悖论与尴尬：社会最后救济方式的“博弈”

　　悖论与尴尬：社会最后救济方式的“博弈”

　　——以涉诉信访为视角的考察

　　德州市中级人民法院   亓灿新

　　论文提要：信访工作是党和政府畅通民意的重要桥梁，人民群众可以通过信访活动表达自身的要求和意愿。涉诉信访是我国在法治环境薄弱的背景下提出的，制度设立的初衷是为了更好的为人民司法，维护社会的公平与正义。但随着社会的转型，公民权利意识的觉醒，当前涉诉信访案件数量正不断攀升。同时涉诉信访的非规范性、非程序性、非秩序性、非理性、或然性等弊病正侵蚀着法治的肌体，司法终局不终、司法权威弱化、司法公信流失的尴尬现象已成为当前法院发展的难题。如何在法律框架内规范民众的诉求表达、保障民众的申诉权、提供公正的司法制度是当前涉诉信访制度面临的重要课题。本文在考察当前涉诉信访现状困境和国外相关制度的基础上，力求探讨一项规范的法治程序来规范涉诉信访的开始和终结，从中寻求涉诉信访问题的解决出路。全文共计8476个字。

　　一、现实考察：当前涉诉信访的困境

　　（一）涉诉信访案件仍高量运行

　　2003年至2007年，全国法院来信来访总量达到1876.4万件（人），其中来信年均79.7万件，来访年均295.5万人⑴。2009年，全国各级人民法院共接待群众来访105.5万人次，2010年全国各级人民法院共接待群众来访1066687人次，2011年全国法院共接待群众来访79万人。虽然自2011年来，群众上访人数呈下降趋势，但涉诉信访总量仍高量运行，进京上访呈上升趋势。据统计越级访占进京上访总量的48%，重复访占进京访总量的70%以上。况且随着我国社会经济的不断转型，医疗卫生、收入分配、教育等事项的改革，将会在医疗纠纷、企业破产、职工下岗、民间借贷、社会保险等方面产生越来越多的矛盾。届时将有更多的案件涌入法院，各种复杂因素交织在一起，将直接导致涉诉信访数量居高不下。

　　（二）涉诉信访案件类型多种多样

　　以S省D市为例，涉诉信访案件主要有民事、刑事、行政、执行、国家赔偿、立案等类型构成，但以民事和执行案件为主，如2011年共接待群众来信来访1110件次，其中反映民事的占42.9%，刑事的占4.3%，执行的占33.6%，行政的占9.2%，其他的11%，其中涉及当事人切身利益的案件占绝大多数。如图一:

　　（三）涉诉信访案件诉求越来越高

　　当前部分当事人无理取闹，案件经过三级法院一审、二审、再审后仍不息诉罢访，并且在敏感时期到处上访，借机提出诸多案外的不合理要求，漫天要价，并且采用各种过激的方式给法院施压。如上访人郭某某，案件本来已经终审并且经过高院的复查，驳回了其申诉请求。但郭某某仍旧在敏感时期去北京上访，给地方党委、政府，法院施加压力，地方党委政府念其生活贫困，给其办理低保并协调村委给其土地，望其好好生产生活，息诉罢访。郭某某见上访能获利，于是不断提出新的不合理诉求，如要法院给其建造房屋、安排子女的工作等等。

　　（四）涉诉信访专业化组织出现

　　一些涉诉信访老户建立了“通讯录”，相互交流“经验”，对初访人员进行鼓动，为其出头办事，召集上访人员在重要国家机关和敏感时期恶意制造事端和矛盾。专业化组织的出现，成为部分不法人员获利的重要工具，已经严重背离了信访制度建设的初衷，对社会的正常秩序危害较大。

　　（五）非正常上访现象加重

　　部分上访案件，法院的处理并无不当，但由于信访人个人意愿、要求没有得到满足，就多次到市政府、法院等部门大吵大闹，缠访、闹访；部分群众在信访中片面认为：“找基层不如找上层，级别越高，问题就解决得越快、解决得越好。”由于这种不端正的上访态度，造成上访者不论问题大小，动辄重复越级赴省到京上访，导致非正常访的发生。

　　（六）边审边访现象严重

　　涉诉信访本应出现在案件审结，司法救济程序穷尽后不得已而为之的行为。但现如今当事人为达到自己的目的，通过各种信访给案件审理施加压力，在立案、审理阶段就开始信访，有关部门和上级法院为息事宁人，往往依照“属地管辖”和“谁主管谁负责”的处理原则，纷纷给下级法院转办、交办信访案件，导致下级法院和办案人员不堪重负，并且导致了“边审边访”现象的“羊群效应”。如图二：

　　上述涉诉信访案例和数据的分析，无不显示当前涉诉信访制度已经偏离了健康、良性的轨道，这一便民的制度逐渐成为了社会的隐忧。

　　二、理性探究：涉诉信访制度的悖论与司法尴尬

　　苏力语：“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有着其存在的理由，即语境化的合理性，因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解”⑵。所以，我们有必要对涉诉信访制度进行理性探究。

　　（一）悖论：涉诉信访制度的考察

　　信访制度具有“畅通民意”和“权利救济”双重功能，是党和政府为化解矛盾、解决问题建立的制度性途径。信访制度设立的本意是收集和传达群众民意，从本质上来看信访制度是公民政治参与的渠道和司法救济的补充程序，从应然层级考虑，信访制度应当是“以监督功能为主、以沟通功能、安全阀功能为辅的功能结构体系”⑶。涉诉信访是2004年4月最高人民法院在长沙召开全国法院信访工作会议上首次提出的。涉法信访泛指公民参与司法有关的事项提出申诉或者要求解决问题的信访行为，涉诉信访专指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的人民群众的来信或来访⑷。涉诉信访制度在设立之初起到了化解矛盾、维护社会稳定的作用，但随着社会矛盾的加剧及涉诉信访制度自身的不完善等原因，涉诉信访制度已成为一些无理民众“绑架”司法的有力武器。“你给不给立案，不立案我就去北京天安门喝药”、“你给不给再审，不然十八大期间我就去北京大会堂闹”、“这是中央国家机关开的信，你们必须怎么怎么办……”。由于有些领导的批示的确有可能使复杂的信访问题解决，但突出的问题就是行政救济方式是与当今法治建设的大方向背道而驰的，因为很多的涉诉信访活动往往游离宪法和法律框架外解决问题，社会的现状是一个司法案件的结束意味着一个信访案件的开始，领导批示的示范效应会使越来越多的人寄希望于信访。正如梁治平先生这样评价信访制度：“表面上看，这种制度似乎给予了公民相当大的权利，其实，它甚至不是一项权利。因为这种个人越级上诉并不具有法律的依据。它不是一种司法程序，因而也没有法律上的保障”⑸。最终的结果不难想象，行政权超越了司法权，人治大于了法治。

　　（二）尴尬：司法终局不终的怪圈

　　法院判决生效后，当事人想的不是如何履行判决，而是不断的申诉上访，胜诉方申诉上访，要求法院尽快执行判决；败诉方申诉上访，声称法院徇私枉法，判决不公正。他们打着维护司法公正和法律权威的旗号，不断地去有关部门和上级法院上访，请求领导批示，要求启动再审。当有关部门和上级法院顶不住压力时，往往草率的指示下级法院，以当前维稳大局为重。司法作为公正最后一道防线的角色被信访所取代，上访申诉的无限性使得“终审判决”随时处于待定状态。如是涉诉信访制度背离了规范化的司法程序，成为当事人“绑架”司法的重要工具。究其原因，主要有以下几点：

　　1、从中国传统文化看。中国是一个中央集权式的社会，政府的行政权占有绝对的优势，司法权在一定程度上依附于行政权，并受行政权的左右。民众受中国的传统文化和现实因素的影响，往往认为党委和政府可以解决一切问题，法院只是党委政府的一个职能部门，即使通过司法解决问题，也是找领导干预，并且相信级别越高越好。一些由法院终审判决的没有任何瑕疵的案件，经由上访者的不断努力，最终重审或改判，最终完成了行政权对司法权博弈的次次胜利。

　　2、从司法部门外部看。人大、政法委、信访局等都可以通过复查函等方式要求法院启动申诉复查程序。因为监督主体和监督机制的多元化，导致案件“终审不终，终而不结”，致使反复交办现象日趋常态化。这不仅严重影响了法院裁判的公信力，也使当事人在面对法院的终审裁判时，从思想上不承认它的最终效力，多头上访申诉便成为上访人谋求改判的不二选择。

　　3、从考核机制看。各级各部门采用“一刀切”的形式，不论有理访、无理访还是违法信访，全部纳入总量指标，统一进行考核。将上访案件多少或有无作为评先晋级的考核要件。不少信访人就吃准了地方部门害怕上访的“软肋”,不论有理没理,该不该上访,一律都上访，把越级、长期、大规模上访当作解决自己利益诉求的方式和手段，通过各种方式，一心扩大影响给地方部门施加压力，迫使地方部门就范，到最后信访就演变成了司法终局不终的尴尬局面。

　　（三）悖论尴尬交织：涉诉信访与司法终局的四个背离

　　司法和信访具有不同的权力属性，司法权有严格的程序规则可循，以裁判的既判力和终局性为本质特征，即司法权有定纷止争的最终裁判权。涉诉信访本应是一种柔性的扶助制度，但现实中它却与司法制度分庭抗礼，社会的最后救济方式却被游离于法治规则之外的信访所超越，涉诉信访成了“法外治权”的代言者。涉诉信访的非程序性、非理性、非秩序性和高度或然性直接导致了司法终局的四个背离。

　　1、涉诉信访的非程序性与司法判决程序性的背离。理想的纠纷解决制度本质特点在于其严格的程序性。司法解决之所以优于其他纠纷解决方式，其优势在于法定的程序保障，法定的正当程序有助于消除愤怒和不满。虽然信访制度规定了相应的信访规则，如来访登记，转办、答复、督办等程序性事项，但此种“程序”更多的是一种处理来访事项的顺序和信访机关的操作流程，而不像司法中的正当法律程序。而通过法外程序上访途径再次启动更高的司法权力，甚至为了取得涉诉信访处理的理想结果不计牺牲司法独立为代价，这无疑让本就无法保持独立的司法机关“雪上加霜”。

　　2、涉诉信访的非理性与司法判决权威性的背离。司法的过程是通过法律对个案的适用，告诫人们什么行为受到法律保护和惩罚，更是司法权威积聚的过程。司法的终局性赋予了生效法律裁决的法律效力，最终裁判结果一旦作出，任何人和机关（包括法院）都不得随意的更改和撤销。而涉诉信访一般并不强调对规则和理性的遵守，特别是在维护稳定的政治任务中，上级机关或领导为了维稳，往往批示或交办办案法官认真处理。此时“法官无上司”的法谚不再有效，领导批示或缠访、闹访都可以启动一个已经终结的司法程序，甚至改变一个既定的判决。法律不再是法官审判所考量的唯一因素，维稳的政治任务，在无形中左右着法官的思维，有时甚至取而代之。司法的独立性和权威性经过几番轮回后更是荡然无存。

　　3、涉诉信访的非秩序性与司法终局价值性的背离。司法的直接功能是定纷止争，司法裁判的目的是为了实现法的价值、维护法的秩序。“秩序是与法律永相伴随的基本价值”⑹。司法的裁判过程，就是对当事人紊乱的关系从新得到确认，达到恢复秩序社会的功能。而涉诉信访往往将各种社会关系置于不稳定的状态，背离了司法的秩序功能。

　　4、涉诉信访的高度或然性与司法判决既判力的背离。司法判决的标准要求达到盖然性或高度盖然性，而涉诉信访的本质是个人向相关机关或领导的直接诉求力图实现个案的公正。“它把救济的希望寄托在诸多的偶然因素上，尤其是首长的指示上，扬人治抑法治，甚至造成干预司法的恶果；它在使权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性”⑺。司法程序的正当性和安定性、生效判决的强制性和不可变更性，在涉诉信访面前发生了动摇。

　　三、他山之石：国外相关制度的考察及启示

　　我们国家的涉诉信访制度是具有中国特色的，它具有可以涵盖申诉、建议、批评、控告等表达意见或反映情况的多种行为。从国外不能找到完全与之匹配的制度，虽然西方国家没有用信访命名的制度，但经过比较国外类似于我国涉诉信访制度还是存在的。他们只不过是把信访制度与其他制度结合起来，使之更规范化和法治化。

　　（一）国外信访相关制度的考察

　　综观国外的信访制度，主要有三类：一是将信访制度与议会监察专员制度结合，如瑞典、加拿大、澳大利亚；二是将信访制度与政府监察制度结合，如美国、韩国、日本；三室将信访制度与审计制度结合，如以色列的国家审计长法等。

　　以瑞典为例，瑞典实行的就是议会监察专员制度，它是王权和议会长期斗争的产物，经过长期的演化，这项制度逐渐成为了国王和议会分权的宪法性文件的前身。1809年瑞典议会通过了以王权和议会分权的宪法，规定了由议会选举并对议会负责的内政监察专员制度，专员的职责是监督所有行政官员和法官对法律的遵守，是对行政权和司法权的监督。它的职能是监察专员认为法院或行政裁决处理不当时，可以进行干预；公民如果认为受到法院或政府不公正待遇时，可以向监察专员提出控告。议会监察专员可以通过调查向法院或政府提出各种建议，如通告性建议，指导性建议，纠正性建议等；他们还可以对违法乱纪、玩忽职守的法官提出惩戒性建议、罢免性建议或诉讼建议，以此来确保法律的被遵守。瑞典有专门的法律来规范议会监察员的人数、职责、机构、产生等。监察专员有议会选举产生，一般从具有杰出法律知识或社会威望较高的人中选出，任期4年，可连选连任。瑞典的议会监察专员制度在整个监督过程、监督的方法上都给法院或行政部门一种强大的压力，促使他们遵守法律。

　　英国同样采取议会监察专员制度，英国议会1967年通过了《议会行政监察专员法》，随着社会的发展不断进行修订。英国议会行政监察专员代表议会监督行政和司法。当监察专员认为法院、行政裁判所处理的案件不适当时，可以进行干预。如英国议会监察专员可以受理对法院的涉诉信访，公民对法院判决不服时，可以通过此项途径申诉，专员组成专门的机构对此申诉进行审查，以此监督法院，但不能取代法院。英国的议会监察专员制度实施后取得了很好的效果。

　　（二）国外信访制度对我国的启示

　　纵观各国对信访的规定，虽然不同国家的具体制度设计不尽相同，但其中蕴含的诸多内在价值却有相通之处，而这些正是我国在借鉴国外相关制度实现本土化时应努力的方向。

1. 制度推行的合法性。制定出台相关法律，确保有一套规范的程序来规制涉诉信访。与国外相比，我国的涉诉信访现在呈现出多种弊病，没有一套规范的程序来规制涉诉信访，或者说虽然有信访条例等规定，但没有法律上的依据，且信访条例中有些规定与现行法律相抵触。在法律规定的范围内设立涉法涉诉信访案件监督终结机构，如在人大设立相关机构，而不应是党的机构牵头协调办理各种涉法涉诉案件。司法终局后的案件，不应无休止的再次进入法院，相关机关或领导不应以维稳任务给法院施压，指示法院受理司法终局后的信访案件。
2. 程序推进的严密性。一项好的制度不仅需要宏观的建章立制，还必须有严格的实施细则，这样才能保证制度不会走样变形。国外的议会专员制度都有明确的立法规定，并且对专员产生的条件、机构的职责、工作程序、处理结果、惩处机制等都有严格的规定，以此来保证此项制度在实践中顺畅的运行。我国也应以立法的形式明确司法程序终结后，涉诉信访应怎样开始和终结，什么样的机构对涉诉信访案件进行终结等等。

　　我国现正处于转型时期，涉诉信访给社会的发展提出了重要的课题，我们不得不重新思考当前的涉诉信访制度和解决问题的模式，我们既要考虑畅通民意，又要考虑司法权威，更要考虑当两者发生矛盾时的解决机制，涉诉信访导致案件启动再审的随意性已成为提升司法权威的绊脚石。如何从提升司法权威为价值取向，设计出既能保证法官公平公正的司法，最大限度地维护公民的合法权益，又能让民意畅通而不伤及司法权威的良治，已成为法律人的重要课题。

　　四、悖论破解：人大信访监察专员制度之构想

　　（一）人大信访监察专员制度之构建

　　1、法理依据。宪法规定，审判机关不仅要对人民代表大会负责并受其监督，还应接受人大常委会的监督。人大相关机构以审查涉诉信访案件的形式对审判机关进行监督是新形势下创新型的监督模式，更是人大义不容辞的职责。

　　2、机构组成。人大信访监察专员制度应成立常委会和委员会，常委会的组成人员由委员会产生。常委会由5人组成，委员会由15人组成，委员会由人大选举产生，进入委员会的先决条件是必须具有深厚的法学知识、人品正直等条件。

　　3、受理范围及职责。人大信访监察专员委员会，其专门受理司法程序穷尽后的涉法涉诉信访问题。专门监督审判机关的司法、错案的追究平反以及信访案件的终结。

　　4、基本理念。①多方参与原则，涉诉信访往往涉及到众多的单位或当事人，在最后的听证程序中吸收他们参与，有助于对法院裁判及信访人行为进行全面的检视和评估，确保终局性评价得到共同遵守。②公开透明原则，为保障最终结论得到各方和社会公众的理解和支持，整个过程、最终结论和理由应公开透明。③结论普遍有效原则，人大信访监察专员委员会作出的结论对各方对具有同等效力，各方必须共同遵守。

　　5、程序启动主体。①信访人到人大信访监察专员委员会申诉，应提交申诉材料，委员会工作人员对材料进行初步审查，7日内告知当事人是否受理，委员会应对不受理的理由作出说明，不予受理的结果同样具有终结性。若受理后，委员会应通知各方参加案件的调查，调查程序随之启动。②相关机关提出信访案件终结申请报告，委员会应根据案件的情况书面审查或调查听证，并作出终局性结论。

　　6、调查程序及期限。案件调查委员会有4人组成（1人为常委，3人为委员）。调查委员会应本着实事求是的原则在听取各方意见的基础上，对案件事实进行梳理，对适用的法律进行讨论（如是否符合立法原意），最后4人委员会投票表决，如是平局，则上报常委会由常委会裁决。案件应在受理后三个月内作出结论。

　　调查程序应遵循以下步骤：

　　①调查委员会主任宣布开始，介绍案由，宣布委员会的组成人员，告知信访人的权利义务。

　　②由申请调查的单位或个人提出主张或理由。

　　③由相关机关对案件认定事实或法律问题作出说明。

　　④由多方参与的法律专家或学者等就认定事实和适用法律等情况发表意见。

　　⑤调查委员会讨论，讨论后提出意见（对案件事实清楚，适用法律正确的，书面通知信访人息诉罢访；对案件存在事实不清、证据不足、适用法律错误等情况，报人大常委会研究）。

　　⑥调查委员会的意见报人大常委会（需要法院启动司法程序的，由人大常委会书面提出建议，建议法院启动再审程序并随之启动错案追究机制）。

　　⑦结论公示公告。

　　7、结果效力。信访监察专员委员会在各方的参与下按照既定的程序作出的结果具有效力性，各方必须严格遵守。如结果是建议法院重审或复查，则法院按照相关法律程序办理即可；如结果是信访人无理上访，可直接通知信访人，告其息诉罢访。如信访人再上访，委员会可依程序进行信访案件的终结，结果告知同级法院和当事人及当事人所在的组织，同级法院报上级法院备案，此涉诉信访案件至此终结。

　　8、优势所在。信访监察专员委员会可以在监督法院司法的同时，更好地还原法律适用的本意；能够理顺当前政法机构在涉法涉诉案件终结上的紊乱关系，使其更具有法理依据。

　　（二）相关配套制度之设计

　　1、尽快制定出台《中国人民共和国信访法》并把涉法涉诉信访案件的终结程序纳入其中。专门设立人大信访督查专员委员会，从立法上保证委员会存在的合法性并统一协调涉法涉诉案件的终结事项。目前，关于非正常上访案件的定性没有明确的法律规定，应从立法层面上确立非正常上访终结制度，界定非正常访的含义，明确国家机关的职责和信访人的权利义务，规范信访案件的受理、办理及终结程序，使信访案件的终结有法可依。

　　2、继续加大民众法治教育。司法终局不终的悖论和尴尬很大原因是民众法律知识的欠缺。受中国传统文化影响，他们认为“官”即是“法”，“清官”情结根深蒂固，如果有案件解决不了，官司打不赢，往往首先想到的是往上找、找领导。错误地认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”这样才能对法院产生最大的“威慑力”。还有一些群众诉讼能力较低，以个人利益为标准确定司法是否公正，一旦得不到法院支持，转而上访。更有一些人为达到个人胜诉的目的，以各种手段对法院施加压力。为此，国家有关机关应继续加大普法宣传教育，让法律走进民众的生活，促其树立诉讼风险意识和责任承担观念。

　　3、信访终结后的惩处机制

　　无理缠访闹访案件已成为相关国家机关的沉重包袱和影响社会稳定的重大隐患。对于经过二审终审或三审一查的案件，信访人仍上访的，则属于无理信访。无理信访者为达到要求采取过激行为，无理取闹、制造事端、扰乱国家机关正常工作秩序的违法信访行为，公安部门要依据《治安管理处罚法》、《信访法》（应尽快制定出台）、《刑法》等有关规定对其采取强制措施，给予法律的制裁。

　　结  语

　　我国的信访制度是在特定的历史背景下诞生的，在当时法治空白背景下，具有“人治”色彩的信访制度起到了补充作用。但随着社会的发展和法治的进步，信访制度逐渐偏离了设置的初衷，成为了法治的阴影。法治的精神不仅在于依“法”而治，更为治之“法”尔良法。本文在解决涉诉信访问题上提出了人大信访监察专员机制建构的构想，但一项制度的实现还要国家在立法、财政等各方面的支持。本文在涉诉信访问题上从超出法院层面上提出了不成熟的想法，请大家批评指正。如何使涉诉信访走出“人治”阴影，迈向法治轨道还需大家共同努力。

　　⑴ 佟季：《全国法院申诉信访案件情况分析》，载《人民司法》2008年第9期。

　　⑵ 苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第90页。

　　⑶ 肖萍：《信访制度的功能定位研究》，载《政法论丛》2006年第6期，第35页。

　　⑷ 关保英、陈书笋：《涉法涉诉信访案件终结的法律效力》，载《法治论丛》2006年第2期。

　　⑸ 梁治平等：《新波斯人信札—变化中的法观念》，中国法制出版社2000年版，第61页。

　　⑹ 陈贺明：《程序理念和程序规则》，中国法制出版社1999版，第8页。

　　⑺ 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期，第57页。