因公共利益认定产生的纠纷可单独提起行政诉讼

　　朱萍 宋冲

　　近年来，随着我国城市化进程步伐的加快，越来越多的土地被划入城市市区，相关土地征收工作也越来越引起人们的广泛关注，由此引发的社会矛盾也不断激化。我国国有土地上房屋征收与补偿条例规定了国家根据公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但在我国现行的土地征收规定当中，不仅没有对公共利益的一般性规定，也没有在相关案件当中界定公共利益的制度，这也变相造成了我国目前土地征收的范围相对较宽泛。在司法实务中，如何认定土地征收中的公共利益？笔者认为，可以单独用行政诉讼来解决公共利益认定的问题。

　　一、公共利益的认定

　　公共利益是指涉及文化、教育、医疗、环保、交通等社会公共事业以及国防建设等，符合绝大多数人愿望的非直接商业性质的利益。目前我国土地征收立法程序规定中，公共利益的认定主体还属于人民政府，但是，如果由政府机关来进行土地征收工作，同时还进行公共利益的认定，这无疑使政府有了双重身份，在土地征收当中，人民政府既是裁判又是运动员，如此来看，公共利益认定的客观公正性就很难得到保障。

　　我国土地管理法规定，土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，但如果土地被征收人认为被征收土地不合乎公共利益的时候，应当采取何种渠道、何种方式进行救济，法律对此规定不甚明确。笔者认为，由于政府机关依法享有行政权，在土地征收过程中，也应当赋予其公共利益的界定权；但是，为了防止行政权力的过分扩张和滥用，司法程序可以对行政机关的公共利益界定权适当的加以限制。为了更好地保护相对人的权益，在土地征收案件中，法院司法程序可以提前介入，允许土地被征收人就行政机关的公共利益认定单独提起行政诉讼，通过司法审查来确定土地征收是否合乎公共利益。

　　二、行政诉讼前置程序

　　如果土地被征收人不服相关土地征收决定的，可以依法提起行政诉讼。法院在审理这一类的案件当中，同时也会审查相关土地征收是否合乎公共利益的需要，这样在审查土地征收决定的行政诉讼中审查公共利益，存在一定的滞后性。

　　司法审查提前介入可以有效弥补相关的立法缺陷。立法都存在一定的滞后性，该种滞后性与土地征收的现实状况之间的矛盾冲突也在不断加大，仅仅依靠立法上的法条设计，已经不能满足现实情况的发展需要。法院通过司法审查，赋予法官一定的自由裁量权，可以有效地改善这一困境。司法程序提前介入，可以更加有效监督行政机关的行政行为，防止公共利益的认定被无限扩大，也能更加有效的保护土地被征收人的合法权益。笔者认为，可以赋予土地被征收人就被征收土地是否属于公共利益单独提起行政诉讼的权利，即公共利益行政诉讼前置程序。

　　三、司法审查的标准

　　关于原告的主体资格方面，还是需要满足行政诉讼法规定的相关原告主体资格，即与政府的土地征收行为有法律上的利害关系。具体来说，有权就土地征收中公共利益的认定提起行政诉讼的原告主要是指被征收土地的土地使用权人。根据我国相关土地征收的规定，政府进行土地征收时，需要对被征用土地发布征用公告。笔者认为，被征收土地地区的居民在其土地被征收公告之日起一段时间内（该日期不应设置过长，以10日至15日为宜），如果认为政府的该征地行为不符合公共利益特征的，可以向发布征地公告行政机关所在地的中级人民法院提起行政诉讼，由该法院行政审判庭负责对争议进行审查。

　　法院应当以现行法律法规关于公共利益的规定为依据，同时结合各方利益的平衡、价值的评价和适度原则等等。从具体的审查尺度来看，应当紧紧围绕公共利益的合法性、合理性和正当性等特征展开。但不同种类的价值之间存在矛盾和冲突，必须要作出选择的时候，要注意到各种不同的价值之间存在着先后次序问题，如生命权和身体权要大于财产权益等。

　　正确的界定公共利益在法律层面和政府合法行使行政权方面具有十分重要的意义，它严格的控制了政府机关合法的减损个人的私权利。为了更加准确的界定公共利益，需要改变政府在土地征收中的角色，将公共利益的认定也纳入到司法审查的范围，由法院最终认定公共利益。引入界定公共利益的行政诉讼无疑是一项十分有效的举措，用正当合理的程序来界定公共利益也是解决公共利益界定问题的一种新思路、新方法。法院站在中立的立场，综合考虑各方因素，最终做出决断，以保证决定的公正性和合法性，从而真正使公共利益名副其实。

　　（作者单位：河南省民权县人民法院 商丘市中级人民法院）