关于社会保险纠纷案件法律适用问题的调研报告

　　关于社会保险纠纷案件法律适用问题的调研报告

　　——以劳动争议处理为视角

　　青岛市中级人民法院*

　　一、当前社会保险纠纷现状

　　（一）2008年至2013年上半年青岛市受理社会保险纠纷案件基本情况

　　2008年至2012年五年间，青岛市受理劳动争议纠纷案件数量虽有起伏，但总体一直在高位徘徊，其中社会保险纠纷占有较大比重。全市仲裁受理社会保险纠纷具体情况如下：2008年受理劳动争议纠纷案件数量13228件，社会保险纠纷1976件，占14.9%；2009年13914件，社会保险纠纷2561件，占18.4%；2010年10996件，社会保险1687件，占15.3%；2011年9826件，社会保险纠纷1204件，占12.3%；2012年8369件，社会保险纠纷1070件，占12.8%。2013年上半年3819件，社会保险纠纷548件，占14.35%。

　　全市法院受理社会保险纠纷具体情况如下：2008年受理劳动争议纠纷案件数量3792件，社会保险纠纷804件，占21.2%；2009年3687件，社会保险纠纷812件，占22%；2010年3397件，社会保险纠纷732件，占21.5%；2011年3683件，社会保险纠纷853件，占23.2%；2012年3318件，社会保险纠纷786件，占21.2%。

　　（二）社会保险纠纷具体类型

　　社会保险主要包括养老、医疗、工伤、失业和生育保险五大保险，决定了社会保险纠纷类型的多样性。从司法实践来看，最常见的社会保险纠纷主要有以下几种：第一，社会保险损失赔偿纠纷。第二，参保纠纷。第三，不交、少交或迟交社会保险费纠纷。第四，约定由劳动者自行缴纳社会保险费纠纷。第五，社会保险金发放纠纷。此外，还有与社会保险有关的其他纠纷，如用人单位未依法缴纳社会保险费迫使劳动者解除劳动合同纠纷，用人单位在解除劳动合同后不及时办理社会保险转移手续而给劳动者造成损失的纠纷。

　　（三）社会保险纠纷的特点

　　1.社会保险争议主体多。社会保险关系涉及劳动者、用人单位、社会保险经办机构、社会保险行政主管部门，以及社会保险定点服务机构等主体，相互之间的社会保险法律关系错综复杂，不同主体之间的争议内容也呈现出复杂性。

　　2.争议内容广泛、法律适用繁杂。社会保险关系中，劳动者和用人单位之间不仅会因缴纳保险费产生纠纷，还会因保险待遇给付引发纷争。处理涉及的法律、法规、规章、司法解释及当地社会保险政策繁杂，并且相互间还存在冲突内容，增加了法律适用上的难度。

　　3.单一诉求少，多与其他诉求交织，形成复合型纠纷。尽管社会保险纠纷类型较多，但单一诉求比较少，绝大多数劳动者的利益诉求更加多元化，同一案件中往往集合多项诉讼请求，除社会保险诉求外，还交织如追索劳动报酬、未签订劳动合同的二倍工资差额、解除或终止劳动合同的经济补偿金等权利诉求。

　　4.多具有群体性特点，容易引发群体性事件。用人单位为了自身利益，往往整体不交、少交或者拖欠社会保险费，涉及人数众多，容易形成群体性纠纷。而劳动者利益趋同，容易串联形成合力，通过群体性诉讼能增加劳资谈判的筹码，增加对政府和法院的压力，提高胜诉的可能性，极易引发群体性事件，造成社会不稳定。

　　此外，社会保险纠纷还具有双重性、专业性强，计算保险待遇与损失时需要委托社会保险经办机构协助核算等特点。

　　二、社会保险纠纷性质与受案范围的界定

　　（一）正确界定社会保险纠纷性质的判断标准

　　关于社会保险纠纷的性质，司法实践存在争议。我们认为，正确界定社会保险纠纷性质的判断标准，可从社会保险关系内部主体之间的相互关系入手来分析。社会保险关系涉及到劳动者、用人单位、劳动保障部门或税务机关（以下简称社保机关）三个主体。因此在社会保险关系中存在三种法律关系：一是劳动者与社保机关之间的关系。二是用人单位与社保机关之间的关系。三是劳动者与用人单位之间的关系。据此，一切社会保险纠纷都能从不同主体之间的关系中找到,任何一对权利义务关系的破损都会引起相应的社会保险纠纷。社会保险关系三方主体各自的性质决定，主体之间的纠纷包括了行政争议和民事争议（劳动争议）两种，对两种争议的处理应当分别通过行政诉讼和民事诉讼途径解决。

　　（二）社会保险劳动争议受案范围的界定

　　社会保险纠纷是否属于人民法院劳动争议受案范围，哪些社会保险纠纷属于劳动争议受案范围，司法实践一直争议不断，各地法院掌握标准也不统一。为了调整不同时期人民法院对社会保险纠纷案件的受理问题，统一立案标准，最高人民法院先后出台了《最高人民法院行政审判庭关于拖欠社会保险基金纠纷是否由法院主管的答复》和3个劳动争议司法解释对此作出相应规定，但上述规定仍然不够细致和全面，导致司法实践中社会保险纠纷的受案范围仍不统一。我们认为，下列社会保险纠纷不属于人民法院劳动争议案件的受案范围，但应告知劳动者向社会保险机构或相关行政部门申请解决：（1）用人单位未为劳动者建立保险关系，但根据政策规定可以补办，劳动者要求用人单位补办的，不予受理。（2）用人单位已经为劳动者建立了社会保险关系，但欠缴社会保险费或未按规定的工资基数足额缴纳社会保险费，劳动者要求予以补缴的，不予受理。（3）劳动者请求用人单位增加社会保险险种、补足缴费基数、变更参保地的，不予受理。（4）劳动者与用人单位因养老保险缴费年限发生的争议，不予受理。

　　除上述受案范围外，对于其他诸如社会保险损失赔偿纠纷、用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险，劳动者自行缴纳后向用人单位追偿保险费等，人民法院应予受理。

　　三、社会保险纠纷的具体法律适用

　　（一）社会保险待遇具体损失的计算

　　鉴于社会保险损失核算的复杂性以及损失的不确定性，最高法院《劳动争议司法解释（三）》并未明确损失的确定标准和具体赔偿标准，如何确定劳动者的全部损失给司法实践带来巨大挑战。以养老保险为例，不同的劳动者根据各自的缴费情况养老金金额各有不同，在没有养老保险缴费记录的情况下，社保机构也很难核算养老金的金额。

　　我们认为，对于社会保险损失赔偿纠纷的处理，应当分两种情形处理：

　　第一种情形是因为社会保险待遇的核算专业性极强，法官非专业人士，难以准确核算数额，需要社会保险经办机构配合，委托社会保险经办机构核算。实践中具体包括：

　　1.养老保险争议。劳动者达到或超过法定退休年龄，因用人单位未依法为其办理养老保险手续，且社会保险经办机构不能补办，导致其无法享受养老保险待遇，主张用人单位赔偿损失的，应区分两种情况处理：（1）劳动者退休时，用人单位能够缴费而未缴费年限达到或超过劳动者按月领取退休金条件的，用人单位应当承担劳动者自退休起至人均预期寿命的养老金，具体数额可以委托养老保险经办机构测算。劳动者要求定期给付的，应当定期给付；劳动者要求一次性给付的，可视具体情况一次性给付或定期给付。（2）劳动者退休时，用人单位能够缴费而未缴费年限未达到或超过劳动者按月领取退休金条件的，劳动者因用人单位的瑕疵缴费行为所导致的损失为其按照相关规定所能够一次性领取的养老金待遇，具体数额可以委托养老保险经办机构测算。

　　2.医疗保险争议。（1）因用人单位未按规定为劳动者缴纳医疗保险费，劳动者要求用人单位赔偿相关医疗保险待遇损失，劳动仲裁部门受理后，应要求劳动者提交相关医疗单据，并委托所在区县的医疗保险经办机构协助核算应由用人单位承担的医疗费数额。劳动仲裁部门和法院在处理相应案件时，均可参照。（2）用人单位以地方并未加入强制实行全员医疗保险予以抗辩的，或以劳动者自身也应当承担一部分基本医疗保险费用而主张减轻赔偿责任的，不予采信。

　　3.失业保险争议。（1）劳动者需满足失业保险的申领条件，失业人员应符合《失业保险条例》第14条、《失业保险金申领发放办法》第4条的规定。若同时符合“因劳动者本人原因”和“由劳动者本人提出解除劳动关系”两个条件,则可认定为“因劳动者本人意愿中断就业”。（2）劳动者要求用人单位赔偿失业保险待遇损失的要件，须同时满足用人单位未按规定为劳动者缴纳失业保险费，且劳动者处于失业状态，满足失业保险申领条件这三个条件。（3）劳动者要求用人单位赔偿失业保险待遇损失，不以劳动者失业状态持续为前提，应裁决用人单位应缴未缴失业保险费期间而导致劳动者所能够享受的最长失业保险金期间。具体失业保险金数额，可以委托失业保险经办机构核算。

　　第二种情形是在社会保险损失难以明确核算，委托社保机构也难以核算金额的情况下，可以参照民事法律的一般原则，将损失范围确定为未履行法定义务一方因此而减少的支出，即用人单位因此获得的利益，将用人单位不履行法定义务而获得的利益间接确定为劳动者的损失，依此为据确定社会保险损失赔偿的标准，不失为一种有益的裁判思路。如，用人单位未缴纳社会保险的，可以用人单位应当缴纳的社保费作为赔偿标准，赔付给劳动者。此种裁判思路虽然尚未能补偿劳动者的全部损失，但却能抑制用人单位的违法行为，同时防止用人单位因大量社会保险赔偿案件陷入经济困境，从长远来看可实现惩治用人单位违法行为，保护劳动者合法权益，衡平劳动者、用人单位、社保部门三方利益的立法目的。

　　（二）非因工死亡待遇的计算与赔付

　　对于用人单位未依法缴纳社会保险费的情形，比较容易处理，可直接判决用人单位承担赔偿责任，但对于用人单位依法缴纳社会保险的情形，应按照《社会保险法》第17条规定处理，该条规定：参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。

　　实践中须注意，即使用人单位为劳动者缴纳了社会保险费，此类案件还涉及到缴纳年限问题，继尔影响到该待遇赔付。因此，处理该类纠纷应注意：1、死亡职工已参加企业职工基本养老保险，但缴费年限不满15年的，按照《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》（鲁人社办发〔2013〕92号）的规定，每人1000元的丧葬补助费，全额纳入统筹由基金支付，一次性救济费(10个月全省上年度职工月平均工资)，根据本人缴费年限(含视同缴费年限)，不满15年的，缴费年限每满1年(不满1年按1年计算)，按十五分之一纳入统筹，其余部分由企业（用人单位）支付。2、死亡职工已参加企业职工基本养老保险，且缴费年限已满15年的，按照《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》的规定，有关待遇纳入基本养老保险统筹由基金支付，劳动人事争议仲裁委员会和人民法院不受理此类争议案件。也就是说，随着有关社保经办部门理顺该待遇的发放程序，对于死亡职工已参加企业职工基本养老保险，且缴费年限已满15年的，今后此类纠纷将不再属于人民法院劳动争议案件受案范围，但对于缴费年限未满15年的，仍作为劳动争议案件处理。

　　（三）工伤保险待遇中的法律适用问题

　　工伤保险待遇案件在社会保险纠纷中比较突出，占有较大比重。为了更好地维护工伤职工的合法权益，在处理此类案件时，应当注意把握以下几个问题：

　　1.工伤保险争议的处理原则。（１）工伤构成的主体要件是受到工伤的当事人应为劳动者，因此，工伤保险赔偿的前提应是劳动关系的存在。（2）工伤赔偿的程序要件是劳动保障部门作出工伤认定。工伤认定属于劳动保障部门的职责，在司法实践中，原则上要遵循司法权与行政权相分离的原则，不直接进行工伤认定，而是以劳动保障行政部门的工伤认定作为法院审理工伤案件的前提。（3）工伤保险赔偿适用无过错责任和单方责任原则。即使劳动者自身对工伤的发生有过失，也不能减少用人单位的赔偿，不能适用民事侵权赔偿中的过失相抵原则。（4）免责条款无效原则。用人单位与劳动者签订的合同中，明确约定“工伤概不负责”、“伤残由个人负责”等免责条款的，因用人单位免除其工伤保险责任，违反了法律的禁止性规定，该条款无效。

　　2.工伤赔偿责任主体的认定。通常情况下，工伤法律责任的主体是劳动关系中的用人单位方，但是在一些特殊情况下劳动关系的主体往往难以确定，导致工伤赔偿责任主体也无法确定。审判实践中难以确定工伤赔偿责任主体的情况主要有以下几种情况：

　　（1）承包形式下工伤责任主体的确认。根据企业承包的形式、内容不同，对发生工伤事故后责任主体的确认也不同：①承包形式系由企业内部职工承包的，因该承包人不具备劳动用工主体资格，不是劳动关系的一方当事人，劳动者只与发包方之间存在劳动关系，这时职工发生工伤，应以发包人作为工伤法律责任的一方主体。②承包形式系由其他平等主体承包经营的，在承包经营期间，发生劳动者工伤事故的诉讼主体确认问题。《劳动合同法》第94条规定，“个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。”据此，企业将其业务发包给无用工主体资格的个人或其他组织经营，承包人招用的劳动者受到工伤的，应由承包人与发包人作为共同被告承担连带赔偿责任。但如果企业将其业务发包给有用工主体资格的企业或其他组织，承包人招用的劳动者受到工伤的，则由承包人承担工伤赔偿责任。

　　（2）施工、矿山企业违法分包或转包造成工伤的责任主体认定。施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人招用的劳动者受到工伤的，根据劳社部发[2005]12号《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第 4 条和《劳动合同法》第 94 条的规定，应由承包人与具有用工主体资格的发包方承担连带赔偿责任。

　　（3）改制后工伤责任主体的认定。企业改制的形式多种多样，关于改制后的新单位是否应当承担原用人单位对工伤劳动者的全部工伤赔偿责任问题，应当贯彻两个原则：一是尊重当事人约定原则。对劳动者的工伤责任承担问题，当事人有约定，并经劳动者认可，且其内容不违反法律、法规强制性和禁止性规定的，应按照当事人的约定处理。二是企业法人财产原则。对于改制情况下工伤责任主体的认定问题，原则上，应以改制后的承继单位承担原用人单位的工伤保险责任；如果承继单位难以判断的，应以法人财产制的原则确定承继单位。

　　3.用人单位未为劳动者缴纳工伤保险费，劳动者请求用人单位承担其工伤待遇，但不能提供工伤认定书的，人民法院原则上应当不予受理或裁定驳回起诉，但以下情形除外：（1）用人单位对构成工伤没有异议的；（2）劳动者发生工伤事故后，以人身损害赔偿为由诉至人民法院，被人民法院确认属于工伤赔偿案件，导致其超过工伤认定申请时效无法获得工伤认定的；（3）由于用人单位的恶意行为，导致劳动者超过工伤认定申请时效无法获得工伤认定的。

　　4.劳动者受到工伤后，用人单位与劳动者达成赔偿协议后，劳动者反悔又提起仲裁和诉讼，要求用人单位按照工伤保险待遇赔付的，对该协议的效力应当区分情况处理：（1）如果该赔偿协议是在劳动者已认定工伤和评定伤残等级的前提下签订，且不存在欺诈、胁迫或者乘人之危情形的，应认定有效；但是如果劳动者能举证证明该协议存在重大误解或显失公平等情形，符合合同变更或撤销情形的，可视情况作出处理。（2）如果该赔偿协议是在劳动者未经劳动行政部门认定工伤和评定伤残等级的情形下签订的，且劳动者实际所获补偿明显低于法定工伤保险待遇标准的，可以变更或撤销补偿协议，裁决用人单位补充双方协议低于工伤保险待遇的差额部分。

　　（四）社会保险关联纠纷的处理

　　司法实践中，对于因社会保险引起的关联纠纷主要是指用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险时，劳动者是否可以行使随时解除劳动合同的权利，并能否主张经济补偿金。我们认为，对于此类案件应分不同情况予以处理：

　　一是在2008年1月1日之前，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同，但不能主张经济补偿金。 《劳动法》第32条第3款规定，用人单位未按照劳动合同约定支付劳动报酬或者提供劳动条件的，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同。我们认为，这里的劳动条件，应当包括劳动合同约定的缴纳社会保险的情形。因此，在《劳动合同法》实施之前，用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险的，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同。

　　二是在2008年1月1日之后，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同，并可主张经济补偿金。根据《劳动合同法》第38条和第46条规定，在2008年1月1日以后，用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险的，劳动者不仅可以要求解除劳动合同的，并可以主张经济补偿金，但经济补偿金的年限应自2008年1月1日开始计算。

　　四、解决社会保险纠纷的建议

　　（一）正确使用行政和司法救济措施

　　在对社会保险纠纷的处理中，要正确处理行政救济和司法救济之间的关系，充分体现行政职能与司法职能的互补作用，对属于行政纠纷的通过行政救济途径解决，对属于劳动争议的通过司法救济途径解决，对既属于行政纠纷又属于劳动争议的由当事人自由选择救济途径。

　　（二）加大劳动监察执法力度

　　加大劳动监察执法力度，强化劳动监管和社会保障职能，是行政执法主动性的内在要求。应加大对用人单位非法用工、欠缴社会保险费等行为的监控力度，加强社会保险征缴的执法力度，及时制裁违法行为，切实维护劳动者的合法权益。特别是从社会保险登记、社会保险费征收与清欠等方面加大监察执法力度。

　　（三）加强法院与仲裁机构、社保经办机构的沟通与协调机制

　　要加强仲裁与诉讼的沟通和合作，及时进行总结分析，研究规律特征，紧密协作，合力化解社会保险纠纷，特别注重发挥一裁终局、支付令等制度在解决社会保险纠纷中的作用。同时，社会保险待遇的计算与发放，相关裁判文书的执行，均离不开相关社会保险经办机构的配合。因此，也需要加强与社会保险经办机构等劳动行政保障部门的沟通与协调，积极探索委托社会保险经办机构核算社会保险待遇或损失的形式和程序，以便妥善处理社会保险纠纷。