市域社会治理中共享经济的公众参与及法治化路径探析

　　      ——以“专车第一案”为视角

　　                                    吴开龙

　　摘要

　　共享经济的蓬勃发展，在逐渐改变人们生活方式的同时，也对相关传统行业形成巨大冲击，引发传统行业与共享经济的不断冲突；同时从城市立法、行政执法、司法、公众参与等多个维度，对城市管理者在市域社会治理层面提出了全新的要求和挑战。如何妥善化解共享经济带来的社会风险及破解共享经济引发的法律的困境，并将共享经济纳入健康、有序的发展轨道，本文试图以济南“专车第一案”为视角，通过探析共享经济的特性、发展概况，从公众参与、立法治理、行政治理、司法治理等四个维度进行论述，以期抛砖引玉，为实现共享经济在市域社会治理层面的良法善治提供有益的参考。

　　关键词：共享经济、市域社会治理、公众参与、协同治理、法治化路径探析

　　绪论

　　伴随着互联网技术的不断革新，互联网技术革命在全球方兴未艾，特别是2010年之后移动互联网、大数据、云计算和基于位置服务（LPS）的深入应用，人们的生活已经从“2G”时代走向“5G”时代，在此背景下，伴随着UBER、Airbnb、滴滴打车、互联网众筹、共享单车、移动支付等网络共享平台的出现，共享经济正日益深入的影响人们的生活，甚至已深度改变了人们的生活方式，与此同时共享经济对传统经济带来的冲击及给市域社会治理带来的挑战，成为我们不得不面临的新课题。

　　一、济南“专车第一案”始末及相关背景。

　　   智能手机的普及与基于位置服务（LPS）技术的应用，共享经济在出行方面在全国各大城市蓬勃发展，主要代表如共享单车、滴滴打车平台的网约车、顺风车。网约车及私家车运营，给传统出租车行业带来极大的冲击，全国各地多次出现出租车司机罢运事件。新华网就曾报道沈阳、济南等多地出租车罢运事件，2015年1月12日济南出租车罢运队伍曾计划在济南市政府集结；2015年6月杭州优步司机遭两名出租车司机“钓鱼”，现场大规模骚乱；武汉同时也发生近千名专车司机聚集反对钓鱼执法现象。在冲突频发、网约车大军又不断壮大的背景下，2015年1月7日济南市“滴滴专车”司机陈某，从“滴滴打车”APP软件接到乘客从济南市市中区八一银座到济南西站的专车预约单，载客后途中并未遇到任何问题，但是到达目的地之后却被济南市公共客运管理中心（以下简称客管中心）的执法人员叫停并询问，询问之后客管中心以“非法营运”为由将其车辆暂扣^[1]。陈某认为自己已经通过“滴滴专车”有关方面的培训且将自己的车辆办理了挂靠手续并向市客管中心申请听证。听证会上市客管中心认定陈某构成非法营运，同时出具《行政处罚决定书》，对陈某作出“责令停止违法行为，处以2万元罚款，没收违法所得”的行政处罚。陈某不服处罚决定，将客管中心诉至济南市中区人民法院，要求客管中心撤销该行政处罚。由于该案是中国首例涉及对“专车”行政处罚的案件，因此被冠以“专车第一案”之名^[2]。该案曾因“案件涉及相关法律适用问题需送请有关机关作出解释”多次延期宣判，济南市中区法院最终判决撤销客管中心的行政处罚决定，客管中心不服一审判决，上诉至济南市中院，济南市中院维持一审判决，至此“专车第一案”尘埃落定。在案件审理期间，有媒体通过调查采访报道称：“专车第一案”牵动各方神经，对出租车司机来说,他们希望夺回被专车抢走的蛋糕；而专车司机则希望别再偷偷摸摸干活。出租车司机更是组团报名参加案件审理旁听。”一时间，该案在全国范围内引起广泛关注和讨论。

　　 二、专车案对共享经济在市域社会治理中引发的思考。

　　透过“专车第一案”的背景可以看到，“共享经济产生后，对传统行业构成了根本性冲击，也给现有法律制度带来了巨大挑战”。^[3]关于该案，有论者从该案行政法的法理进行论述，有论者从乘客、司机、网络平台等网约车各参与主体的法律规制方面的进行论述，还有论者从行政监管角度进行论述，而笔者关心的焦点则是透过专车案看到新兴的共享经济与传统经济产生的矛盾冲突及由此引发的社会群体风险、法律治理困境。那么如何在城市市域社会治理层面妥善解决共享经济所带来的风险，使共享经济不再野蛮生长的同时又不扼杀这一新型经济形态的市场活力，促进其蓬勃积极向上的发展，这便是“专车第一案”对笔者引发的深层次思考。笔者通过借鉴域外城市治理的经验以及结合当前我国城市化迅速提升的实际情况，试图找到破解之道或者为城市管理者提供有益的参考。

　　三、共享经济的内涵、具体表现形态以及在我国的发展概况。

　　共享经济（sharing economy），也称分享经济，是指基于互联网信息技术的发展和普及，能让商品、服务、数据（资源）及（人的）才能等具有共享渠道的经济社会体系。它的本质是闲置资源使用权的暂时性转移，也就是将个体所拥有的闲置资源进行社会化利用，从而最大限度地实现资源的有效配置。^[4]

　　共享经济的发展在我国社会生活的各个方面呈现出全面开花的现象，从“知乎”平台的知识共享，到滴滴出行的私家车共享，再到共享单车、共享汽车在各大城市的进驻，以及互联网金融领域的P2P网络贷款、娱乐直播的“抖音”短视频，可以说人们通过互联网以及各种网络平台不断的向他人分享自己的各种生活资源，也在他人的分享中获得自己所需要的资源。总的来说共享经济使得社会闲置资源更加充分、高效的利用，从而创造出更多的经济价值，以满足人们的各种生活需求。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出那样：发展共享经济是新时代经济现代化建设的重要表现，是满足人们美好生活需求，促进经济、社会、环境、人口协调发展的重要手段。共享经济这一新兴经济形态是人类进入“互联网+”社会后经济发展的必然趋势，而且伴随人工智能、物联网及信息技术个不断革新，共享经济也必将更广泛、更深层次的影响人们社会生活的各个方面，并在潜移默化中改变人们的生活方式和习惯，共享经济所带来的便捷、高效、资源优化配置以及人们之间的互动，正是人民群众对美好生活不断追求的体现，但每一种新事物的出现，都不可避免的带来新的问题和新的风险，通过上述“专车第一案”的发生及相关冲突事件，正印证了这一点，下面笔者将从两个大的方面尝试论述共享经济所引发的社会风险的化解之道。

　　四、“共享经济”所引发的社会风险的化解之道。

　　笔者认为，要解决上述问题，应当从两方面进行着手。首先，确保社会公众依法、有序的参与共享经济，或者说如何保障公众在共享经济中的参与权和话语权，是化解共享经济引发的社会风险的关键。从党的执政层面上看，公众参与是人民民主在市域社会治理层面的集中体现， 党的十八大报告中指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这既包含了公众参与权利的具体形态，也包含了公众参与的范畴。这是因为，随着我国社会主义民主的发展，“在缺少人权保护观念的政府思维传统的支配下，少数人“拍板”拿主意、作决定的决策方式，经常变成集体性智障，失去了合理性和合法性”。^[5]而且“ 来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的现行体制，强烈地要求参与公共事务决策，即政策和法律的制定过程，以及参与行政执法和对政府的监督过程。^[6]从微观层面上来看，“共享经济”天生具有公众参与的属性，这是因为共享经济从诞生的第一天起，其自身的发展壮大正是有赖于社会公众的不断参与，可以说正是广大群众的普遍参与，才使得共享经济焕发出前所未有的活力。其次，法治化治理方式是对共享经济治理及风险化解的最优途径和必由之路。这是因为法治这一社会治理方式已经在全世界范围内被证成为现代社会治理的最佳模式，也是党和国家提出的“依法治国”基本国策和建设社会主义法治国家的根本要求。如何将共享经济这一新兴事物尽快的纳入法治轨道，并使其健康、有序的发展，这需要城市管理者运用法律思维、法律手段和法的精神对共享经济进行全方位治理。

　　同时，共享经济市域社会治理中的公众参与和法治化治理模式，两者是相辅相成，缺一不可，具有高度的有机统一。公众参与为共享经济的法治化治理提供了合法性基础，也是共享经济法治化治理过程中所必须正面回应的课题。共享经济的法治化治理又为公众参与指明了方向和路径，即公众参与应当在法治的轨道内依法、有序的进行。

　　五、共享经济市域社会治理中公众参与的模式、路径探析。

　　关于市域治理中公众参与在我国的实践及理论发展，在城市规划领域被认为是初见成效。从现代意义上公众参与规划理念自20世纪80年代引入中国，至 2008年《城乡规划法》要求“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”， 上述规定第一次在法律层面上规定了公众参与规划的程序。^[7]在实践层面，包括深圳、上海、杭州等通过问卷调查、意见征询和方案公示等方法也对公众参与作出了有益的探索。与此同时，世界各地也对公众参与市域社会治理进行了积极有效的探索。因此，结合共享经济的特性，在对共享经济市域社会治理中公众参与的模式应当考虑如下因素：1.公众参与的代表性，即要求多个不同的利益群体均应当表达不同的 利益诉求并参与决策过程。以网约车的地方性立法为例，出租车司机群体、政府执法部门、网约车司机群体、网络平台、普通民众代表（乘客群体）均应当参与到决策过程中，并且该种参与应当是实质性参与。2.参与机制或参与程序的公平性，即在具体的参与过程中，保证各参与主体的平等权利或不存在明显的歧视性对待。3.公众参与的透明性和可监督性，即在参与及决策的过程应当是公开、透明的，并且应当可以受到全体社会公众的监督，而不是封闭或存在暗箱操作。

　　 在具体操作层面上，可以结合每个城市的具体情况，尝试多种方式，笔者提出以下几种方式，以期抛砖引玉：1、依托目前政府现有的听证模式，探索设立“公共事务听证委员会”作为城市政府公共决策的非常设顾问机构，除对现有的行政处罚听证、价格决策听证、立法听证以外，凡涉及到对城市社会公众利益的有重大影响的行政决策，经特定当事人的申请或者一定数量社会公众或专家代表、社会组织的申请，应当就该事项进行听证。比如“网约车”地方立法的制定、城市地铁规划、大规模土地及征收拆迁等。“公共事务听证委员会”设立秘书处作为其常设机构，负责其日常运作及听证会的召集，秘书处可以由目前的市政府法治办负责，该听证委员会人数建议为300人至1000人不等，具体设置可以根据城市常住人口数量，依据一定的比例，确立委员会人数。“公共事务听证委员会”设立三至五人主席团，负责听证会程序的主持及意见或建议的反馈，主席团成员应为固定，有一定任期，可以不具有公务员身份，也可以由相关政府官员兼任；但主席团成员中的非政府成员应当过半数。除常设机构及主席团少数成员以外，参与听证的其他委员应为不固定，具体组成可以包括专家顾问团、所涉及公众事务居民代表团（如所涉公共事务为全体市民，则为市民代表团）、相关行政机构代表团、相关行业、企业代表团比如网络平台代表等。秘书处应当就所听证的事项提前三十日内在当地相关网站、媒体、报刊上向社会予以公开并确定参加听证的各代表团及人数，各方代表团人员应当均等。各代表团委员可以通过随机抽选、单位推荐或指派、个人报名参加等方式选出，同时由秘书处对委员资格进行筛选。参与听证程序为：首先由相关部门对听证事项进行介绍，或者由参加听证的当事人陈述各自的主张、依据或证据，然后由参与听证的各代表团内部进行讨论形成一致意见、制作书面报告书并选举两名代表进行陈述，其中专家顾问团的委员如果基于各自不同的学科背景，无法达成一致意见，可以各自独立提出书面报告，最后由主席团对建议进行汇总，并作出最后的听证报告，提交相关政府部门，作为其决策的重要参考。如该项决策受到“公共事务听证委员会”的过半数反对，政府应当暂停该项决策的实施并重新进行论证，同时对听证委员会提出的建议应当给予正面回应。“公共事务听证委员会”的听证过程应当通过新闻媒体向社会公开，接受公众的监督。2.随机问卷调查，就城市决策的重大事项在人流量大的公共场所（比如公园、大型购物超市、城市广场、地铁站等），通过进行电子问卷、书面问卷调查相结合的方式，就该事项征求公众意见。比如山东广播电视台对专车第一案发起的网友问卷调查就是很好的示范。

　　六、共享经济法治化治理过程与公众参与的互动。

　　由于共享经济在现有法律框架内的大部分行为属于非法行为(illegal)，对传统法律制度的破坏和突破是始料未及甚至造成传统法律全盘不适用的。目前的困境的是：如果完全执行既有法律会扼杀共享经济的存在，但放松执法也只是权宜之计。^[8]因此，如何将共享经济尽快纳入法治的轨道则是目前迫在眉睫的事情。由于共享经济合法性问题的刺破系由行政监管而引发行政诉讼，本文所述的“专车第一案”正是这一问题的引爆点，而后倒逼相关行政法规、部门规章的出台。在此背景下，笔者尝试在市域社会治理的层面，从立法、行政执法、司法以及在此过程中公众参与（包括网络平台技术监管）的互动，对共享经济的法治化治理进行梳理。

　　（一）、在立法层面，对共享经济这一新兴经济形态应当做到“正面应对、积极回应、公众参与、因地置宜”。

　　1.1正面应对、积极回应：由于共享经济在全国范围内发展的不均衡性，情况也更为复杂，制定全国性立法作为全盘考虑的制度性建设，必然具有复杂性和滞后性，而地方性立法具有灵活性优势。《立法法》对我国地方政府及人大的立法权限做出了明确的授权，地方立法并不存在法律层面的障碍，因此城市管理者首先应当在立法层面对本市共享经济的出现和发展，要正面应对并作出积极的回应，而不是视而不见或者故意拖延，对共享经济的法律属性、治理规则、矛盾化解、风险防范等问题，城市政府及当地立法机关应当积极提上议事日程，以期尽早确立规则。以“专车第一案”为例，该案引起广泛社会关注后，交通部等相关部门才首先对此作出立法回应，2016年7月27日交通部等七部门联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称网约车管理办法），这一规定普遍被认为是网约车规制发展中的里程碑，这一部门规章的出台标志着政府对网约车开始进行立法规制，网约车领域从“无法可依”步入“有法可依”状态，也开启了地方立法规制的大幕。^[9]此后全国各地的网约车地方性法规、地方政府规章集中于 2016 年下半年、2017 年上半年出台。通过网约车的立法过程我们可以看出，该项立法是在矛盾的集中爆发下倒逼而形成的，明显具有滞后性，而地方政府更是在中央政府出台政策以后才逐步跟进，未能发挥地方性立法的灵活性，未能做到未雨绸缪。而对于网约车引起的传统出租车体制改革的进程则更是缓慢，由此导致的风险仍然没有完全解决。况且对快速发展的共享经济而言，共享物品、共享空间、共享金融等新兴共享经济的具体表现形态正层出不穷，因此在对共享经济的立法规制方面，城市政府和立法机关应当彻底摒弃“等、靠、要”的思想，不能完全依靠中央政府解决问题，而应当充分发挥地方灵活性、时效性优势，通过借鉴域外相应监管经验，对共享经济的表现形式进行系统性的研究，在立法层面对共享经济的发展做到正面应对、积极回应，以期共享经济的发展及治理早日实现“有法可依”。

　　1.2公众参与：正如前文所述，在地方立法的过程中，社会公众的参与应当贯穿始终，从立法的论证、立项、草案的公示、修改、到最终的通过，城市政府及立法机关应当通过多种方式、多种途径，包括但不限于前述听证会、民意调查、电视问政、网络报刊、自媒体等倾听和采纳社会公众的意见。比如山东广播电视台曾对专车第一案发起了一次网友问卷调查，逾八成网友对专车发展表示应实行新的、开放的立法，要不断加强立法革新。^[10]但在网约车进行地方性立法的实际过程中，北京、上海、天津都规定了网约车司机必须是当地户籍，而且对汽车排量、轴距、年限等要求明显高于出租车的标准。对于此类具体的规定，在立法过程中，相关方案有无进行相应的公众讨论甚至立法听证，是否进行民意调查？对于设置排量、轴距等参数标准有无科学、合理的依据，能否作出合理解释？对司机的户籍限制是否符合上位法的精神，人为造成了就业歧视？对网约车汽车排量、轴距的限制，是否是必要和符合实际的、能否对保障乘客的安全有效、是否在事实上造成对平等市场主体的不平等待遇？相信这些问题应当是地方立法过程中所应当履行的正当程序和要解答的问题。在立法过程中，广泛听取公众意见、引导公众讨论并参与到立法的制定过程，甚至公众的专门代表机构比如笔者论述的“公共事务听证委员会”所做出的听证意见，均应当成为城市立法者最终的决策参考。特别是共享经济基于互联网的发展模式，市场参与主体众多、利益群体多元化、治理维度的多层次化，而公众参与不仅能从根本上尽可能的使决策符合公众预期，也使决策能够更好获得公众的遵守和执行。

　　1.3因地制宜：具体是指城市管理者应当根据本市的实际情况制定规则，既不能照搬照抄其他城市的办法，也不能搞“超前立法”。因此，在对共享经济城市立法坚持“正面应对、积极回应、公众参与”的前提下，可以根据每个城市的实际情况，因地制宜，通过探索“实验性立法”，让地方立法先行先试，然后在国家层面，总结和吸收各地立法的共性和优点，并最终升华和抽象为国家法律。实验性立法是指对新事物制定的临时性、可变通性的规制措施，是政府立法与创新保持抑制的重要方式。比如美国对网约车的立法即先行由加州进行地方立法，共享空间领域先有纽约进行实验性规制，迄今美国也尚未对共享出行、共享空间等领域进行全国性立法规制。^[11]那么如何因地制宜的进行实验性立法，需要城市管理者对城市共享经济的发展现状有充分的了解，对存在的问题和风险有清醒的认识，并结合城市发展的自身特点制定行之有效的规则。以济南为例，济南火车站、汽车站都地客流量非常大而又非常容易出现交通拥堵，而且出租车载客点位置紧张，因此可以划出特定区域，在此区域内禁止网约车主动招揽乘客，而对于运送乘客前往火车站、汽车站的网约车可以规划特定路线，如此规定既在一定程度上保护了出租车产业的继续发展，又不完全剥夺网约车的合法权利，同时又利于解决交通拥堵的状况。由此可见，城市管理者在制定规则时，必须立足于当地实际，既不能墨守陈规，又不能夸大超前，既要敢于探索，又要因地制宜，如此才能为实现共享经济规则之治奠定基石。

　　（二）、在行政执法层面，对共享经济这一新兴经济形态的治理，相关行政机关应当做到“审慎包容、理性执法、公众参与、协同治理”。

　　2.1审慎包容：由于共享经济在诞生之初，往往处于法律空白地带，对共享经济的行政规章缺乏明确的法律规范，在此种情况下，相关行政机关应当本着“权利本位”理念，“审慎包容”的对待新兴的共享经济，因为对于公权利来说，“法无授权即禁止”，而对于私权利而言，“法无禁止即自由”，这一理念已经成为现代法治国家通行的法律原则。国家发展改革委等八部门联合印发的《关于促进分享经济发展的指导性意见》（以下简称意见）也明确提出，对共享经济的发展要“鼓励创新、审慎包容”，所谓“审慎”就是行政机关的执法人员在对从事共享经济的市场主体作出行政处罚或其他限制行为时，应当是慎重的，而不是随意的；所谓“包容”是指行政机关在制定具体的监管政策、市场准入机制或行政执法活动过程中，对共享经济的参与主体应当是适当包容的，这是因为共享经济还需要在试错中才能成熟，而切记进行一刀切，盲目否定。从对网约车的行政监管历程来看，无论2014 年末沈阳成为国内首个严禁网络打车业务的城市，还是紧随其后的济南、南京、北京等城市的相关部门均把网络打车归类为“黑色”，将其划分到非法运行的范围内并进行查处；直至2015年4月济南网约车司机陈某遭到济南客管中心的“畸重”行政处罚，^[12]行政机关在最初的监管过程中，既不“包容”，也不“审慎”，这说明行政机关在执法过程中，“权力本位”的思想仍然浓厚，坚持“权利本位”，以“审慎包容”的态度对待共享经济的发展，仍然是行政机关在执法过程中所解决的首要问题。

　　2.2理性执法：即要求行政机关在进行执法时要合理界定各方市场参与主体的责任，不选择性执法；同时在执法过程中要做到程序透明、倾听被处罚人的申辩；在执法结果中，要符合行政法比例原则的要求。通过梳理近年来发生的网约车行政案件，包括“专车第一案”，可以发现网约车领域存在明显的选择性执法，并且处罚尺度违反了比例原则。选择性执法具体表现为在绝大多数的网约车行政案件中，交通运输管理部门仅仅处罚了司机，而并未对平台进行处罚。在相关的行政诉讼中，也只有少数法院在判决书指出该问题，比如“蔡某不服广州市交通局、广州市人民政府行政处罚及复议案”中，二审法院则认定“上诉人对于蔡某从事的网络预约出租汽车服务这一事实应当十分清楚，但其仅对提供服务的司机作出处理，存在选择性执法的问题”。 ^[13]而对于处罚比例问题，交通运输管理部门对司机的处罚与其收入相比明显畸种，而对网络平台几万元的处罚与其收益相比则可以忽略不计。参考国外的案例，比如美国加州公共事业委员会曾对Uber作出760万美元的罚款，理由是Uber违反规定拒绝向政府监管部门提供有关信息。我国目前对共享经济的行政规制不仅不能实现法律的抑制功能，也往往因为违反比例原则而使行政行为失去了合法性基础。^[14]

　　2.3公众参与、协同治理：《意见》提出要探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制。协同治理是分享经济发展的客观要求，也是必然结果，各个主体应该承担一定的监管责任，也必将发挥重要作用。^[15]对于政府而言，离开公众参与和社会的协同治理，单纯依靠行政监督自身力量，覆盖面小、联动效果差，效果往往事倍功半。笔者认为，行政执法层面的公众参与应该包括两个层面，一是在群体意义上公众参与，社会公众或社会组织对行政机关的执法活动享有的建议权和监督权，甚至行政机关的执法活动需要社会公众的理解和配合；二是从个体意义上的公众参与，即行政机关应当充分保障法律赋予行政相对人所享有的权利，如申诉权、知情权、听证权、程序正当权、复议权等等。专车第一案的司机依法向人民法院提起行政诉讼，即是个体意义上的公众参与，由此可见，公众参与、行政执法既有互相配合的关系，又有紧张关系，如何让社会公众合法、有序的参与到共享经济的治理，在互联网时代，则需要建立多方协同治理机制。以网约车为例，笔者通过梳理各方参与主体，其社会协同治理机制如下：

　　上图可见，无论是政府及其具体行政部门、还是相关行业协会、网络平台、资源提供者、消费者，缺少任何一个环节的协同治理，共享经济的运行都将出现断层。因此只有在坚持政府引导的前提下，建立政府、行业协会、平台公司之间的协同治理机制，并使这种协同治理机制常效化，同时通过资源提供者、竞争从业者、消费者等多元市场主体的积极参与，建立争议解决、信息反馈、信用审查的常效机制，才能形成共享经济的健康发展循环体。

　　（三）、在司法层面，对共享经济这一新兴经济形态的治理，法院应当以个案作为切入点，通过案件的既判效力和司法权解决纠纷的终局性特点，最终建立共享经济法治化治理的常效机制。具体而言，法院要做到“客观中立与能动司法的统一、独立审判与公众参与的统一、法律效果和社会效果的统一”。

　　3.1 客观中立与能动司法的统一：法院作为行使裁判权的载体，最本质的特征就是居中裁判，这要求在具体的个案审理过程中，裁判者应客观、公正、不偏不倚，持中立的立场与态度，这不仅是指在从案件实体处理方面，裁判结果中不应包含裁判者个人利益，不应有支持或反对某一方的偏见；在司法程序方面，裁判者更要独立无偏，保障各方当事人享有的法律规定的诉讼权利得到平等、充分地行使。具体到共享经济而言，尤其是涉及共享经济的行政诉讼案件，法院首先应该做到的就是保持客观中立，不以行政执法的思维方式，不先入为主，从而保证裁判的公平、公正。同时，法院作为裁判者的客观中立，并不是说法院只能被动、机械的适用法律，法院作为裁判者首先应当从个案层面，积极回应社会关切，充分发挥司法的能动性，厘清界限、定分止争。正如“专车第一案”中济南市市中区法院对网约车的合法性、合理性问题，作出了应有的正面回应：“既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断”。^[16]正是法院对该问题的积极正面回应促使了网约车管理办法的出台，使对网约车的治理从无法可依，走向有法可依。网约车管理办法出台后，各地城市都对网约车制定了地方性法规或者行政规章，但考察此后发生的相关行政诉讼案件，绝大部分法院却都以地方性法规、规章为依据进行合法性审查，判决网约车载客行为是违法行为。由此导致的后果是不仅无法对共享经济的发展起促进作用，反而抑制了共享经济的活力，因此，笔者认为能动司法的第二层含义即法院在个案审理的法律适用过程中，应当对共享经济的地方行法规、规章是否符合上位法进行合法性判断，否则，“通过法院的审判促进网约车监管实现良法善治的目标就落空了，而司法作为最后一个环节，法院在司法适用中，未能也无法对立法与执法层面存在的逻辑断裂进行弥补”。 ^[17]尽管我国尚未确立法院对地方性法规、规章的“违宪审查”制度，但当行政执法机关依据地方性法规、规章做出具体行政行为时，法院在行政诉讼中对该地方性法规、规章的合法性判断是不可避免的，如发现该地方性法规、规章违反了上位法的规定，应当做出不予适用的判决。在此情况，笔者建议法院可以通过向同级政府或立法机关做出司法建议的形式，对所涉问题进行讨论修改，政府或立法机关应当做出合理说明，否则应当提请省一级政府或人大委员会研究决定。

　　3.2独立审判与公众参与的统一：独立审判是法院行使裁判权的基本法律原则，这要求法院在案件审理中不受行政机关、社会团体和个人的干涉，具体到共享经济的案件审判中，尤其是涉及到共享经济的行政诉讼中，不受行政机关的影响和干涉，有利于保证行政相对人的合法权益。另一方面，由于共享经济的特性，必然会引起社会的广泛关注和讨论，例如专车第一案，法院成了全社会关注的焦点，在此情况下，法院首先仍然应当做到独立审判，不能迫于媒体和舆论的压力，做出有失公允的判决，而是紧紧围绕案件证据及事实，正确适用法律。但法院独立审判并不意味着不接受社会公众的监督，越是受关注的案件，法院的审判工作越应该受到监督，此时社会公众的参与形式与在立法、行政执法过程中是截然不同的。具体做法包括：召集社会公众、相关团体公开旁听案件审判，甚至可以通过网络直播庭审，让公众了解庭审的过程。“专车第一案”中济南市中区法院就通过庭审直播、邀请出租车司机、专车司机、记者等社会各界人士旁听庭审等方式，使社会公众充分参与到案件的审理和讨论。另外，由随机选出的人民陪审员组成合议庭，同专业法官一同行使权利对案件做出裁判，同样是公众参与和监督司法的良好形式，例如在社会广泛关注的共享经济案件中，法院可以组成由四名人民陪审员加三名专业法官的七人制大合议庭对案件进行审判，由随机选出的人民陪审员作为公众代表行使法律赋予的权利。总之，只有做到独立审判与公众参与的有机统一，法院的裁判结果才能既做到事实清楚、适用法律正确，同时又能获得社会公众的普遍认可。

　　3.3法律效果和社会效果统一：所谓裁判的法律效果，是法院作出的裁判结果应当于法有据，维护法律的统一性、确定性和权威性。所谓裁判的社会效果，是指法院的裁判结果应当符合普通民众的心理预期和公平公正的观念,得到社会各界和人民群众的普遍认同。^[18]在共享经济案件的审理过程中，由于共享经济新兴事物的特性以及立法的滞后性，法院往往处于无具体法律规范可依据的境地，同时由于共享经济形态的不断创新发展，社会对共享经济本身即存在较大的争议，在此情况下，如何使法院的判决结果获得社会公众的普遍认同，是法院在审理此类案件所面临的困难。仍以“专车第一案”为例，济南市中区法院在审理案件时，并无专门针对网约车的法律规范，社会上对于网约车是否系“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”亦存有很大争议，对此法院依据《山东省道路运输条例》认定司机陈超构成违法运营，应当说是对当时现有法律的维护，实现了判决结果的法律效果。同时，法院在判决中认定“网约车作为客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求”，^[19]从合理性方面对网约车进行了正面肯定，并依据比例原则撤销了客管中心的行政处罚，使该案的判决结果获得了社会公众的普遍认可，同时也推动了相关立法进程，应当说获得了良好的社会效果，并最终实现了法律效果和社会效果的统一。尽管理论界对“专车第一案”的判决结果存有一定的争议，但不得不承认的是该案所带来的启示：在共享经济这一新兴事物与现有法律制度存在冲突的时候，法院既应当在宏观层面维护现有法律制度的统一性和权威性，而将合法性问题留待立法解决；同时，在微观层面法院又不能仅仅拘泥于个别法律规范，机械司法，而是应当根据社会发展的潮流和法的精神，做出符合社会公众预期和普遍认可的司法判断。

　　七、结语：共享经济、市域社会治理与法治精神的彰显。

　　 共享经济是人类信息技术不断革新的必然产物，是人类社会发展到“互联网+”时代的必然趋势。共享经济的发展为社会带来便捷、高效的同时，也对市域社会治理提出了全新的课题和挑战。在市域社会治理层面，公众参与和法治作为城市治理的两大基石，只有通过社会公众的普遍、深度参与和法治精神的不断彰显，才能化解共享经济带来的风险，并促进共享经济的健康发展。公众参与作为共享经济的本质特性，其本身应当渗透到共享经济发展和治理的各个方面；而法治不仅是市域社会治理的手段，更是市域社会治理的目的，正如香港将法治视为其城市治理的基石和核心价值一样，内地城市亦应当将法治作为市域社会治理的核心价值，因此城市管理者应当从立法、行政执法、司法的各个维度，在公众参与的前提和基础之上，回应共享经济等新兴事物的责任与要求，因为这“能事关人民切身利益，事关社会公平正义，最终也必然事关良法善治理想愿景的真正实现。^[20]

　　作者：吴开龙，通讯地址：济南市长清区人民法院民一庭 邮编：250300  手机号码18615509061，电子信箱：156205343@qq.com  

　　参考文献

　　［1］刘桂明：“全国专车第一案”会告诉我们什么？［DB/OL］．http：//blog.ifeng.com/article/35355682.html，［2015-5-27］。

　　［2］田海峰、邓溪海：“论‘专车第一案’中的法律问题及反思”，《东南大学学报》，2015 年第 S2期

　　［3］王霁霞：共享经济的法律规制逻辑———以网约车行政案件为切入点的分析。《法学杂志》2019年第一期

　　［4］马广奇、陈静：基于互联网的共享经济：理念、实践和出路 《电子政务》2017年第3期。

　　［5］付建：城市规划中公众参与权研究，吉林大学博士学位论文

　　［6］蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社 2009 年版，第 11 页。

　　［7］韦 飚 戴哲敏：比较视域下中英两国的公众参与城市规划活动——基于杭州和伦敦实践的分析及启示，城市规划 2015年第39卷 第5期

　　［8］王霁霞：共享经济的法律规制逻辑———以网约车行政案件为切入点的分析。《法学杂志》2019年第一期

　　［9］《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第 38 条规定:“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。”第 40 条规定:“本办法自 2016 年 11 月 1 日起实施。各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。”

　　［10］李佳阔：从专车存废之争到暂行办法出台的演变-以专车第一案为例。《法律与生活》2015年第11期

　　［11］王霁霞：共享经济的法律规制逻辑———以网约车行政案件为切入点的分析。《法学杂志》2019年第一期

　　［12］张旭：共享经济领域内的行政监管现状以及完善。吉林财经大学硕士学位论文 p20

　　［13］参见广州铁路运输中级法院（2017）粤71行终786号行政判决书。

　　［14］王霁霞：共享经济的法律规制逻辑———以网约车行政案件为切入点的分析。《法学杂志》2019年第一期 。

　　［15］国家发展改革委等八部门，关于促进分享经济发展的指导性意见

　　［16］山东省济南市市中区人民法院( 2015) 市行初字第29 号行政判决书

　　［17］王霁霞：共享经济的法律规制逻辑—以网约车行政案件为切入点的分析。《法学杂志》2019年第一期 。

　　［18］时显群：论司法判决中法律效果和社会效果的统一。《法治论坛》2017年03期

　　［19］山东省济南市市中区人民法院( 2015) 市行初字第29 号行政判决书。

　　［20］杜宴林、胡烯：《现代法律德行专项及其中国启示》 《法学》2018年第10期。