关于随机组成合议庭的调研报告

　　刘健

　　合议庭是人民法院的基本审判组织，是人民法院行使审判权的主要形式。党的十八届三中全会明确提出：“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、裁判者负责。”去年底，省法院相继下发《关于进一步落实合议制度的若干规定（试行）》及《关于加强审判权监督制约的意见》，提出了明确的要求，将随机组成合议庭作为推进司法公开、完善合议制改革的重要举措。为深入贯彻落实上级部署要求，指导推动工作，泰安中院抽调专门力量，对全市两级法院的合议庭组成及运作模式作了全面摸底，就随机组成合议庭问题进行了深入调研。

　　一、全市法院合议庭的组成方式现状

　　与全国、全省法院的基本情况一致，全市法院的合议庭组成方式自改革开放以来经历了两个阶段，由最初的随意组成合议庭，发展到现在的相对固定合议庭模式。2000年以来，随着人民法院一五改革纲要的全面实施，全市法院逐步推行以审判长为主导的合议庭运行机制, 中院审判庭内部及基层法院普遍成立了婚姻家庭、建设工程、道路交通事故等专业合议庭，或者在审判庭内部对每名法官限定一个特定的案件范围。特别是2002年7月中院《审判流程管理规定》实施以来，全市法院基本上采取了相对固定组成合议庭的模式，并逐步试行了专业化合议庭制度，各类案件一般由对应的专业合议庭或者专人负责审理。但在合议庭成员的产生方式上又可细分为三种模式。

　　第一种模式是“中院模式”。案件由立案庭确定承办的合议庭，案件移送相关业务庭后，各业务庭长自行确定承办人及合议庭其他成员，立案庭对案件合议庭成员的组成没有决定权。在这种模式中，确定案件承办人和合议庭的具体组成完全由庭长决定。第二种模式是“岱岳区法院模式”，在大部分基层法院，由立案庭按照法官名单顺序轮流排案，确定案件承办人，再由业务庭长确定合议庭其他成员。但是，案件到达业务庭后，庭长仍可视情自行更换承办人，且没有严格的审批备案程序。在这种模式下，承办人看似系随机确定，但实际上最终还是由庭长自主决定。第三种模式是“宁阳法院模式”，绝大部分案件仍由业务庭长自主确定合议庭成员，但对重大、复杂、疑难、新类型案件、当事人提出回避申请或依法律规定应当回避的案件等适用普通程序审理的20%以上的案件，则适用随机组成合议庭模式，即由立案庭从对应业务庭中随机确定承办人，然后再从对应的审判小组中随机确定合议庭其他人员。在这种模式下，法院的审判力量包括院领导、综合部门中具有审判资格的人员以及人民陪审员全部被整合起来，院机关成立一个审判小组，7处人民法庭被划分为3个审判小组。2013年，该院共以这种方式随机组成合议庭220庭次。

　　长期以来，上述相对固定合议庭模式发挥了积极作用，对迅速提高法官专业化水平、推进法律统一适用、提升办案质量和效率、培养年轻法官等都作出了突出贡献。然而，随着时间的发展和形势任务的变化，这种模式暴露出来的弊端也越来越严重，突出表现为：由于承办人由庭长自主决定，往往案件还没到法院，当事人已经找上法官的门了，为人情案、关系案埋下了较大隐患；承办人的行政化确定方式，进步一步强化了庭长的行政管理权与合议庭的行政化倾向，为庭长违规干预办案提供了更大便利；合议庭成员长期合作容易形成利益小团体，相互之间难以监督和制约，可能导致集体腐败、贪赃枉法，等等。这已经不能适应当前人民群众对公平正义的期待，审判流程全面公开的要求，以及全面推进法治建设对公正司法的更高要求。因此，必须适应形势任务的要求，积极探索推行更加合乎诉讼法立法精神和司法工作规律的随机组成合议庭模式，真正发挥合议制度的功能作用，有力推进“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的奋斗目标。

　　二、随机组成合议庭面临的问题和困难

　　基于上述现状以及业务庭室等相关部门的意见，要按照省法院的要求统一推行随机组成合议庭，还面临着诸多问题和困难。这些障碍既有主观方面的，也有客观方面的，既有具体机制的问题，也有顶层设计的问题。

　　一是思想障碍。相对固定组成合议庭，具有专业性、持续性、高效性等特点，而且是多年来被证明较为行之有效的审判运行方式。与之相较而言，随机组成合议庭在监督制约审判权规范行使、促进公正司法方面更具优势。但基于当前工作惯性、熟人社会、能力不足等考量，部分法官对推行随机组成合议庭存在抵触情绪。与此同时，推行随机组成合议庭，无形中剥夺了业务庭长分配案件的权力，对传统管理方式造成较大冲击，调研中部分基层法院庭长持观望态度。

　　二是人员障碍。随着审判方式改革的深化，民事、刑事审判业务部门越分越多，有效审判力量逐渐稀释，中院部分业务庭及绝大多数基层法院机关业务庭、人民法庭法官数量最多4、5人，再考虑到庭长不办案或办案数量有限，一般只能组成一个合议庭，个别的甚至组不成合议庭。如果不打破庭室界限，全市法院尤其是基层法院统一推行随机组成合议庭的实际效果将大打折扣，形式上看似人员随机，实质上还是人员固定。如果打破庭室界限，则面临一系列工作机制的配套跟进和系统调整。

　　三是能力障碍。多年来固定组成合议庭的做法，使法官在一定时期内审理的案件类型都是特定的，时间长了，法官的知识储备及能力锻炼钝性发展，法官出现法律知识固化、业务范围固化、审判思维固化，面对新类型案件以及陌生审判领域，容易出现“本领恐慌”。如若推行随机组成合议庭，则要求法官必须成为高素质法官、全能型法官、通用型法官。目前，全市法院法官文化基础、素质能力参差不齐，与随机组成合议庭对法官司法能力的高标准、严要求相比还有差距。如果随机组成合议庭在制度设计上不周全，将会给办案质效带来较大隐患。

　　四是制度障碍。正如最高法院司改办卫彦明所说：“合议庭制度改革从来就不是一个单纯的审判组织改革的问题，涉及到法院的审判管理机制以及法院的人事管理、职业保障等诸多问题。完善合议庭制度不可能仅用一个司法解释解决所有问题，有些体制方面的问题还需要其他配套的改革措施。”比如，推行随机组成合议庭后，跨庭室案件的人员如何管理，院庭长特别是庭长的审判监督管理职能如何行使，案件绩效考核如何考核到人、到审判组织，发改案件责任如何确定，等等。特别是在打破庭室界限的问题上，有的涉及《法院组织法》确定的组织体系，需要慎重论证和考虑。

　　三、推行随机组成合议庭的路径设想

　　省法院对随机组成合议庭的表述是：“省法院审判案件一律采取随机方式组成合议庭。案件承办人由立案庭随机确定，合议庭其他成员由承办业务庭庭长确定。”这种方式实际上是一种半随机方式。考虑到省法院业务庭人员充足且素质普遍较高的现状，在省法院实行这种半随机方式完全可行。但从中、基层法院实际出发，尚不能悉数照搬。而且省法院在是否打破庭室界限的问题上，并没有给出明确意见。经过深入调研探讨，结合全市法院的实际，我们认为，在随机组成合议庭的具体模式构建上，应主要从随机的案件范围、人员范围以及人员产生路径这三项关键内容上着手。

　　（一）关于随机的案件范围。主要有两种模式：一是实行全部随机。不考虑案件的疑难复杂程度等情况，将法院受理的案件全部纳入随机范围。这种模式的随机程度最为彻底，但要求审判人员的司法水平必须普遍较高并且相对均衡，这在短期内难以实现。我们认为这种模式当前并不可行。二是实行有限随机。对重大、疑难、复杂以及新类型等审理难度较大和社会影响较大的特殊案件（如中院一审案件）不纳入随机范围，对其他案件一律实行随机分案。这种模式，兼顾了一般性与特殊性的要求，充分考虑了对干警司法能力的需求和对办案质效的保障，我们认为是较为理想的选择。但必须明确特殊案件的认定标准和程序，避免特殊案件认定的随意性，防止以特殊对抗随机。

　　（二）关于随机的人员范围。主要有三种模式：一是实行全员随机，将全部一线法官或全部具有审判资格的人员均纳入随机范围。在这种模式下，就具体案件来说，各审判庭甚至审判庭与综合部门的界限将不复存在。但基于对人员素质能力以及与现行组织管理体系相冲突的考量，我们认为这种模式目前尚不可行。当然，从长远发展趋势来看，最终发展方向应当会是实行案件和人员的全部随机抽取。二是实行不打破业务庭界限的有限随机，即案件的合议庭成员只在本业务庭内随机确定。这种模式对法院工作的影响最小，但如前所述，受业务庭人数所限，我们认为这种模式的实际意义不大。三是实行适度打破业务庭界限的有限随机。根据一定标准，将现有审判业务庭组合划分为若干审判小组，合议庭成员在对应的审判小组内随机确定。如中院可将民一、民三、民四划为一个审判小组，刑一、刑二划为一个审判小组，或者直接将全部民庭、刑庭分别划为一个审判小组。综合比较，我们认为该种模式较为妥当。

　　此外，人民法庭由于法官人数普遍较少、设置也相对分散，必须单独考虑其人员随机问题。主要有两种模式：一是根据就近原则把邻近的人民法庭及辖区人民陪审员整合为一个审判小组，案件的合议庭成员从该审判小组中确定。二是不打破各法庭界限，充分依靠人民陪审员，合议庭成员从该法庭的法官与该区域内的陪审员中确定。我们认为，这两种模式都具有一定可行性。

　　（三）关于合议庭成员的产生途径。主要有两种模式：一是参照省法院做法，由立案庭在案件对应的审判小组中随机确定承办人，再由该承办人所在业务庭庭长确定合议庭其他组成人员。二是由立案庭在案件对应的审判小组中随机确定全部合议庭成员（基层法院还包括人民陪审员），然后再从合议庭成员中随机确定承办人（承办人不能为人民陪审员）。我们认为，第二种模式虽然更随机更为充分，但基于对审判质效可能造成较大影响的考虑，可先采取第一种方式，再逐步过渡到第二种方式。人民法庭随机组成合议庭在采取第二种模式时，如果出现1名法官+2名人民陪审员的情况，法官则当然为案件承办人；若出现2名法官+1名人民陪审员的情况，应从2名法官中再随机确定案件承办人。

　　四、几点建议

　　推行随机组成合议庭，符合立法精神，也有利于加强权力制约、确保公正司法。但统一推行面临的问题比较复杂，应在先行论证、试点的基础上深入总结，特别是应就随机组成合议庭与专业合议庭的办案质效进行深入调研对比后，再逐步全面推开。

　　一是加强组织领导。随机组成合议庭对现行工作机制冲击较大，可以说是一种全新的工作模式，面临着多方面的新情况和新问题。为确保取得实效，应当在完善顶层设计的同时，加强组织领导，切实将其作为一把手工程牢牢抓在手上。上级法院应强化对下级法院的指导帮助与督导调度，注意做好法院内部相关业务庭、部门之间的协调配合工作，发挥合力，为改革的顺利推进提供强有力的组织保障。

　　二是尽快统一思想提高认识。根据省法院《关于进一步落实合议制度的若干规定（试行）》，自今年4月1日开始，省法院将全面实行随机组成合议庭制度。要尽快统一全省法院尤其是中层领导干部的思想认识，明确不是“要不要干”的问题，而是“必须要干、必须干好”的问题，并把具体的制度设计讲清楚、讲透彻，切实消除思想障碍。

　　三是尽快提升法官司法能力。适当打破审判庭界限，随机确定案件承办人，对办案法官提出了很高的要求。应加大教育培训力度，提高法官在不同类型案件中认定事实、适用法律、组织庭审等各方面的综合能力；落实倒逼机制，激发法官潜能，克服惰性，促进法官司法能力的自觉提升；定期实行法官轮岗，减少业务固化带来的“本领恐慌”。

　　四是合理配置审判资源。充分利用现有编制，加大人员招录力度，配齐配足审判力量。把审判力量向一线倾斜，尽量将具有审判资格的人员充实到业务庭，至少应确保各业务庭法官数达到5人以上，为人员随机抽取留出余地。综合考虑法官的年龄阶梯、专业结构等因素，均衡配置各业务庭的力量，确保适应工作要求。加大轮岗交流力度，不同审判小组之间应定期进行人员交流。

　　五是充分发挥人民陪审员积极作用。在选任时重点选取有能力、有热情、有时间的人员担任人民陪审员，在管理上加强考核奖惩及经费保障力度，积极探索将人民陪审员分配到各个业务庭等管理使用方式，调动人民陪审员参审的积极性，提高参审率。有条件的人民法庭可实行人民陪审员长期驻庭参审制度。

　　六是合理界定庭长审判管理权限。明确承办人所在业务庭庭长对承办人所办案件的监督管理权，规范监督管理方式，主要通过程序事项审核批准、审判宏观指导、质效监督管理、排除不正当干扰等形式，落实精细化管理的要求，确保还权于合议庭，审者判、判者负责。

　　七是完善案件繁简分流制度。落实简案简办原则，建立简案识别、速裁机制，基层法院应尽量适用简易程序审理案件，缓解随机组成合议庭带来的工作压力。

　　八是健全完善考核机制。在对法官个人考核方面，建立合议庭全体成员履职考评制度，合议庭成员应共同对案件质效负责。在对庭室考核方面，将案件纳入该案承办人所在庭室进行考核。在对下考核方面，将基层法院随机组成合议庭的情况纳入法院工作考核，并加强日常监督检查，确保真正落到实处。

　　（作者单位：泰安市中级人民法院）