农民工随迁子女平等教育权法律保障研究

农民工随迁子女平等教育权法律保障研究

济阳区人民法院

摘要：农民工随迁子女的平等受教育权事关宪法基本权利之贯彻,事关教育法律之落实,事关和谐社会之构建。然而由于受到思想观念、户籍制度、政策法律、经济条件等因素的制约,农民工随迁子女的平等受教育权遭遇缺损,表现为农民工随迁子女较难进入流入地公办中小学接受义务教育,农民工随迁子女较难享有异地中高考的权利等。正因如此农民工子女的教育问题长期以来一直深受各方关注，为解决农民工子女受教育问题，我国政府出台了一系列政策，采取了许多措施，已经取得明显成效，但尚有不尽如人意之处。为了社会能够稳定发展，应当站在构建和谐社会的立场上，看到当下所呈现出的问题，并通过多方努力，妥善解决这一问题，保障农民工子女受教育的权利，完善缺失的福利项目，进而提高整个社会福利的水平。本文通过分析农民工子女受教育问题的现状发现存在的问题，探究其原因，并提出了相关对策建议。

关键词：农民工随迁子女    平等教育    法律    政策

一、教育平等权的概述

（一）受教育权的内涵 

"十年树木，百年树人"，大力发展教育事业，提高教育质量，对于中国这样的一个人口大国来说，既带动了国民素质的提高，也推动了国家的繁荣与发展。国务院总理温家宝曾指出："百年大计，教育为本。教育事业涉及千家万户，关乎群众切身利益。为群众提供公平的受教育机会，满足群众对发展教育的期望，推动教育在更高的起点上实现更大的发展，切实解决人民群众极为关注的'上学难、上好学'的问题，这是人民的需要，也是经济社会发展的要求"。

受教育权是人生而俱来的权利，是宪法赋予每一个中国公民的基本权利之一，也是国际社会公认的基本人权^【1】。目前学术界普遍认同，"受教育权是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来展发其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利"。由上述定义不难看出，受教育权的权利主体是公民，"基本权利决定着公民在国家中的法律地位，是公民在社会生活中必需的权利"，受教育权作为宪法赋予的一项基本权利，规定了公民与国家之间的权利与义务关系，权利的主体只能是公民；其次，国家作为受教育权的义务主体，有义务为每一位公民接受教育的权利的实现创造必要的条件和物质保障。农民工群体是社会现存的弱势群体之一，农民工子女理应平等地享有受教育的权利，国家应对农民工子女的受教育给予更多的关注和保障，进而更好地实现受教育的平等。

（二）教育平等权

平等一直是人类追求的美好目标，平等也是受教育权最基本的价值取向。国家作为受教育权这一宪法赋予公民的基本权利的义务主体，必须平等对待所有公民，平等地保护他们的合法权益，做到一视同仁。正如有的学者所认为的如果受教育权不平等，也就不存在其他法律意义上的权利的平等那样："实质平等的保障，在近代福利国家中的展现，就是透过法律、社会、经济制度，积极保障机会及工作机会的平等。教育平等权在整个福利国家和公民社会权利的实现中占有重要的地位。可以说，在很多情况下，没有教育平等权的实现，其他权利往往都要化为泡影"。

平等权是宪法赋予每一位公民的基本权利，平等权为受教育权的实现提供了坚实的保障，是受教育权实现的基础，与此同时，平等权也是解决教育不公平问题的重要理论依据。教育平等权有着人权和公民权的双重属性：作为人权，以《国际人权法》为依据进而体现人的尊严；作为公民权，则以宪法为依据，体现公民受教育的合法权利与义务，同时教育平等权也是公民实现其他权利的前提和基础^【2】。胡森认为："平等首先是指个体的起点，即每个人都有不受任何歧视开始其学习生涯的机会；平等也指在中介性阶段，即教育过程中受到平等的对待，以平等为基础对待不同人种、民族和社会出身的人；平等还指最后目标，为了使入学机会更加平等，进而使学生取得学业成就的机会更加平等，可以把'教育面前机会平等'视为一个总的指导原则。"

二、农民工随迁子女受教育权的不平等现状

由于城市的经济发展远远高于农村的发展，为了提高自身的生活水平和生活质量，越来越多的农民选择背井离乡，离开农村，做一名城市的打工者。然而农民工并没有能够真正地融入城市，他们面临着子女受教育难、社会保障难、定居难等诸多问题。从国家统计总局近期公布的数据来看：截至2011年末，我国进城农民工数量已超过２亿人。这2亿人的背后，有7000多万他们的孩子，这其中包括跟随父母在他乡的1400多万随迁子女，其中4000多万年龄在14周岁以下。

长期以来，农民工子女受教育的问题一直备受人们关注。虽然政府已经出台了一系列相关的政策，例如：2001年,提出了以流入地政府为主、以公办学校为主依法保障流动人口子女接受义务教育权利的"两为主"政策；2003年,国务院办公厅发文要求多渠道安排农民工子女就学,在入学条件等方面与当地学生一视同仁，；2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中也规定将接纳非户籍居住地上学的儿童纳入政府管理的范筹。2011年初步解决了农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题，但是农民工随迁子女受教育状况依旧不容乐观。那些数千万的随迁子女，与众多留守儿童相比，身在城市，受亲情温暖，再与那些土生土长的城市孩子相比，受教育的权利却有着或多或少的缺失，前途存在着些许渺茫。

教育的不平等主要表现在：

（一）教育资源享有上的不平等

一部分子弟学校由于没有合法的办学资质仍然面临着随时都会被取缔的风险，这也就意味着在这些学校读书的孩子们也随时面临着无学可上的境遇。同时父母工作的流动性也使得部分随迁子女无法拥有稳定的就读环境，就读的不稳定间接地阻碍了随迁子女在接受教育方面的选择权，使得他们无法更好地选择适合自身需求的学校。同时，失学率也随之上升， "使用童工"这一违法现象的泛滥，大量的随迁子女闲散在城市对于社会的稳定和谐也会造成一定影响。

（二）起跑线上的不平等

由于教学条件的限制和教育资源的匮乏，农村地区的教育水平远远不及城市，尤其是在英语、计算机等方面。农民工子女跟随父母从农村来到城市上学后往往会感到学习很吃力，有媒体曾经就农民工随迁子女课堂情况做过调查，学生均表示上课时往往跟不上老师的节奏和思路，有个别学生认为上课听不懂没有关系，课后可以自己看教材学习，因此课堂上总是不求甚解这样做不仅浪费时间也加重了课后的学习负担。大多数学生由于胆怯，有疑问课后也不敢去询问老师，也不乐于向同学请教，导致在学习上总是存在许多障碍，在考试中随迁子女的平均成绩往往与城市的学生的平均成绩存在一定差距。然而有些老师并没有深刻认识到农村学生基础知识相对薄弱这一点，不能对所有的学生都顾及周全，在制定教学计划中忽略了随迁子女的个别问题，不能做到因材施教。

（三）政策规定上的不平等

据《中华人民共和国义务教育法》第十二条的规定："适龄儿童、少年免试入学” ^【3】。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。"但是九年义务教育完成之后，孩子能否顺利入读当地的高中、最好能否在当地参加高考，仍然是困扰农民工群体最大的问题。

在全国各省"自主命题"潮流继续推进的同时，高考报名限制也随之严格起来，明确规定学生只能在其户籍所在地报名参加高考，也就是说那些非本地户籍的学生即使拥有当地的学籍，也还是不能在当地参加高考。这一规定对于那些在非户籍地上学必须回户籍所在地高考的学生来说很显然是不公平的，不同的学习环境，不同的教材，不同的命题方式，不同的命题范围等等，这些都会影响学生考试的正常发挥。在城市发展日新月异的今天，农民工已经成为城市发展中产业工人的主体，为城市的建设与发展做出了突出贡献，然而面对制度的无奈，他们只能选择牺牲自己的权利和利益。

随着两会的顺利召开，"农民工随迁子女在当地参加高考"再次被两会代表提上议程。代表们认为这一制度迫使农民工子女回到户籍所在地上学，有的远离父母，没有父母的监护对于正处青春期的孩子的成长来是极为不利的；有的农民工家庭为了孩子的前途不得不结束在城市的工作和事业，陪孩子回到家乡继续上学，这样不仅给农民工子女的学习带来种种影响，同时也阻碍了农民工群体的拼搏和奋斗，给农民工家庭也带来了一定的经济困难。虽然山东省已经宣布从2014年起允许非户籍考生在该省参加高考，但这只是个别现象，要将这一做法实现全面推行还需要经历一段时间。

三、农民工子女教育缺失的原因分析 

大量的研究表明，制约随迁子女公平接受教育的机会的因素很多，这里主要从户籍制度、公共服务体系的完善及部分人为因素进行分析。

（一）户籍门槛限制

   我国现行的户籍制度与人口流动需求不相适应、不够协调。“按户口就近入学”的义务教育入学政策妨碍了农民工子女进入城市公办学校上学。2006 年修订后的新《义务教育法》中规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这说明适龄儿童、少年的义务教育责任主要由他们户籍所在地的政府承担，当农民工子女随父母流动到一个城市时，由于没有流入地的户口，想要在流入地的公立学校就读实现其平等受教育权，是很困难的。新《义务教育法》同时也规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”这在一定程度上打破了“按户口就近入学”的原则，为流动人口，特别是为农民工子女打破户籍制度，进入城市公立学就读以实现其平等受教育权提供了法律保障。但是，在现实中农民工子女要真正享受平受教育权，仍然还要面对户籍的障碍。虽然现在户籍制度有所淡化，但涉及到农民工子女能否享受到与城市学生同等待遇时，户籍制度的作用又显现出来，户口本这一小本本依然是城市居民和农村居民差异的无形标志。由于在现行的教育制度下城市和农村的教育资源是按照户籍人口来配置的，城市教育资源“理所当然”就是具有城市户籍儿童的公共产品，农民工随迁子女因其农村户籍自然被拒之门外。一些地方“捐资助学”可以跨越户籍这一门槛，但农民工显然是力不从心。

（二）公共服务体系不完善。

   虽然近年来我国城乡的公共服务水平得到了不断的提高，公共卫生、社会保障、文化教育等公共服务的覆盖率及资源投入量都在提升，但城乡公共服务水平仍存在很大的差距。尤其是随迁子女的教育问题，既享受不到农村的公共服务，也被城市的公共服务排斥在外，成为公共服务的边缘化地带。从社会公平角度看“农民工这股贡献了我国经济增长13% 的力量不仅自身不能普享社会公共服务的雨露，其子女也被排除在外，这显然已经是整个制度的缺失问题了”。尽管近年来国家对随迁子女教育问题给予了高度的重视，也出台了很多相关的政策，但因各种原因，政策在执行过程中产生了一定的偏差。例如，“自愿捐资助学”就是在国家 禁止“择校费”、“助学费”后产生的新名词，成为随迁子女进入公办学校的一道门槛。这种 “换汤不换药”现象的大量存在不仅使得国家的政策效应大打折扣，而且会给农民工、特别是那些弱小随迁子女的心灵留下深深的创伤。

四、解决教育现状的方法

（一） 加快户籍制度改革

城市户口、农村户口是我国城乡二元化结构的产物，与当今社会发展进步严重不协调。这一落后的户籍制度，直接导致了农民工等弱势群体随迁子女遭受上学困难的境遇，"借读费"、"赞助费"等种种针对这一群体的名词应运而生。随着政府对弱势群体子女受教育的关爱和重视，借读费、赞助费等种类的收费项目已经被政府所禁止，但是现实情况却不容乐观，有的学校由于缺乏办学资金，或者出对于利益收入的考虑，仍然违反相关规定继续收取借读费、赞助费等，就当前的形势看这一现象仍有进一步扩散的趋势。这种现象对于原本就不富裕的农民工等弱势群体家庭无疑是雪上加霜。 

许多在城市的外来务工人员子女就是在父母工作出生长大的，从实质上说，他们已经不是农民工子女而是新生代城市市民。但受现今我国户籍制度和高考制度的影响，许多农民工随迁子女只能被迫回到家乡的学校继续就读，这不仅打乱了孩子的学习进度，不同的学习环境也会对孩子的学习产生相应的影响，进而影响孩子考试的正常发挥。现行的户籍制度在一定程度上也促使了弱势群体子女不能平等接受教育这一现象的进一步恶化。 

然而，户籍的限制也不能完全放开，仍应设置一些合理的条件作为门槛，以防止出现大量的高考移民。制度的放开可以为外地学生提供平等的参加考试的机会，但也会促使大量怀有投机取巧之心的高考移民大量出现，这样一来只会促使更不公平现象的产生。因此，改革是一把双刃剑，户籍制度需要在改革的同时加以适当的完善，以保障更好地实现公平。

（二）完善教育经费保障机制并加强监督，合理配置资源

农民工子弟学校办学条件差，与公办学校相比存在很大差距，教室普遍狭小、光线不足，同时也存在各类安全隐患，对学生的生命安全构成了一定威胁。在办学资金不足，缺乏国家财政支持的情况下，虽然每间教室都配备了黑板、讲台、课桌等基本设施，但没有实验室、实验工具、多媒体教学器材等，因此要想在这些子弟学校按照教学大纲的要求全面实施义务教育是不可能的。落后的环境不仅制约了教学质量的提高，无形中也减弱了学生学习的兴趣。 

要实现教育公平，关键在于国家加大对教育事业资金的投入量。国务院在《解决农民工问题的若干意见》中提出："输入地政府要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算"^【4】。河南信阳市委书记刘怀廉算过一笔账：以全国城市义务教育流动学龄儿童800万人、入学率90％、每人每年220元来计算，要解决流动儿童上学的"两免一补"问题，全国每年需15．8亿元，这些数目由政府承担基本只算是小数目，然而，难免有些官员会存在贪污腐败之念，在加大政府资金投入的同时必须加强对经费使用的监督和管理，确保每一笔资金都用在实处。根据今年的政府工作报告中的数据显示："2011年，中国大力发展社会事业，促进经济社会协调发展。各级政府加大对科技、教育、文化、卫生、体育事业的投入，全国财政支出2.82万亿元"。根据《中华人民共和国教育法》第37条规定："国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助"， 政府还应认真落实社会福利制度，保障弱势群体接受教育的权利。

（三）构建良好的家庭环境

家庭经济是制约子女学习方面资金投入的关键性因素。较低的文化程度导致绝大多数农民工只能从事例如清洁工、建筑工人等收入相对较低的职业，较低的收入与随着社会的发展进步而不断上涨的学习费用不能相匹配，高昂的学习费用远远超出了农民工家庭所能承受的范围。

农民工家长的工作往往具有流动性，也就导致子女常常随之转学，学习环境的不断变化也将影响子女的学习效益。受旧中国传统封建思想的影响，部分家长的观念依旧很落后，与时代的发展格格不入，有的依旧有"重男轻女"的落后观念，认为女孩不需要读书，不愿意让女孩上学；有的则认为读书不是万能的，学再多的知识也不如早点挣钱实惠。这样一来导致部分学龄儿童丧失了平等入学的机会。 

子女在生活中会受到家庭潜移默化地影响，家庭教育是整个教育体系的一个重要组成部分，也是整个教育体系的基础，正所谓："合抱之木，生于毫木；九层之台，始于垒土"。父母是孩子的第一任老师，在家庭教育中处于引导地位，家长无论是常年在外还是陪伴左右，在子女的成长过程中都应该多与子女进行交流，对子女加以引导，同时也要注重自身落后观念的转变，为子女营造良好的家庭学习环境。同时，在繁忙的工作间隙也应给予子女更多的关爱，使其健康成长。

（四）创造良好的社会环境

有幸进入城市的农民工随迁子女们在城市经常受到歧视，人们常常"戴有色眼镜看他们"，总觉得他们缺少家教，素质低，习惯差，会带坏城市的孩子。但是，人生来就是平等的，并没有高低贵贱之分，随迁子女理应平等地享有城市的孩子所享有的一切权利。大家应该摒弃那些荒谬的排斥心理，给予他们更多的关爱。他们面对的是陌生的城市、陌生的环境、陌生的人群，周围的一切对于他们来说都是陌生的，大家应该用满腔的热忱去感化他们的自卑，多与他们交流，使他们早日融入到城市中来。