行政补偿制度研究

山东省菏泽市郓城县人民法院   李丙杰

二〇一四年六月九日

作者简介：

李丙杰，男，1990年3月出生，2012年6月毕业于山东政法学院法学专业，2013年12月进入郓城县人民法院工作，现为玉皇庙法庭书记员，在大学期间曾获国家励志奖学金、校单项奖学金、院优秀学生，以420分的优异成绩通过国家统一司法考试，联系电话18853079166，电子邮箱libingjie0531@163.com。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不含有其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

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行政补偿制度研究

论文提要：

本文以对行政补偿制度的概念理解作为切入点，以我国现阶段行政补偿制度的立法现况和实践状况作为重点研究内容，着重发掘和探究我国现阶段行政补偿制度的缺陷或不足之处，通过历史考察和比较分析的方法，为中国现阶段行政补偿制度的完善提供切实可行的建议或措施，以期能构造更符合我国现实需要的行政补偿制度。全文共7158字。

以下正文：

一、引言

案例1：2004年5月13日，甘肃省榆中县定远镇蒋家营村村民蒋某拒绝征地，愤而拉着汽油桶和液化气罐堵在自己的土地上欲用自焚方式解决纠纷。蒋某自焚的原因是2002年11月，定远镇开发区要征用蒋家及附近几户村民的土地共十一亩，蒋家的一亩九分地也在其中。由于蒋家人只靠三亩地过活，蒋家人执意不肯将土地交出。2003年，当地派出所将蒋某父母带至他处，让施工方强行施工。蒋之所以采取过激方式是想留住他家的一亩九分地，也是想引起当地政府的重视和关注。(1)

案例2：“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子。”一句“霸道”口号让偏僻的湖南嘉禾镇成了2004年社会关注的焦点之地。湖南省嘉禾县某商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目，嘉禾县在进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》，在缺乏拆迁规划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，对11户被拆迁人下达了强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用选择权利强制推进房屋拆迁，2003年12月份以来，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕李会明等三人。对此事件，群众反响强烈。(2)

 上述案例是近年来我国城市化进程中社会矛盾和冲突的一个缩影，而这些矛盾和冲突的核心无一例外的都直指当前引起社会高度关注的行政补偿问题。特别是随着我国城市化进程的加快，土地的征收与补偿问题日益成为一个具有普遍社会意义的现实问题，牵涉到无数民众的切身利益。如何在社会发展和保障公民合法权益之间建立起一种和谐的平衡，既能保持经济的较快发展，又不能以牺牲公民利益为代价，就需要一套完备而有效的制度建设，而行政补偿制度则位于这项制度建设的核心环节。

二、行政补偿的概念和内涵

 关于行政补偿的概念，学术界上见仁见智，难以达成共识。比如，日本学者认为：“行政补偿是指基于行政上的合法行为的损失补偿，是对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿”(3)，我国台湾地区学者认为：“国家在行使公权力的过程中，对人民造成非法定的损害结果，而应由代表国家的行政机关负起填补损害结果的制度，也称之为‘行政损失补偿制度。’”(4)

在我国大陆学术界，各学者对行政补偿的概念也不统一，关于行政补偿概念的说法颇多。主要有：“行政补偿，又称行政补偿损失，是指因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受之损失予以弥补的责任。”(5) “行政补偿是指行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力执行国家行政职能的过程中，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由行政机关给予补偿的制度。”(6) “行政补偿是指行政机关及其公务员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或者其他组织的合法权益，而有国家依法给予弥补，例如土地征用补偿、财产国有化补偿等。”(7)

通过对国内外行政补偿概念的分析和比较，笔者认为，对行政补偿的概念应做出如下界定：行政补偿是指行政主体为公共利益需要，因其合法的行政行为而给行政相对人的合法权益造成了损害，由国家予以弥补的一种行政救济制度。

这一概念，首先强调行政补偿是一种行政行为，隶属于行政法律制度；同时，行政补偿又是一种救济行为，其目的是对相对人的财产及相关权益就行补救；其次强调行政补偿是因为合法行为造成的，这与以行政主体的违法行为为前提的行政赔偿相区别；最后强调行政补偿是对合法权益的补救，包括财产的和其他的补救方式。

三、我国行政补偿制度的产生、发展和立法现状

（一）我国行政补偿制度的产生

中国是一个封建统治历史悠久的国家， “普天之大，莫非王土”，在很长一段时间内，有着很强的君权天下的思想根源，直到民主革命后，才有了“国家责任”的概念。这首次出现在陕西、甘肃、宁夏边区的土地权利法条例，该条例规定：“建筑防御工事，道路建设，改善市政工作，并组织其他公共利益为目的边区政府的房屋租赁，征用或其他土地交换批准的原因任何人或团体所有的土地。”（8）在该条例中，我国行政补偿制度萌芽初现。
   （二）我国行政补偿制度的发展和立法现状
    新中国成立后，我国行政补偿制度得到初步发展。其中1950年11月当时的政务院（即后来的国务院）在城市土地改革条例草案第14条明确规定：国家征用私人拥有的农业用地为市政建设等方面的需求给予适当考虑，或等​​价交换国有土地的农民耕种的土地被给予适当的安置、生产、投资和其他土地（如种植树木）及其他损失的，要公平合理的补偿。该条例确立了公平合理的补偿，以及对弥补损失了做了一些初步的规定，反映了新中国政府保护农民的合法权利和利益的原则。（9）
    十一届三中全会以后，中国已经进入了一个新的历史阶段，实施了改革开放政策，经济也得到了较快的复苏和发展，法制建设也被提上了议事日程，行政补偿制度的立法得到快速发展。在20世纪80年代初，我国森林法、草原法、渔业法和土地管理法的颁布，确定了在土地、林地、草地、水面、滩涂等各自领域的行政补偿问题。比如在1986年我国矿产资源法对集体矿山企业的关闭和迁移的补偿问题有关国有化和征收补偿做出的法律规定，还有在我国野生动物保护法和我国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中都对行政补偿制度作了规定。

在邓小平同志南巡讲话后，中国进入了一个建立社会主义市场经济的新时代，法制建设也跃上一个新的水平，法律意识，权利意识也越来越强，立法步伐加快，不断更新观念，行政补偿制度的规定、新颁布的法律和法规也越来越细。比如在在1992年的矿山安全法、1993年得水生野生动物保护实施条例中都规定了行政损失补偿。

2003年颁布的我国行政许可法首次确立了信赖利益保护原则，这对于我国公民的合法权益保障有着比较强的现实意义。其中在我国宪法中第十三条也规定了对我国私有财产征收的行政损失补偿，这对我国公民权益的保障也有着无比重要的现实意义。（10）

作为一个国家根本大法的宪法是一个国家的最高级别的法律，是法治制度的立法基础，提供一个普通法律的立法基础。现代国家，由于对保护私有财产权的日益重视，都在宪法中直接规定了行政补偿。在我国2004年宪法修正案中第13条规定，公民合法的私有财产不可侵犯，国家因为公共利益的需要可以依法对受保护的公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这是在我国宪法中首次明确出现的行政补偿一词，这对建立和完善我国现阶段的行政补偿制度具有很强的现实意义，但不足的是，宪法中关于行政补偿的规定也仅限于此，并没有更多的规定，也没有规定行政补偿的基本原则。

四、我国现阶段行政补偿制度的缺陷之处

我国现阶段构建的行政补偿制度虽然取得了一些可喜的成绩，对于因行政机关及其工作人员合法行为对公民造成的损害起到了一定的补偿救济作用，但是仍然不能掩盖我国现阶段行政补偿制度的缺陷。具体而言，我国现阶段行政补偿制度的缺陷主要有以下几个方面：

（一）宪法中行政补偿条款不完善，缺少对行政补偿基本原则的规定

法律的基本原则，对于每一项法律制度来说，都是必不可少的。它不仅有利于统一行政补偿制度，以补充具体的法律规定，而且也直接影响着在遭受损失予以行政补偿的损害程度。在有宪法层面的行政补偿原则的情况下，更有利于制定具体的单一的行政补偿法。这样有了统一的标准，也避免了因补偿标准不统一而对相同程度的损害给予的补偿并不统一，确保宪法的“法律面前人人平等”的原则在现实中得到真正体现，也保证法律在人们心目中的崇高信仰。（11）

（二）行政补偿的立法体系化程度化较低，缺少宪法统帅下的《行政补偿法》

基本法律制度的建立具有重要的意义，而目前我国行政补偿立法分散，尚未统一在宪法的指挥下，缺乏统一的《行政补偿法》，各规定之间比较零散，缺乏密切的关联性和内在的和谐性。

由于缺乏一个基本的《行政补偿法》，使得行政补偿的范围、原则和标准等定义没有一个统一的要求，这导致了在我国行政补偿实践领域中相当大的混乱。如政策的调整，直接导致了计算补偿标准的不确定性和补偿的差异性，从而引起了一系列的行政补偿纠纷。(12)

（三）行政补偿程序立法缺乏，尤其缺少司法救济程序

行政补偿制度作为一种实体制度，必须有相应的程序制度予以保障，任何的实体法律权利如果没有相应的法律程序权利予以保障，则在立法上赋予再多的实体权利恐怕也无意义。我国行政补偿制度的立法体系本来就不健全，并且在现有的涉及到行政补偿的法律规范中也大多缺少行政补偿程序。比如，在《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律中都规定了行政补偿，但都没有相应的补偿程序。在《中华人民中和国土地管理法》中虽然对补偿程序进行了规定，但这些规定都比较原则和笼统，给行政主体的自由裁量权过大，在实践中也存在诸多问题。（13）
    有权利必有救济是一条古老的法谚，而在我国行政补偿领域实践中，这一权利却难以得到实现。当事人发生争议后，主要是通过行政系统内部予以解决，而这种争议往往被排除在司法救济之外。比如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对征收补偿、安置方案有争议的，“由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。另外，即使在寻求到司法救济的行政补偿案件中，由于常常涉及到地方政府经济发展和社会稳定的问题，法院便不可避免的受到了地方政府施加的巨大压力，进而对这类行政补偿案件法院便往往采取逃避审理的态度。有的拒绝受理应当受理的行政补偿案件；有的采取偏袒行政方的做法，不积极运用行政补偿的法律规范作出裁决，或以案外调节的方式解决纠纷，或以说服撤诉的方式结案。（14）

五、构建和完善我国现阶段行政补偿制度的建议对策

（一）完善宪法中的行政补偿条款，明确行政补偿的基本原则

在当今世界上，无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。在修改后的我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”这两条宪法规定给公民私有财产的征收、征用史无前例的确立了一个标准：目的是为了公共利益，程序上是依照法律，内容上是给予补偿。但是这样的规定仍显得过于笼统，一般而言，宪法对行政补偿应当规定一个大致的原则，而我国宪法只是规定国家给予补偿，是给予适当补偿还是完全补偿，是征用前补偿还是征用后补偿都没有明确规定。（15）

行政补偿的基本原则可以补救具体法律规定中的不敷使用，在法律缺少具体规定的情况下，法官可以根据基本原则的精神做出裁判，确定当事人之间的权利义务关系以及各方的责任划分。鉴于当前我国行政补偿立法的现状，笔者认为行政补偿原则首先应当在我国宪法中予以明确规定，这样可以作为具体行政补偿法律法规立法之依据；其次，应在具体事项领域的行政补偿立法中加以明确，以作为行政补偿执法、司法实践的指导。

（二）完善行政补偿立法体系，适时制定统一的《行政补偿法》

宪法对私有财产的征用、征收补偿做出了概括性的规定，就需要有相应的法律制度对此予以具体化。目前我国还没有统一的行政补偿法，相关的内容散见于《土地管理法》等单行法律规范中，由于没有统一的法律规则，致使立法混乱甚至是各立法之间互有冲突，也给行政补偿实践带来了诸多问题。

目前国内大部分学者都认为，在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径：一是在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等；二是不制定统一的《行政补偿法》，仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法；三是在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)附带做出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。（16）

基于我国行政补偿的立法现状和实践情况，笔者认为，制定独立统一的《行政补偿法》，通过立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化，既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从而使行政补偿真正有法可依。因此,适时制定统一的《行政补偿法》对构建和完善我国现阶段的行政补偿制度是最为理想的选择。（17）

（三）完善行政补偿程序，健全司法救济途径

行政程序制度是现代国家法治政府依法行政的重要标志，也是处于国家公共权力威胁下的公民权力的保障。由于我国向来不太重视程序，同样在我国行政补偿领域，除了土地征用补偿外，其他大多无程序性规定，这种状况也导致了在行政补偿实践领域的诸多问题。所以笔者建议在我国宪法、法律对行政补偿作出立法规定时，必须要同时对行政补偿的程序加以规定，并规定行政补偿要严格依照法定程序进行。

司法途径是公民合法权益的最后一道保障，而在我国行政补偿实践中，司法程序却往往不能及时有效地发挥其在行政补偿领域应有的效用，这违背了我国社会主义法治理念的初衷，也是与法治社会的要求格格不入的。在一个法治社会中，司法机关既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断，要积极发挥司法能动的作用，妥善处理涉及行政补偿的案件。（18）

参考文献：

[1]、薛刚凌：《行政补偿理论与实践研究》，中国法制出版社，2011年版。

[2]、马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2002年版。

[3]、季怀才：《行政补偿构成要件研究》，法律出版社，2006年版。

[4]、陈新民：《中国行政法原理》，中国政法大学出版社，2002年版。

[5]、窦衍瑞：《行政补偿制度的理念与机制》，山东大学出版社，2007年版。

[6]、高景芳、赵宗更：《行政补偿制度研究》，天津大学出版社，2005年版。

[7]、罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社，2004年版。

[8]、杨临萍：《行政损害赔偿》，人民法院出版社，1999年版。

[9]、叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社，2003年版。

[10]、沈开举：《行政补偿法研究》，法律出版社，2004年版。

[11]、江平：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，1998年版。

[12]、林莉红：《中国行政救济理论与实务》，武汉大学出版社，2000年版。

[13]、刘嗣元：《我国行政补偿制度初探》，载《行政法学》1995年第3期。

[14]、肖金明、冯威：《公民财产权的制度化路径》，载《法学论坛》2003年第2期。