样如此。而要推动涉诉信访逐步走向法治化轨道，必须建立和完善相关法律法规。现有的《信访条例》对政府信访机构在办理信访事项时应该遵循的程序作了详细规定，然而司法机关信访机构的工作程序并没有类似统一、系统的规范化制度。关于“非正常上访”等也没有明确法律界定。因此，立法机关应尽快制定完善相关法律法规，使涉诉信访有法可依。同时，作为一种权利救济机制和纠纷解决机制，涉诉信访也必须具有纠纷解决机制的一般特征，这就必然要求信访改革以专业化、程序化、规则化为目标。从长远来看，必须通过加强立法构建一套科学的信访程序，促使信访逐步走向法治化轨道。

　　（二）坚持和完善“大信访”工作格局

　　最高人民法院院长周强在对立案信访工作进行调研时强调，要强化立案信访源头治理，紧紧依靠党委领导、人大监督、政府支持，努力实现案结事了。涉诉信访有着复杂的社会原因，仅依靠法院较难解决，需要树立“大信访”的观念，始终坚持党的领导，积极加强与相关部门的协作配合。对案情重大、影响社会稳定的要坚决依靠党的领导，充分发挥信访联席会议的作用，利用经济、行政、法律、教育等多种手段，解决涉诉信访难题，通过全社会共同努力化解矛盾，维护社会稳定。在案件审理、执行过程中也要自觉强化协调配合意识，在调解中，可以充分发挥街、镇、村人民调解委员会的作用，建立大调解网络；在执行中，加强与公安部门、银行系统的密切配合；在解决民工工资方面，与劳动部门协作配合、共同推进。通过妥善化解矛盾纠纷，将涉诉信访问题隐患消除在萌芽状态。

　　（三）强化对困难群众的司法救助力度

　　一些涉诉信访所反映的问题是历史原因和政策原因形成的，如在企业改制、破产过程中职工安置和拖欠工资、养老金、劳动保险、医疗保险费用等问题，再如征地拆迁、农村土地调整、村组债务纠纷等问题，通过司法很难得到实质性解决。帮助这些弱势群体，是国家和整个社会的责任，必须强化对他们的救助力度，否则，一些涉诉信访案件可能会无限反复，不能息诉罢访。三中全会《决定》提出健全国家司法救助制度，完善法律援助制度，年初，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见》，明确了救助条件和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的使用管理，要求地方各级财政部门将国家司法救助资金列入预算，统筹安排，建立动态调整机制，尽快把这项制度建立、运行起来，切实解决好信访群众法度之外、情理之中的问题。这对人民法院涉诉信访工作而言无疑是利好消息，许多涉诉信访问题将迎刃而解。另外，一些涉诉信访群众缺乏法律知识，也影响了涉诉信访问题的处理，对此，四中全会《决定》提出逐步实行由律师代理制度，对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。作为法院，要提前做好调查摸底，掌握需要救助申诉人的情况，同时积极与相关部门加强联系协调，确保落实好相关救助措施。同时，法院已有的司法救助制度也要进一步强化，以更好地发挥在处理涉诉信访问题方面的积极作用。

　　* 作者系泰安市中级人民法院院长。