从全国首例“雾霾案”分析大气环境污染民事公益诉讼的法律认定及赔偿标准适用

　　张小雪

　　摘要  由于环境因素的多样性、复杂性，环境民事公益诉讼几乎是千案千面。对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法有关规定的，人民法院应予受理。对于长期超标向大气排放污染物的行为，即便已经投入相关脱硫、除尘设备或已缴纳排污许可费用，因有对生态环境造成损害之虞，污染者仍需要承担停止侵权、损害赔偿、赔礼道歉的民事责任。

　　关键词  环境民事公益诉讼  损害赔偿  虚拟治理成本  赔礼道歉

　　2015年3月25日，德州市中级人民法院（以下简称德州中院）受理了《最高人民法院关于环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称司法解释）颁布实施后第一例针对大气污染的环境民事公益诉讼案件——中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司（以下简称振华公司）大气环境污染责任纠纷一案（以下称德州“雾霾案”）。2016年6月24日，德州中院公开开庭进行了审理。7月20日，德州中院进行一审宣判。宣判后，双方当事人均未提出上诉，一审判决已发生法律效力。

　　一、案情回顾

　　振华公司成立于2000年，经营范围包括电力生产、平板玻璃、玻璃空心砖、玻璃深加工、玻璃制品制造等。2002年12月，该公司600T/D优质超厚玻璃项目通过环境影响评价的审批，2003年11月，通过“三同时”验收。2007年11月，该公司高档优质汽车原片项目通过环评审批，2009年2月，通过“三同时”验收。根据德州市环境保护监测中心站的监测，2012年3月至2013年8月，振华公司废气排放均能达标。2013年11月、2014年1月、5月、6月、11月，2015年2月排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘存在超标排放情况。德州市环境保护局分别于2013年12月、2014年9月、2014年11月、2015年2月对振华公司进行行政处罚，处罚数额均为10万元。2014年12月，山东省环境保护厅对其进行行政处罚，处罚数额10万元。2015年3月23日，德州市环境保护局责令振华公司立即停产整治，2015年4月1日之前全部停产，停止超标排放废气污染物。中华环保联合会是经中华人民共和国国务院批准、民政部注册、环保部主管的非营利性、全国性的社会组织，成立于2005年，该会向德州中院提起诉讼请求法院判令振华公司停止污染、赔偿损失并赔礼道歉。振华公司认为，其已经停止侵害；大气污染是流动的，不能简单认为其一家企业造成大气污染；在民事责任的承担方面，中华环保联合会单方作出的鉴定评估意见不能作为认定案件事实的依据；在确定赔偿数额时，应当考虑振华公司已经实际投入脱硫、除尘设备及缴纳排污许可费的情况；不认可赔礼道歉的诉讼请求。

　　二、争议的焦点及判决结果

　　根据中华环保联合会的起诉与振华公司的答辩，该案的争议焦点涉及事实认定和法律适用两个方面，具体内容如下：

　　（一）中华环保联合会是否为适格原告

　　《中华人民共和国环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。中华环保联合会系2005年4月22日在民政部登记成立的社会组织，自登记之日至本案起诉之日成立满五年，从事环境保护公益活动满五年，并无违法记录，振华公司对中华环保联合会作为环保公益组织提起本案诉讼亦无异议。因此，中华环保联合会是适格原告。

　　（二）振华公司是否为适格被告

　　根据司法解释第1条，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第55条、环境保护法第58条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第119条第2项、第3项、第4项规定的，人民法院应予受理；第18条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。德州中院认为，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为可以视为是具有损害社会公共利益重大风险的行为。振华公司超量排放的二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘会影响大气的服务价值功能，影响大气能见度及清洁度，亦会造成财产及人身损害。振华公司自2013年11月起，多次超标向大气排放污染物，经环境保护行政管理部门多次行政处罚仍未改正，其行为属于法律规定的“具有有损害社会公共利益重大风险的行为”，故振华公司是适格被告。

　　（三）振华公司应承担何种民事责任，损害赔偿数额如何计算

　　根据司法解释第18条的规定，环境民事公益诉讼案件承担责任的方式包括六种：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。

　　1、关于停止侵权的诉讼请求。根据德州中院查明的事实，振华公司已于2015年3月27日放水停产，停止使用原厂区，并准备搬移新厂址，可认定其已停止侵害。

　　2、关于赔礼道歉的诉讼请求。环境权益具有公共权益的属性，从经济学角度而言，环境资源是一种综合性的财产，在美学层面上，优良的环境可以成为人的精神活动的对象，因振华公司超标向大气排放污染物的行为侵害了社会公共的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。

　　3、关于生态损害赔偿费用。为证明振华公司因其行为应当承担的生态损害赔偿数额，中华环保联合会以双方提交的证据以及德州中院向环境保护机关调取的证据为依据，委托环境保护部环境规划院进行鉴定评估，经评估，二氧化硫单位治理成本为0.56万元/吨，超标排放255吨，虚拟治理成本为142.8万元（0.56万元/吨×255吨）；氮氧化物单位治理成本为0.68万元/吨，超标排放589吨，虚拟治理成本400.52万元（0.68万元/吨×589吨）；烟粉尘单位治理成本为0.33万元/吨，超标排放19吨，虚拟治理成本6.27万元（0.33万元/吨×19吨）。德州中院认为，一、中华环保联合会提交的鉴定评估报告虽系单方委托作出，评估机构具有法定资质，评估事项与待证事实有关，评估依据均已经过双方的质证，具备证据的真实性、客观性、关联性，且振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告，该报告可以作为认定事实的依据；二、根据德州市环境保护局《关于德州晶华集团振华有限公司高档优质汽车玻璃原片项目环境影响评价执行标准的意见》、《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》的规定，利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据，振华公司所在区域为空气功能区为二类，按照规定，环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，德州中院认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，即：2198.36万元（142.8万元×4+400.52万元×4+6.27万元×4）；三、《中华人民共和国侵权责任法》第66条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第7条规定，污染者举证证明下列情形之一的，人民法院应当认定其污染行为与损害之间不存在因果关系：（一）排放的污染物没有造成该损害可能的；（二）排放的可造成该损害的污染物未到达该损害发生地的；（三）该损害于排放污染物之前已经发生的；（四）其他可以认定污染行为与损害之间不存在因果关系的情形。振华公司主张因其已投入脱硫设备，运营成本1815万元，应当据此减轻责任。德州中院认为，鉴定评估报告是对振华公司现有脱硫、除尘设备予以确认的情况下对污染物超标排放量及治理成本进行了认定，且振华公司该项请求不属于法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，故对振华公司该项抗辩不予认可。

　　4、关于中华环保联合会要求振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元。德州中院认为，中华环保联合会该项诉讼请求的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第99条及《中华人民共和国环境保护法》第59条，该两条是行政处罚规定而非民事责任，且司法解释中并未规定惩罚性赔偿，故中华环保联合会该项诉讼请求法律依据不足，法院未予支持。

　　5、关于中华环保联合会“增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”的诉讼请求，因该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种，加之被告振华公司已经放水停产，原厂停止使用，另选新厂址，故对中华环保联合会该项诉讼请求未予支持。

　　6、关于评估费用、律师费以及为诉讼支出的其他合理费用问题。根据司法解释第22条规定，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以予以支持。中华环保联合会主张的评估费用10万元，属于为诉讼合理支出，法院予以支持；其主张律师费40万元及其他诉讼支出费用1万元，中华环保联合会承认关于律师费仅订立委托合同，未实际支付，且未就诉讼支出1万元提交支付凭证，对于此项请求法院不予支持。

　　三、我国首例“雾霾案”的样本评析

　　（一）事实认定

　　该案在审理过程中主要确认了如下几个事实：1、在损害行为方面，根据法院向有关部门调取的监测数据及行政处罚决定书，振华公司自2013年11月起，多次向大气超标排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘，环保部门对其进行了相应的行政处罚，主要是罚款处罚；2、在损害结果方面，由于大气污染一般由多个污染源引起，并对被污染地区的许多人造成损害，污染后果通常是经过了长时间的积累，并且会对周围的环境产生长期危害，而且大气污染导致人、财、物被害程度受气候、地理位置、季节、气象条件影响较大，判断污染路径和范围也比较困难，甚至某些大气污染造成的疾病具有非特殊性，在短时间内难以显现。在德州“雾霾案”的审理中，法院并没有探及振华公司超标排污对人、财、物造成的具体损害后果，而是根据法院向相关部门调取的证据以及中华环保联合会出具的评估认定书以及专家辅助人的意见，认定了振华公司超标排污的损害结果。

　　（二）因果关系认定

　　因果关系是构成侵权责任的必要条件，引入因果关系的概念给侵权行为的补偿功能找到了正当的理由。法院所面对的最常见的因果关系问题是，人（法人、组织）的某一作为或者不作为是否造成了某一特定的结果。就环境民事公益诉讼而言，无论损害赔偿还是侵害排除，受害人均须证明加害行为与危害后果之间存在事实因果关系，事实因果关系是法律上因果关系的前提，一旦确认事实因果关系的存在，方会涉及法律上的因果关系，即损害赔偿的范围。根据《侵权责任法》规定，我国对于环境污染造成的侵权适用无过错责任。因果关系是无过错责任的决定要件。在适用无过错责任原则规则的情况下，行为人有无责任，不取决于他是否具有过错，而取决于损害后果和加害行为之间是否具有因果关系。

　　在大气污染诉讼中，最大的争议焦点是排出废气的企业、单位以及个人的加害行为是否与被害人的受损之间存在因果关系。由于大气本身具有自净能力，而环境侵权行为的影响具有累积性、滞后性，致害物质、致害途径复杂多样，对人、财、物造成的具体损失需要进行严密的科学论证，污染物与损害后果之间的因果关系难以厘清，所以我国法律对环境污染侵权的因果关系采用举证责任倒置的方法。德州“雾霾案”中，法院在因果关系判断根据风险预防原则，采纳“概率因果关系说”，认为振华公司长期多次超标向大气排放污染物的行为是具有损害社会公共利益重大风险的行为，从而认定了振华公司的超标排放与大气污染之间具有因果关系。该种认定曾受到某些学者的诟病。笔者认为，环境污染和生态破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至污染挽救，基于预防原则，环境民事公益诉讼针对的既可以是违法行为已经造成的现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害、但有损害发生的可能。只要行为人有违法行为，相关主体就可以对其进行诉讼，要求其承担相应的法律责任，而不论其是否已经带来实际的损失。根据此种法律设置，我国对环境民事公益诉讼中因果关系的认定仍主要采取高度的可能性学说，即高度盖然性学说，在此种学说下，原告在污染损害发生的情况仅需要证明被告的行为造成其损害的可能性极大即可，对于被告，则需要充分举证证明原告所诉之损害与己无关。日本公害案件中也会采用“间接反证论”来证明公害的因果关系，根据该种理论，对于加害的企事业单位，只需要其提出不存在因果关系的证据或者对其因果关系表示怀疑的证据，就能够据此判定加害行为与损害事实不存在因果关系。我国《侵权责任法》第66条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。该案的审理中，在认定因果关系这一问题上，同时运用了概率因果关系说与间接反正论两种方式，最终认定振华公司的排污行为与损害结果之间的因果关系。

　　（三）从虚拟治理成本到损害赔偿数额的确定

　　生态环境被污染或破坏后，对于社会公共利益而言，恢复原状是最重要的诉求，对受害人权利的救济最终都是受害人的权利恢复到应有状态，除此之外，对生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，亦应当赔偿。

　　普通侵权案件损害赔偿主要包括人身损害、财产损害及精神损害赔偿，上述几项内容已由《侵权责任法》、《人身损害赔偿司法解释》等法律法规所完善。环境污染案件的损失计算比普通侵权案件困难，不能简单根据《侵权责任法》以及《人身损害赔偿司法解释》计算得出。在该案的审理阶段，中华环保联合会提出对振华公司排放大气污染物致使公私财产遭受损失的数额，包括污染行为直接造成的财产损坏、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用自行鉴定，鉴定结果为2746万元。德州中院根据《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》的规定，认为利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据，最终认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，即：2198.36万元。

　　有很多环境法学者认为，“几年前排放的大气污染物，风一吹，早稀释并扩散很远了，有的甚至已经被环境降解了，鉴定机构用虚拟治理成本为计算标准来计算生态损害赔偿数额，难以说科学”。笔者认为，首先，《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》与《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》是我国现阶段环境污染损害评估的主要技术标准和规范，根据上述技术标准和规范计算得出虚拟治理成本从而确定生态损害赔偿数额符合现行法律规定；其次，以德国法为代表的大陆法国家，也认为损害赔偿应当以恢复原状为原则，以金钱赔偿为例外，根据我国现行法律，在确定损害赔偿责任的承担方式时，也是将恢复原状作为首选。但是，就环境而言，其包含的生态系统和生物多样性是一种公共商品，同时也是人类的福利，由于公共商品的外部性和非竞争性导致市场失灵，不能充分反映商品或服务的完整社会价值或效益，这就需要通过经济价值的评估确定活动的实体影响，也即用货币衡量量化环境的价值，，即用金钱赔偿来衡量环境损害赔偿数额；第三，在泰州市环保联合会与泰兴锦汇化工有限公司等环境污染侵权赔偿纠纷一案中，最高人民法院再审审查认为，“虽然河流具有一定的自净能力，但是环境容量是有限的，向水体大量倾倒副产酸，必然对河流的水质、水体动植物、河床、河岸以及河流下游的生态环境造成严重破坏。如不及时修复，污染的累积必然会超出环境承载能力，最终造成不可逆转的环境损害。因此，不能以部分水域的水质得到恢复为由免除污染者应当承担的环境修复责任。”可见，最高人民法院也认为在无法计算实际人工治理、修复污染所需费用时，可以采用虚拟治理成本法来计算环境修复费用。德州“雾霾案”对污染损害赔偿数额的认定和裁判，与现行国家法律法规和技术规范并不违背，且与最高人民法院的观点保持了一致。

　　（四）未予支持的惩罚性赔偿

　　我国民事损害赔偿的基本原理是填补原则，即损失多少赔偿多少，一般不得适用惩罚性赔偿，仅在《侵权责任法》的产品责任、《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《商品房买卖合同司法解释》、《中华人民共和国商标法》及《中华人民共和国旅游法》中针对消费者、产品责任受害人等社会经济生活中的弱势群体提供保护、对利用自身优势地位以欺诈方式侵犯他人合法权益牟取非法利益的经营者进行惩罚。

　　《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释征求意见稿》曾在第21条对惩罚性责任承担方式作出规定：污染者有环境保护法第63条规定的行为之一，尚不构成犯罪，或者因污染环境、破坏生态行为被追究刑事责任，原告请求其承担生态环境修复费用一倍以下赔偿责任的，人民法院可以予以支持。污染者在一审庭审结束前积极采取有效措施修复生态环境的，可以减轻或者免除前款规定的赔偿责任。但在征求意见过程中，有关部门提出环境污染侵权责任使用惩罚性赔偿，缺乏法律依据，最后发布的司法解释也删除了有关惩罚性赔偿的规定。随着司法解释的颁布以及环境民事公益诉讼案件的增多，在环境民事公益诉讼中加入惩罚性赔偿呼声渐高，中华环保联合会在明确要求法院给予污染者惩罚性赔偿，是对我国现阶段环境民事公益诉讼的一次有益尝试。不可否认，以补偿为原则的赔偿原则在环境侵权救济中具有一定的局限性，如果加害者具有较强经济实力、科技实力，可能会出现“违法成本低，守法成本高”的现象，难以实现法律的预防功能，同时，补偿性的赔偿原则在区分加害者的主观过错方面作用不大，导致法的预防作用和强制作用效率降低。但作为审判人员而言，所有的裁判标准及裁判结果必须在现有法律规定的框架内，在现阶段法律没有规定对环境污染损害惩罚性赔偿的情况下，突破法律规定而适用惩罚性赔偿是十分危险的，更是法律所不允许的。在此种情况下，审判人员并非无计可施。根据《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》9.4.2条的规定，突然发环境事件发生后，如果环境损害无需进行中长期评估，可以采用虚拟治理成本法量化环境损害，更根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以1.5-10的倍数作为环境损害数额的上下限值（具体情况见表1）。

　　利用虚拟治理成本法确定生态环境损害数额的原则（表1）

　　根据表1可以看出，现行规定作出的虚拟治理成本是一个确定的数额，但损害赔偿数额是一个区间值，在该区间内如何取值，应当体现审判人员对环境污染加害者的主观过错程度的认定并充分考虑环境治理成本。若环境污染程度较轻，污染者主观恶性低，客观上采取了一定停止侵害、消除危险的行为，环境污染治理前瞻效果好，可在损害赔偿数额上下限范围内取较低值，若环境污染、生态破坏严重，污染者主观恶性高或者环境治理前瞻不佳，可在损害赔偿数额上下限范围内取较高值，以实现法律对污染者污染行为的惩罚。

　　（五）赔礼道歉责任承担方式的应用

　　根据相关学者的大略统计，2015年全国各级法院共受理环境民事公益诉讼案件38件，其中明确提出“赔礼道歉”这一诉讼请求的共有13件，占34.2%。；在该13件案件中，已结案4件，其中3件调解结案，仅有德州“雾霾案”一件系判决结案，并且在判决被告承担赔礼道歉的民事责任。

　　一方面，赔礼道歉既能弥补公众感情，又对违法企业构成信誉惩罚，还对侵害人具有自我补偿和道德恢复功能，对社会具有道德整合、法律权威再建功能，具有惩罚和教育功能，特别适合于公益诉讼。另一方面来说，环境权的内容具有多层次性，精神环境权益是环境权的最高层次，优良的环境可以成为人的精神活动的对象，具有美学价值，而环境污染、生态破坏影响了人对优美环境的欣赏，也就能够理解污染者的行为侵害了社会公共的精神性环境权益时，应当承担赔礼道歉的责任。

　　（六）其他值得商榷的问题

　　德州“雾霾案”一审判决作出后，有学者指出，“本案中，法院判决被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元人民币，用于德州市大气环境质量修复。由于大气污染物是扩散的，排出后肯定扩散至德州以外，损害其他地方的大气环境质量，而赔偿的费用却仅用于德州市大气环境修复，从费用利用的区域来看，显然不合理。判决中指出的修复现在的“德州市大气环境质量”，显然不是以前受损的大气环境质量，因此，判决不具有对应性。”

　　笔者认为，首先，生态环境修复费用与所修复的生态环境一般都具有对应性，如在审理因盗伐林木导致的环境民事公益诉讼案件中，法院判决侵权人承担的赔偿款应当用于在侵权行为地补植林木；在审理水污染导致的环境民事公益诉讼案件中，法院判决侵权人承担的赔偿款应当用于治理被污染的水环境；同样，在审理大气污染导致的环境民事公益诉讼案件中，法院判决侵权人承担的赔偿款应当用于治理被污染的大气环境。其次，审判人员需要在判决书中对当事人的各项诉讼请求进行回应，这种回应需要与当事人的诉讼请求具有对应性，直观地表现在诉讼请求与判项的对比上。表2是本案当事人诉讼请求与判项的对比。通过该表可以清晰地看出德州中院的判决明确的回应了中华环保联合会关于“支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气环境质量修复”的诉讼请求。

　　中华环保联合会的诉讼请求与法院判决对比情况表（表2）

　　（七）本案中关于律师费及其他合理支出的遗憾

　　本案中，德州中院对中华环保联合会主张的律师费及其他诉讼支出费用未予以支持，理由是“律师费仅订立委托合同，未实际支付，且未就诉讼支出1万元提交支付凭证”，从证据规则的角度，如此处理并无不当，但从促进环境公益诉讼良性增长以及避免环境民事公益诉讼原告面临资金困境的角度，建议在对律师费审查委托合同、支付凭证及发票，对其他合理支出，在环境民事公益诉讼案件原告未出具相关证据的情况下，可以参考《中央和国家机关差旅费管理办法》规定的标准予以认定。

　　四、典型意义

　　本案是《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》施行后首例针对大气污染提起的环境民事公益诉讼案件。在案件审判阶段，法院与行政机关联动协调，使振华公司在远离居民生活区的天衢工业园区重新规划、重新选址，防止了污染及损害的进一步扩大，也促进了振华公司向节能环保型企业的转型；就判决结果而言，主要参考评估鉴定意见书及专家辅助人的意见，清晰的认定了因果关系，合理的认定了生态损害赔偿费用，同时，在环境公益诉讼案件中明确环境权也是一种精神权益，合理的适用了“赔礼道歉”这一民事责任承担方式。整个案件从审理到判决，充分体现了能动司法、服务大局、司法为民的法治理念，根据山东省环境保护厅统计数据，德州市2016年全年大气质量全年改善最大，空气质量明显改善，可见首例“雾霾案”的判决，在尊重审判规律的前提下，依法适度强化能动司法，创新审理方法和裁判方式，及时回应了当前社会公众对京津冀及周边地区的代污染治理的关切，对区域大气污染治理进行了有益的实践探索，发挥了公益诉讼的评价指引和政策形成功能，对整个社会均产生了良好的效果。