省以下地方法院法官培训体系统一管理改革的机制性障碍

　　【摘要】改革开放三十多年来我国基层法院的人力资源培训体系建设与管理机制始终带有明显的行政化、地方化特征，其中的干部教育培训、岗位业务考核更加具有显著的地方化特征，而目前实施的《法官培训条例》和《2011-2015 年全国法院教育培训规划》则具有显著的职业化特征。破解法官培训体系统一管理改革机制性障碍的基本思路应是弱化并消减培训的行政化、地方化特征，强化并完善职业化培训管理体制。应科学分析基层法院人力资源培训体系的现状，进而以科学管理机制构建基层法院人力资源培训体系，力争使基层法院的应用培训资源配置达到最优，特别是针对基层法院法官，突出培训的职业性和有效性。

　　【关键词】地方法院，培训体系，统一管理，机制障碍，改革

　　【基金项目】本文系最高人民法院2013 年度重大课题项目“关于推进法官职业化、提升司法公信力的调研”阶段性研究成果当前，司法改革面临的突出问题是我国各级法院特别是基层法院管理的“机制性障碍”普遍存在，如何将基层法院有限的审判资源与数目庞大的众多案件之间有效协调，将对基层法院的有效运作发挥巨大的影响力。同时，全国为数不少的基层法院普遍存在机构臃肿、职能庞杂、业务流程不畅等现实问题，如何有效利用并发挥审判资源的最大价值值得深思。不可否认，法院以审判执行工作为核心任务，但如何破解机制性障碍的前提是改善并提升基层法院的人力资源培训体系的质效，而实现培训体系建设从“行政化”、“地方化”向“职业化”的战略转型必将直接影响到培训质效及法院审判执行职能的有效发挥。笔者认为，为顺利实现这种战略转型，结合《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）的目标要求，必须拓展国际视野，借鉴国际经验，加强制度建设，深入开展体制机制创新 。

　　一、当前基层法院人力资源培训体系的现状分析

　　省以下地方法院人财物统一管理改革的机制性障碍首先体现在人力资源管理机制上，而对基层法院人力资源培训体系的现状进行科学规范的系统分析是构建完善的基层法院人力资源管理机制的首要前提。人力资源培训体系的科学分析就是指对特定培训体系的各层级培训内容、培训过程和效果按特定标准进行客观的分析评价，其主要目的在于通过分析、测评参加培训的法官在综合素养及业务能力等方面的前后差异及培训实绩来确认特定培训主体及其所在培训体系的应用价值。法官培训体系是指有关法官培训及其综合测评的各项密不可分的组织规划、实施程序、具体步骤和培训参与者等要素，其应独立构成一个特定的系统。对当前基层法院人力资源培训体系现状的科学分析阐述如下：

　　( 一) 基层法院人力资源培训体系理念不先进。随着司法体制改革进程的不断深入，要求司法机关特别是基层法院在人力资源培训中应着重培养一支高素质、职业化的法官人才队伍，并建立高效的法官培训管理机制。而传统的地方化、行政化色彩浓厚的法院培训价值理念已经逐渐不能适应社会的发展并导致其他培训问题的逐步显现，与此同时，吸收现代企业的人力资源管理思想是近年来公共行政部门人事管理工作的趋势。 所以，建立一种科学、合理、规范、实用性强的基层法院人才培训体系，具有重要的学术价值和现实意义。 由上，更新基层法院人力资源培训体系理念具有极强的实用性和重要性，并具有无可替代的时代紧迫性。习近平同志明确指出“推动省以下地方法院检察院人财物统一管理是司法体制改革的制度性措施” 。与此同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、“四五改革纲要”已经成为当前我们规范法官培训体系的理论航标，并取得了一定的实效。

　　强化法官素质管理，完善法官培训体系是基层法院培训体的核心理念。高质效的审判需要高素质的法官队伍和高水平的审判管理机制。基于基层法院的视角，法官培训体系是提升法官综合素质的首选，也是法官收益的最佳提升途径。而当前基层法院培训体系的理念差强人意，很有必要提高重视程度并从更新培训理念入手，逐步丰富培训内容、拓展培训方式、完善培训机制，最终实现更新和强化基层法院人力资源培训统一管理机制的目的。

　　（二）基层法院人力资源培训体系不衔接。基层法院人力资源培训体系是建立在将法院业务工作与法官队伍建设有机结合基础之上的。人力资源培训体系是使法官管理工作与审判执行业务工作高度融合、有效衔接的重要支柱。但是，当前基层法院人力资源培训体系缺乏衔接性的既有缺陷，一定程度上影响了培训实效，具体体现在：一是培训制度可操作性较差，不少基层法院受地方组织人事部门影响，教育培训制度较多，但是规定的内容缺乏实用性，而且培训制度相互之间不能有效衔接，由此使得在培训实践中培训制度不好操作、难以区分、容易误判。二是各级各层次法官培训的实绩与法官的选拔任用相分离，各种培训在激励法官的良性发展和长期收益方面难以发挥其实际价值，其考评作用更加难以发挥实效。三是培训管理缺乏科学机制，杂乱无序，这极大的削弱了培训的实际价值和应有作用。四是基层法院的法官培训档案不够健全与规范，培训主体之间的沟通机制并不完善，培训体系的衔接低效而乏力。

　　基层法院人力资源培训管理体系是整个基层法院审判管理体系的重要基础和平台。由此，科学规范地构建统一的法官培训体系和管理机制，对于构建符合司法改革目标的、高效的法院管理体制而言不可或缺。而培训体系的系统化、流程化管理，应建立在各层级法官培训主体相互衔接并有效沟通的基础上。在此基础之上，才有可能实现培训、考评、管理、监督等功能的高度契合与融洽共存，根据培训针对法院业务流程中的不同阶段，应对培训的主体、对象、内容、要求、考核等环节进行系统规划、协调运作，最终构建为实现培训体系的各部分之间相互衔接、相互协调的综合性、规范化培训管理系统。其主要目的在于有效发挥培训的实践应用价值，及时促进法官的业务水平和能力提升，并增强法官的办案质效及其社会价值，最终实现司法的公平公正。基层法院人力资源培训体系的有效衔接应至少包含两个方面的内容，一是对各层级培训流程的有效管理，比如对培训主体、培训时间、培训内容等事务的有效操控，及对变更培训人员、延长培训周期和项目的审批等；二是对具体培训项目运转情况的有效监督，比如培训进展情况的监控与督查等。

　　（三）基层法院人力资源培训主体配置不科学。基层法院的法官培训目标是法官适用法律时必须坚持公平公正的原则, 而这也是实现法官队伍的规范化、职业化、精英化所必须具备的基本条件和根本要求。若要实现法官的规范化、职业化、精英化, 基层法院人力资源培训机构本身必须是一个合理存在且机制相对完善的规范化教育培训机构，其培训目标和内容必须以法官为核心。但当前不少基层法院的教育培训主体缺乏规范性，地方组织人事部门和基层法院内设的各个部门相互之间不能合理协调沟通，经常出现多头培训、重复培训的不规范培训现象，导致教育培训的实际收效较低。不同的培训主体共同存在还容易导致“轻基层法官培训、重初任法官培训、轻在岗实务培训、重政治理论培训、轻审执业务培训、重综合业务培训”等不合理现象，这些问题的存在值得引起重视和深思。

　　我国的法官培训机构特别是基层法院的培训主体往往欠缺实现法官规范化、职业化、精英化培训目标的基本条件。特别是在实现基层法院人力资源培训主体的合理性方面, 我国的基层法院普遍较为薄弱与欠缺。若要实现基层法院人力资源培训主体的合理设置，必然要求在注重基层法院培训特殊性的基础上，参照、借鉴其他层级法院和国外同类型法院的成功范例和经验。总体来看，基层法院法官教育培训的规范化具体包括法官培训主体设立的规范化、培训课程安排的规范化及培训师资配备的规范化等几个方面，但其中培训主体的科学配置和完善是重中之重，其他培训部分的合理设置更多来源于此。

　　（四）基层法院人力资源培训体系内容不健全。健全的基层法院人力资源培训内容是提高法官综合素质的客观要求，也是基层法院司法管理机制建设的一项时代使命。同时，构建和完善基层法院法官培训体系的内容是基层法院人员分类管理的必然要求。另外，依据《干部教育培训工作条例（试行）》、《2011 ─ 2015年全国法院教育培训规划》和《法官培训条例》的规定，人力资源培训体系内容的完善是强化基层法院法官队伍建设的重要支柱和前提条件。

　　现有的法官培训体系在培训任务下达、培训课程设计、培训方式方法、培训教师队伍等方面基本沿袭的是法学院教育模式，没有发挥培养法官实践理性的功能。 在司法实践中，基层法院应根据各地实际和本院法官管理的要求，科学、规范地构建自己的教育培训管理机制和培训内容。“博学、公正、清醒、正直、诚挚”是对一个法官综合素质的基础性要求。基层法院人力资源培训体系的内容不应仅局限于对法律基础知识和某一部门法条文的简单理解，而应适度强化对法官实际庭审能力和职业素养的培养，提升基层法官的裁判能力和逻辑思维水平，实现使基层法院法官快速、准确的剖析法律问题并有质效的解决问题的目标。另外，目前的培训模式缺乏对现代司法理念和内涵的深层次领悟，更缺乏对司法内涵、司法道德、司法纪律和司法精神的教育与培养。基层法院的大多数教育培训主要是特定性的任务培训，其内容基本以新颁布法律法规和司法解释的讲授为主，普遍缺乏对庭审技能、司法道德、司法伦理、社情民意、风俗习惯等方面的应用型教育培训内容。大多数培训的重点只是针对某一部门法的最新内容和相关知识，其他的实践性内容大多省略。

　　（五）基层法院人力资源培训体系评估不科学。加强基层法院人力资源培训体系管理工作的前提是基层法院需要立足本院实际，科学规范的制定培训细则，建立系统化的培训质量考评体系。目前，我国还没有较为完善和权威的法官教育培训管理体系，同时，各级法院对培训方式、 培训内容、 培训考评和培训体系的设计都不太重视。 由此，当前大多数基层法院培训体系的科学评估还有待进一步完善。具体包括如下两个方面：一是将培训考评作为培训质量评估首要指标的问题。“培训考评”在培训质量评估体系中具有重要的位置和作用，但如果盲目的、不加区分的将培训考评作为培训质量评估核心指标有失公允。按科学标准，应结合培训主体、培训目标、培训人员及培训周期等不同的因素，来评估基层法院人力资源培训体系。二是将“参训率”作为培训质量评估指标的问题。在诉讼剧增、人少案多的现实困境日益突显的今天，基层法院着力推进以参训率为代表的培训质量评估指标，是适应环境、提高质效的有益尝试，但是也不可否认参加培训是法规赋予法官的基本权利，法官在肩负工作重压情况下的培训，应该是有权选择的，不能仅以法官参训率的简单数字来评价法官的培训质量。简而言之，职业化的法官群体需要职业化的法官培训考评体制造就。

　　二、法官培训体系管理机制改革的思路与路径选择

　　进入新世纪以来，随着社会公众对司法工作关注度的不断提高和司法体制改革的不断深化，基层法院人力资源开发与管理模式已越来越不适应审判执行工作的实际需要，成为司法体制改革的障碍。 而构建完善的培训体系，培养高素质的政府人员来适应经济社会的发展，具有积极的意义。 对于司法机关特别是基层法院来讲，培训体系管理机制建设从“地方化”向“职业化”的转型，意义尤显突出。同时，研究基层法院人力资源培训体系，不可忽视的基本原则是两个《决定》和“四五改革纲要”。二者不仅是下一步深化司法体制改革的航标，也是构建“职业化”基层法院人力资源培训体系所依托的框架和总的目标。

　　（一）以科学管理机制改善基层法院法官培训体系。首先，应将《干部教育培训工作条例（试行）》、《2010-2020 年干部教育培训改革纲要》、《2011-2015年全国法院教育培训规划》和《法官培训条例》的规定作为基层法院人力资源培训体系运行的根本保障。其次，在实际操作中，必须结合各地基层法院法官培训管理的客观现实需要，逐步逐项完善教育培训体系。可以适度提高基层法院法官的参训率，更加充分的开发利用基层法院法官的人才价值。对一般业务培训，可以采用非集中授课的培训方式，尽量利用网络或视频等方式方便法官在职在岗参加培训学习。另外，强化法官培训不能加剧基层法院案多人少的现实困境，应注重提高法官短期培训参训率和简易培训适用率。再次，应严格培训审批制度，建立省级法院主导的培训管理体系，确保基层法院法官的培训活动有急需有实效。最后，应有效降低培训缺课率，进一步加大培训考核力度，提高实效性，降低盲目性。对下级法院报批的不必要培训，应及时发回重新报批并提出纠正意见。应强化培训绩效考核机制，丰富培训形式，力争多角度破解基层法院法官培训到课率低的难题，同时，可适度提高培训工作各项考评指标。综上，以科学管理机制改善基层法院法官培训体系，必将重新树立当代基层法院培训体系的职业范式，赋予基层法院培训体系更切合实际的应用价值，为全国法院培训体系的完善发展做出应有的贡献。

　　（二）以科学管理机制创新基层法院教育培训体系理念。科学的基层法院人力资源培训体系是以“国家法官学院为重心、省级法官学院为骨干、基层法院法官为核心”的较为完善的培训运行体系。现将具体内容阐述如下：“以国家法官学院为重心”即“确保能高质效的在国家法官学院平台上独立、科学地安排全国法院系统各类教育培训活动”。 “省级法官学院为骨干”即改革现有培训管理机制，积极推动省以下各级法院教育培训部门人财物统一管理，尝试建立与当地组织人事部门相分离的法院培训体系，保证全国特别是省级辖区内法官培训活动统一科学实施。“基层法院法官为核心”即创新以基层法官为核心的法院培训管理体系，优化基层法院培训授课人员配备，建立省以下法院培训机构各司其职、权责明确、合理规划、有效衔接、互相监督的体系。针对基层法院培训重点的战略转型，应突出对培训活动的考核监督和质效跟踪，逐步改善现有的培训体系，完善培训授课机制，提倡培训授课责任制，让授课者考核，由考核者负责。同时，应明确各级法院培训部门职能定位，规范上下级法院培训部门的监督指导关系。上述几个基本点，一言以蔽之，即法院培训的“应用化”、“去地方化”、“基层化”和培训管理的“去行政化”。

　　（三）以科学管理机制优化基层法院培训师资力量配备。首先应强化师资队伍建设，并应区别于法学院的教学方式，避免过于注重对法学基本概念、理论热点和各家学术流派观点的讲解。在法官职业培训中，授课人员应注重讲授实用的司法技能、方法与实践经验，适度讲解司法传统和职业伦理道德。而类似知识的传授，需要授课人员有亲身经历的实践经验及自身感受的升华。因此，国家法官学院和省级法官学院应注重吸引有实务经验的学者担当专任教师，并逐步将师资培养重点适度移向兼职的法官师资队伍。力争将老师讲理论转变为老师教实务，以此为基础逐步提升法官培训的水平和层次。其次，针对大量的基层法院审判执行辅助人员，应结合实际将培训的平台移向社会专业培训机构，特别是对聘用制工作人员，可由高校和社会培训机构进行培训。这样不仅可以减轻法官学院培训负担，又可使法官学院集中人力、物力、财力等资源做好各层级法官的业务培训。再次，对基层法院的其他各类行政人员，应根据国家和省级人事部门的规定统一参加专业培训和各类考试，并鼓励其他专业人员参加高校和社会培训机构组织的与本职工作密切相关的技能培训，真正做到各类社会培训资源的共享与充分利用。最后，应科学设计面向法院不同类别工作人员的因岗教育培训体系及考核体系，重点开发利用社会培训资源和网络渠道，通过高效便捷的科技手段及丰富的社会和网络资源使法官培训在内容上和形式上与时俱进。在做好以法官业务培训为重点的培训工作同时，应适度集中人力和财力强化其他行政管理人员的岗位培训，不断提高行政管理人员培训的实用性和层次性。

　　同时，培训授课人员应以岗位培训为立足点，开发多种形式的培训实践活动，以切实提高基层法院法官司法职业能力为宗旨。通过定期举办专家讲座、案例辩论赛、论文评比、实践考察、课堂演练、专业测评及实践操作等方式增强法官培训的实效性。在省级法官学院自身授课资源欠缺时，可依托地方高等院校法学院的专业教育平台，开展实务论坛、研究生学历学位提升班等诸多形式的教育培训活动。基层法院应鼓励在职法官参加高层次法学学历学位教育，创造条件鼓励并进一步推进理论研究型法官的培养及实务锻炼。

　　目前，正在建设中的全国法院系统教育培训授课师资平台“法官教学师资库”是一条很好的路径。全国各层级法院可根据自己的法官培训需求，按规定程序聘请入库的授课教师进行教育培训工作。对于各级法院入库师资的教学内容、教学效果、教学考核等培训情况可一并由省级法官教育培训部门汇总上报国家法官学院。同时，各省级法院培训部门可以此为契机，科学、规范的构建自己的师资资源库。

　　（四）以科学管理机制充实基层法院法官培训的内容。笔者认为，要建立一支高素质的法官队伍，必须加强法官的业务素质教育，通过法律知识培训，提高法官精通法律，准确适用法律的能力，正确理解和掌握法律条文的立法精神与价值取向，更高层次地领会“法”的价值。具体来讲，法官培训应包括以下四个层次的内容：首先是司法实务内容的培训，力争使法官拥有坚实的法学基本理论和实务必备知识，坚定法官的法律信仰与司法奉献精神，并熟练应用基本的司法程序、业务知识和司法规则等；其次是法律法规的深入培训，力争使基层法院的法官熟练应用工作范围内的某一类实体法及程序法，不断加深对法条的领悟，提升适用法律的技巧与水平；再次是拓展司法实务中的审判素质培训，核心目的是塑造基层法官的法律理性思维，帮助法官提升实务中研究、分析与解决审判难题的素养和能力，包含掌控法庭审判技巧、司法认证技能、说服引导素质、个人综述水平等；最后是职业素养和司法道德培训，目的是通过培训使得法官思想品质、社会洞察力、个人修养、人文素养、人格魅力和亲和力等基本素质得到提升，提升对当前的司法发展方向和司法基本内涵的领悟力，自我修正对于法官职业理念、操守、道德、法纪、理想的领悟，立足于法官形象和法官内涵两方面促进基层法院的法官积极向符合当代中国司法体制改革要求的理想型法官转变。基层法院应在结合本单位实际情况的基础上遵循上述四个层次的内容，构建符合世界通行的规范化、职业化标准的新时期法官教育培训体系管理机制。

　　在实际的“职业化”培训中，应确保法官培训体系的内容能够得到基层法院法官的内心确认和积极响应。科学合理的培训体系内容是激励法官工作动力、激发法官职业荣誉感和提升法官职业素养的基础。同时，在构建法官培训体系时，应注意将法官的培训实绩与法官的政治待遇、职业荣誉、工作奖惩相匹配，力争实现奖优罚劣、促勤汰懒。唯有如此，才能进一步强化法官的工作压力和动力，激发基层法院法官的工作热情和积极性。完善的基层法院培训体系可以在法官之间形成相互比拼、各有所专的良好氛围，从而切实推进司法改革特别是基层法院司法管理体制改革的进程，并有效提升基层法院人力资源管理的质效和层次，最终有利于破解省以下地方法院法官培训体系统一管理改革的机制性障碍。

　　在省以下地方法院法官培训体系统一管理机制的框架内，法官培训体系的“职业化”转型应遵循实践为先、理论为基、职业化与规范化相一致的基本路径，培训内容应在提升法官职业涵养、职业思维、职业技能、职业理念的基础上健全“职业化”的基层法院法官培训体系与司法管理机制建设，并在深化省以下地方法院法官培训体系统一管理改革的基础上进一步促进应用型基层法院法官培训工作。

　　（五）以科学管理机制规范基层法院培训考评体系的建立。建立科学的法官培训考评机制，对于引导法官积极热情的履行司法职责，有效发挥基层法院的司法职能作用具有显而易见的意义。当前，有必要依靠科学评估这类工具来规范法官培训体系的有效运作。首先要建立规范的评估指标体系。基层法院可尝试在引进企业培训评估指标体系和参照法院审判执行业务评估指标体系的基础上，适当增加体现本院培训工作实际特点的指标系数，如参训人员审执业务能力增减、个人感受度、培训实效等方面的内容。其次是进行合理的评估。应充分利用培训考核的实绩，将其作为相关参训法官的工作实绩，并与日后法官的选拔任免、提职晋级相关联。再次是建立规范的法官培训档案。当前由于各地基层法院办公条件的差异，多数基层法院实际上并未真正实现法官培训档案的规范建立。若要科学规范推进法官队伍职业化建设，建立规范的法官培训档案是首要选项，培训档案应包含培训的实绩、法官业务能力增减、培训感受度以及培训考评奖惩情况等培训档案独有的信息。

　　结语

　　综上所述，司法管理机制特别是人力资源管理机制的构建必须有明确的总体思路和制度设计。 对于基层法院法官培训体系的“职业化”转型，意义与价值更加突出。众所周知，法官培训的核心目的在于应用，应用的目标不应仅仅立足于短期的法院工作目标，还应为全国法院系统创建未来的人力资源库构建基础性平台。只有站在战略的高度来构思全国法院系统的人力资源培训体系发展规划，才有可能通过法院人力资源教育培训这种路径来促进司法改革的成功和司法管理机制的更新。“不谋全局者，不足谋一域” 。以基层法院为代表的全国各层级法院法官培训部门，应以科学管理机制创新基层法院职业化教育培训体系、强化基层法院培训师资力量配备、改善基层法院培训体系的运行保障、规范基层法院培训体系建设、充实基层法院法官培训的内容。如上，要实现省以下地方法院法官培训体系统一管理的改革目标并根本解决我国基层法院人力资源培训管理中存在的诸多既有缺陷和不足，实现培训体系“职业化”建设的战略转型并“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之” 的职业化法官培训体系，需经过全国各层级法院人力资源工作者长期的不懈努力和辛勤付出。

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