推动民事争议实质性化解研究——以历下区人民法院的探索为例

推动民事争议实质性化解研究

——以历下区人民法院的探索为例

摘  要

当前我国经济社会发展迅速，诉讼案件数量持续增长，而与之形成显明对比的是法官数量并未明显增加，案件多法官少的矛盾日益加剧，法官工作压力越来越大，人民法院作为化解矛盾纠纷的最后一道防线已显疲态。习近平总书记在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。我国作为世界上人口最多的国家，如果各种事情都要走到诉讼程序，必然会使各级司法系统难以承受，因此这决定我们不能成为诉讼大国。[①]要整合社会各种力量，完善多元化纠纷解决机制建设，推进争议纠纷实质性化解。2021年2月19日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十八次会议上，强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”、把非诉纠纷解决机制挺在前面、推动更多法治力量向引导和疏导端用力，从源头上减少诉讼增量。[②]各种非诉纠纷解决机制作为民事争议实质性化解的重要方式，是降低诉讼当事人的诉讼成本，维护社会和谐稳定的替代性解纷模式。中国人的传统思想中注重“以和为贵”，民事诉讼调解就充分体现了这一思想，因而在我国民事调解的历史沿革里贯穿了整个过程。[③]我国现行《民事诉讼法》第122条规定，民事诉讼纠纷除当事人拒绝调解的除外，适宜调解的应先行调解。亦将先行调解规定到法条中，将先行调解制度通过立法的方式规定出来，为民事案件的诉前调解机制顺利运行提供了法律依据。诉前调解能和平解决当事人之间的矛盾，切实维护合法权益，节约司法资源。相比于诉讼程序，诉前调解更明显高效，同时节约当事人的诉讼成本，获得实际利益。推动民事争议实质性化解是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。通过建设诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，合理配置纠纷解决的社会资源，推动民事争议实质性化解，对促进社会公平正义、维护社会和谐稳定具有推动作用。近年来，法院系统都在积极借助诉讼调解相互衔接的解纷模式，提高解纷效率，并探索一种诉讼双方都能接受且更加合理的新的工作机制和途径，[④]切实维护人民群众的合法权益，提高人民群众对法院系统的满意度。本文以历下法院民事争议实质性化解研究为切入点，深刻剖析历下法院推动民事争议实质性化解的具体实践，发现法院在民事争议实质性化解工作中的困难和问题，进而探寻对策和建议。

关键词：民事争议；实质性化解；诉调对接

目  录

一、民事争议实质性化解的界定及法院定位………………………………………1

（一）民事争议实质性化解的界定…………………………………………………1

（二）人民法院在民事争议实质性化解工作中的定位……………………………3

二、人民法院推动民事争议实质性化解的现状分析………………………………4

（一）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的具体实践……………………4

（二）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的工作成绩……………………8

（三）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的困境…………………………9

三、推动民事争议实质性化解的对策建议…………………………………………10

（一）积极构建诉调对接平台………………………………………………………10

（二）完善诉讼调解有效对接机制…………………………………………………12

（三）人民法院立足本职推动民事争议实质性化解………………………………14

针对当前诉讼纠纷激发现状，全国各地法院均在探索民事争议实质性化解新思路、新模式，形成了“诉调对接”“诉源治理”等有益探索。本文以历下法院推动民事争议实质性化解工作实践为例，分析研判化解工作的现状、成效以及现实困难，为进一步推进民事争议实质性化解工作提供可行性思路。

一、民事争议实质性化解的界定及法院定位

（一）民事争议实质性化解的界定

民事争议实质性化解是我国法治建设的重要内容，是推动诉源治理、实现多元解纷机制的重要实践，对于建设社会主义和谐文明社会具有重要意义。人民法院是中国共产党领导下的国家司法机关，在民事争议实质性化解中肩负重要职责和重要使命，必须把民事争议实质性化解工作切实抓紧抓好。

以习近平同志为核心的党中央自十八大以来针对实现完善社会治理现代化提出一系列新思想新观点。党的十八届四中全会提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。党的十九届四中全会强调，坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。[⑤]2019年1月习近平总书记在中央政法工作会议上提出要在源头上减少诉讼增量，把非诉纠纷解决机制挺在前面。近年来，最高法院始终把加强民事争议实质性化解工作摆在重要位置。2019年至2021年三年期间，各级人民法院立足服务党和国家工作大局、服务人民群众、服务社会治理、服务审判执行的功能定位，促进参与社会治理、多元解纷与诉讼服务融合发展，人民法院一站式建设实现了全方位、跨越式、突破性发展。[⑥]2019年2月，最高法院发布《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，要求创新发展新时代“枫桥经验”，改进司法治理机制，坚持贯彻非诉讼纠纷解决机制，并试图从源头上减少法院案件的增加。深刻领悟学习关于民事争议实质性化解的发展沿革，笔者有三点认识。

1.推动民事争议实质性化解是践行“两个维护”的实际行动。维护习近平总书记党中央核心、全党核心，维护党中央权威和集中统一领导，是我国根据社会发展需要，顺应时代发展提出的重要思想。做到“两个维护”，是国家发展的重要基础，是社会稳定的重要保障，关系人民群众切身利益，关系社会和谐稳定。民事争议实质性化解是实现“两个维护”的具体实践。习近平总书记的重要讲话和中央安排部署为我们做好民事争议实质性化解工作，提供了思想指导和具体依据。我们要提高政治思想站位，提升思想觉悟，认真领悟学习新时代多元解纷模式，把诉前调解机制挺在前面，整合各种社会力量从源头上减少纠纷数量，以实际行动落实“两个维护”。

2.推动民事争议实质性化解是处理新形势下人民内部矛盾的有效方式。民事争议实质性化解是处理新时代人民内部矛盾的有效机制。随着我国经济不断发展，人民群众对多元解纷机制需求日益增加，诉讼纠纷也随之水涨船高。在司法实践中，到法院起诉的案件往往是生活中琐碎的日常而引发的，大部分原因在于双方当事人沟通时，起诉一方无法得到对方及时有效地答复和处理，导致琐碎矛盾演变成较大的问题。尽管诉讼是预防和解决冲突和纠纷的有效保障，但其显著特点为程序繁杂、付出成本高、持续时间长等。“坚持把非诉讼解决机制挺在前面，把诉讼作为纠纷解决最后防线，加快构建起分类分工、衔接配套的多元化纠纷解决体系”，成为新时代政法改革的主体内容之一。[⑦]通过加强民事争议实质性化解，将基层各种简易普通的纠纷通过各方协商、人民调解等非诉方式进行解决，可以将产生的问题得到及时有效快速地解决，也可以及时修复个人和社会之间的关系，有助于增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。

3.推动民事争议实质性化解是一项全局性、系统性工作。民事争议实质性化解是一项全局性、系统性工作。民事争议实质性化解包含了出现矛盾纠纷的预防、处理、调和的整个流程，诉讼程序只是其中的一个步骤。若使民事纠纷能够得到真正有效的解决，仅靠法院一方的努力难以实现。民事争议实质性化解既涉及各级党组织、各级政府及有关职能部门以及乡镇（街道）、村（社区）等基层组织，又涉及行业协会、金融、仲裁、律所、工会、保险、邮政、调解委员会等广泛的社会组织，需要协调公安、检察、民政、司法等部门，因此，必须紧紧依靠党委领导，形成党委政法委牵头、法院推动、司法行政等多部门配合支持、各社会组织广泛参与的全面性、系统性格局。

（二）人民法院在民事争议实质性化解工作中的定位

遵循党中央部署要求以及人民法院工作实际，推进民事争议实质性化解。民事争议是民事纠纷，实质性化解是通过各种纠纷解决方式，解决现有民事纠纷，降低减少转入诉讼程序的可能；转入案件分流程序中的诉讼，定分止争，避免出现“案结事不了”的现象。诉源治理的最高目标在于没有诉讼案件的发生，民事争议能够得以实质性化解的表现在于非诉阶段就能使案件得以解决。民事争议实质性化解从争议纠纷诉前预防到实质性化解可分为三部分：第一部分是争议纠纷的初始阶段，该阶段能做的工作是预防，从源头上制止问题的发生，推动多方力量化解矛盾，健全预防机制，发展和完善新时代多元解纷机制，做到争议纠纷在萌芽期化解；第二部分是矛盾已经发生，到成为诉讼纠纷之前，该部分是发挥非诉纠纷解决机制的关键阶段，尽力发挥多方调解力量的作用，将争议化解在前端；第三部分是前端非诉解决机制无法将矛盾有效化解，争议进入人民法院，通过人民法院中的委派、委托调解组织调解或经过开庭审理判决得到解决。人民法院作为我国的审判机关，作为冲突解决的最后一步程序，在矛盾解决时应发挥不同的作用。

1.矛盾纠纷进入人民法院前，人民法院是民事争议实质性化解的配合者。通常情况下，人民法院坚持不告不理的司法原则，在司法工作中是被动的、中立的。人民法院作为社会争议纠纷的审判机关，其优势是有国家强制力作保障，拥有一支具备专业法律知识、专业法律素养、大量司法数据资源、较高解纷经验的专业人才队伍。在争议纠纷没有正式立案进入法院之前，法院系统应当在当地党委的领导下，结合人民法院的职能特点和专业属性，以配合者的视角切入，积极配合协调民事纠纷实质性化解的各项议题，帮助各主体共同做好预防和解决民事纠纷的工作，聚焦于支持非诉方式解决纠纷。

2.矛盾纠纷进入法院后，人民法院是民事争议实质性化解的主导者。当事人之间的纠纷走到法院之后，说明通过其他方式已经是无法顺利解决的，当事人是为了实现自己的诉讼权利而来。按照我国现行多元化解模式，民事争议纠纷的当事人同意接受起诉前调解和解的，可以在登记立案前委派特邀调解组织或者委托法院内的特邀调解组织和特邀调解员进行调解；调解和解不成功的争议纠纷再转入诉讼程序。人民法院作为民事诉讼的司法机关，应当发挥主导作用，通过委托调解、委派调解、作出判决等方式化解当事人之间的争议纠纷。

二、人民法院推动民事争议实质性化解的现状分析

（一）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的具体实践

历下区处于济南市核心区域，经济发展迅速，一些深层次和新型社会矛盾逐渐显现，各类矛盾纠纷和利益冲突不断增加，特别涉及重点项目开发建设、金融安全、市场秩序、医疗服务等事关群众经济和民生利益的各类纠纷，涉及人员多、处理难度大、稍有不慎就有可能出现群体性事件，社会稳定形势面临严峻考验。随着人民群众法律意识的增强，大量的民事纠纷涌入法院，历下法院案多人少的问题异常凸显，工作压力愈发增大。以2020年、2021年为例，2020年历下法院全年收案35591件、结案36888件，员额法官50人，人均结案737.76件；2021年历下法院全年收案33213件、结案31377件，员额法官60人，人均结案522.95件。面对大量聚集到法院的案件，历下法院最初选择的是加班加点，“白加黑”“五加二”的工作方式，最大限度发挥员额法官潜能，完成审判任务。然而与突飞增长的矛盾纠纷相比，并不能从根本上解决问题。“诉讼是实现正义的最后一道屏障”——这句法谚决不意味着，诉讼对所有纠纷而言都是最好的解决方法。[⑧]面对挑战，历下法院转变理念，进行了研究探索和大胆创新，向调解要和谐，不断开拓调解思路，改进调解方式方法，推进民事争议实质性化解。

1.全省首创“诉前调解＋强化公证”金融纠纷化解新模式。 一是“诉前调解+强化公证”金融纠纷化解新模式的体系架构。我国设立公证制度的根本考量，在于保护意思自治原则的基础上，实现国家对社会中经济活动和法律行为适度调整，以预防经济纠纷和社会矛盾的发生，进而维护经济活动的正常秩序和社会的和谐、稳定。[⑨]公证制度对预防纠纷、化解纠纷、促进和谐、维护稳定具有重要作用。历下法院从自身实践出发，结合我国公证制度，积极探索创新，创立了体系完备的“诉前调解+强化公证”金融纠纷预防与化解体系。该体系采用“四方一体”架构模式，人民法院、金融单位、公证处、调解组织四方合作、有序运作，充分发挥各自职能，整合各方资源配置。在四方金融治理框架结构中，各方主体各有所职、各尽其责。其中，历下法院紧紧围绕解纷全流程，在诉前调解阶段指导公证处、调解组织统一解纷标准进而提升解纷能力；对争议较大的纠纷进行速裁快审以提高解纷效率；保障强化公证文书强制执行以切实维护当事人合法权益。银行金融单位按照人民法院的化解纠纷标准，事先做好解纷准备工作，包括根据纠纷标的大小、化解难易等做好纠纷分类、设定相应调解策略、全面有效整理证据、固定确认当事人的住所、联系电话与财产线索。公证处着力审核和解协议真实性、合法性，并根据当事人申请出具公证文书。同时，公证处也可以自行开展调解和解工作，在缔结合同时进行缔约公证。调解组织针对争议不大的纠纷，组织当事人进行证据交换，固定争议焦点、进行调解化解。调解员组织当事人达成和解后，将相关证据材料提交公证处进行审核，共同申请强化公证。“诉前调解+强化公证”有效联动四个机构组织，通过一个标准、一个体系，充分发挥各自职能，建立科学有序的银行金融解纷流程，全面提高解纷质量和效力。二是“诉前调解+强化公证”金融纠纷化解新模式的流程概述。历下法院制定《诉前调解强化公证办事指南》，该模式可以概述为：（1）在起诉立案之前由人民法院委派调解组织调解争议纠纷；（2）调解组织将争议纠纷调解成功后，公证处遵循公证流程，做出具有执行效力的公证文书；（3）一旦债务人爽约不履行约定义务时，金融单位可凭公证文书直接向人民法院申请强制执行。公证债权文书的强制执行是指公证机构依据国家有关法律及规定对特定的债权文书，赋予其强制执行效力后，债务人如未按照债权文书的规定履行义务，债权人可以持公证债权文书向有管辖权的法院申请执行，以实现公证债权文书确定的权利。[⑩]该种化解纠纷模式有助于整合解纷力量，在有效保护个人信息、降低解纷成本等方面作用巨大，社会效果良好。三是“诉前调解+强化公证”金融纠纷化解新模式的创新举措。（1）首创具有更强履行效力的公证和解模式。之前，借款合同等纠纷化解多依靠传统诉讼模式处理，传统化解纠纷力量的有限性与当事人更高的司法要求之间存在较大矛盾，且裁判文书公开上网对当事人生产生活产生不利影响。“诉前调解+强化公证”模式使纠纷发生时先行进行立案前的调解，调解成功后，双方当事人达成和解协议，由公证处按法定流程出具具有法律效力的公证和解协议书，在一方当事人不履行其约定义务时，可不通过传统诉讼直接向人民法院申请强制执行，且无需在裁判文书网公开文书，充分保障当事人的隐私。（2）制定诉前调解强化公证办事指南。该指南规定了公证处赋予强制执行效力的债权文书范围及受理条件，明确了“受理案件、诉前化解、对接公证、制作公证文书”的基本流程，规范了“案件执行、建立卷宗”的工作流程。（3）建立多方位化解沟通机制。一是与辖区的银行金融单位建立了联席会制度，定期同辖区内银行金融单位进行沟通对接。通过联席会制度，人民法院可及时了解银行金融单位的纠纷现状，包括纠纷的类型、数量、标的等，进而指导银行金融单位根据纠纷类型、标的、难易复杂程度，事先评估、全面策划，提高化解效率和质量。二是建立了与银行金融单位常态化对接制度，成立对接工作组同辖区内银行金融单位进行日常对接，开展化解纠纷指导、培训，努力整合各方力量，扎实推进金融借款合同纠纷实质化解。四是“诉前调解+强化公证”金融纠纷化解新模式的实践意义。（1）提高了化解金融借款合同纠纷的效率。截至目前，已通过“诉前调解+强化公证” 化解纠纷新模式，和谐化解17家银行单位的金融借款合同纠纷，为银行挽回直接经济损失9千余万元，金融借款合同纠纷案件数量同比下降35.62%，有效提升了辖区法治化营商环境。（2）提升了化解纠纷的能力水平。通过推广该种解纷模式，历下法院协助17家银行金融单位初步完成了金融借款合同纠纷的证据要素梳理，统一金融借款合同纠纷的证据标准。全面提升对接工作的汇集、归纳、反馈功能，保证及时、深入，为具体纠纷的解决提供极大便利。（3）整合各方合力。该种解纷模式打破了传统诉讼模式，充分整合了各种化解纠纷的力量，有效提升了解纷质效。

2.推广金融类纠纷电子要素数据采集。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发〔2016〕14号)第15条规定，创新在线纠纷解决方式。我国很多法院按照互联网加各种解纷机制的工作要求，积极利用互联网现代信息技术，探索建立网上一体化的多元化解纠纷机制。历下区是济南市经济核心区，辖区包含CBD中央商务区，金融证券保险企业众多。历下法院针对辖区内数量巨大的金融借款合同、保险合同、信用卡消费等纠纷，将合同当事人信息、合同种类、合同签订、合同履行等数十种要素全部数据化、模板化，建立了多类纠纷的电子要素数据库。通过数据库的集中信息，可在诉前、诉中、诉后三阶段实现基本信息共用，并将立案、调解、调查、庭审、裁判和执行进行数据化、信息化、集中化处理，极大提高了解纷效率，减少了当事人诉讼成本。另外，历下法院还积极与辖区的省内金融业联合会对接，将纠纷数据采集机制在银行金融机构中进行推广，进一步探索人民法院数据库与银行金融机构数据系统的自动衔接。历下法院力争实现化解纠纷流程的数据化、信息化、智能化，为金融借款类纠纷的治理现代化打下基础。

3.各审判团队设立特邀调解员。优秀的调解员能够通过说理、劝导等调解方式帮助矛盾纠纷当事人在平等协商的基础上达成调解协议，将矛盾纠纷化解在诉讼前、解决在纠纷外，因此吸引更多力量参与纠纷化解，壮大调解员队伍意义重大。[11]

对于纠纷当事人通过网上立案提交到人民法院的案件，人民法院经过立案庭初步审查，认为案件是适合调解和解的案件，在转为立案案件前，可将该类案件委派给人民法院外部的特邀调解组织进行调解，如果达成调解协议，可申请司法确认，使调解协议具有效力。如果纠纷当事人不同意调解和解，人民法院应当按照我国规定的立案登记制依法登记立案，立案登记后开庭之前，人民法院认为适合调解的，纠纷当事人也有调解意愿时，人民法院可以委托给法院内部设立的特邀调解组织、特邀调解员或其他调解人员进行调解，调解成功的，经案件承办法官审查后出局调解文书。

历下法院结合本院实际情况，建立了较为健全的委派、委托调解机制。同时，历下法院通过实践探索发现将特邀调解员设立在各审判团队更有利于民事纠纷调解也更有利于案件诉讼审判。历下法院将一些医疗、建筑、审计、金融等各行业的专家学者聘任为特邀调解员，而且还将一些人民法院包括上级法院退休的资深法官聘任为特邀调解员，并依据这些特邀调解员的专业工作特长，结合各庭室的审判案由，分配到具体的员额法官审判团队，这样既有利于特邀调解员发挥其专业优势，提高调解效率，而且，将特邀调解员设立在各审判团队还有利于诉调转诉讼的衔接，员额法官接收诉讼案件后能够及时有效地了解案情，为审判案件做好准备，同时，特邀调解员因对案件相关行业、专业具备丰富的经验知识，亦有助于法官对案件作出合法合理的判断，提升审判质效。

（二）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的工作成绩

近几年，历下法院认真学习习近平总书记提出的依法治国的一系列新理念、新战略，坚持以人民为中心，坚持为人民服务，坚持依靠人民，坚持保护人民，不断增强为人民服务的能力和水平，努力让人民群众获得安全感，加强诉源治理，推进民事争议实质性化解，探索适合自身实践的多元化解纠纷机制。通过全院干警的不懈努力，历下法院的收案数、结案数、结案率、服判息诉率、发改率、自动执行率等审判指标，均处于领先位置。历下法院金融多元解纷齐鲁公证处工作站于2021年12月22日正式挂牌，该工作站挂牌后，充分发挥了多元解纷新模式的高效作用，市委政法委及金融监管部门均对历下法院的工作给予高度评价和充分认可。2022年1月24日、3月1日，人民法院报曾两次专版报道历下法院创立的诉前调解、强化公证新模式。另外，在最高人民法院召开的全国线上金融审判工作调研会上，历下法院作为代表法院之一，在会上做了“完善金融纠纷的源头治理与多元化解机制”的主题发言，着重介绍了诉前调解、强化公证的解纷模式，获得一致好评。

1.主动融入了社会治理体系。坚持和发展多元化解纠纷机制，借鉴学习辖区网格联络员模式，设立法院联络员机制，在各社区设置联络法官指示牌，积极采用法制宣传、法律讲座、案例警示等多种方式，以实际行动有效融入基层社会治理体系。参照全区将万人成讼率和无讼村（社区）创建纳入各庭室考核体系，作为工作考核的重要指标，运用辖区司法大数据对万人成讼率和无讼村（社区）创建情况进行考核，充分调动全院干警参与矛盾纠纷化解的工作热情，为推动辖区社会治理作出贡献。

2.优化了诉调对接机制。历下法院先后与工商联、妇联、劳动仲裁委员会、司法局、知识产权局、金融业联合会等单位联合出台诉调对接工作意见，广泛引入社会各界调解组织参与到诉讼服务中心进行调解。截至目前，建有2个诉调对接中心，入驻特邀组织16个、特邀调解员70名。

3.发挥了多元解纷优势。历下法院从2020年初开始实际发挥法院调解平台的作用，在线上集聚各方调解组织、调解员等，为当事人提供全面、便捷、完善的线上解决纠纷服务。在新冠肺炎疫情初期，历下法院充分发挥线上调解功能，为人民群众提供更方便、更安全、更高效的法律服务，配合好疫情防控工作，维护好社会稳定，服务好经济发展。两年来，历下法院新增加的在线调解数量及成功率都有大幅度提高。

（三）历下区人民法院推动民事争议实质性化解的困境

1.民事争议实质性化解组织工作整合力不强。新形势下，行业调解、行政调解、人民调解、行政复议、行政裁决、仲裁、公证等非诉解纷力量分散于各司法机关、其他政府职能部门和社会自治组织，一些地方党委和政府重视程度不够，缺乏统一的领导及有效管理，各类调解组织处于分散和独立的状态，难以形成工作合力。[12]特邀调解制度的支出难以计算在财政预算内，调解组织的差旅费等经费问题难以保障，进而导致调解组织的可持续性发展难以落实。社会矛盾纠纷调处化解中心（以下简称“矛调中心”）建设融合不够，矛调中心大部分推行的模式是在矛盾纠纷调解中心或者信访中心加挂牌匾，实行两个中心一伙人的运作模式，对辖区内的各种纠纷化解力量缺乏合理有效的整合，距离新时代社会治理体系还有较大差距，现实整合程度和水平不高，联各化解矛盾纠纷的作用不能有效发挥。

2.人民调解未能充分发挥作用。人民调解是一项富含浓厚民族传统文化内涵兼具中国特色，我国人民独创的消除矛盾，定纷止争的非诉纠纷解决制度。具有方式简便灵活、化解纠纷及时、加强内部团结、保护隐私、协议具有效力、无须支付费用等特征。社区是基层社会治理的最小单位，社区的方方面面无不与人民群众的生活质量紧密相关。人民调解组织在基层社会治理中起着关键性的作用。一些人民调解组织中的成员为村委会成员兼职担任，该部分调解员还有自身的工作去完成，比如疫情当下的防疫工作，又如村集体成员的扶贫工作，任务繁重。在纠纷的化解上难以发挥高效有力的调解作用。而现有的街道司法所的公职人员因自身身份无法在该项工作中获取相应酬劳，因此缺乏一定的参与该项工作的积极性。还有调解组织成员面临鲜少接触网络而难以操作线上调解平台的困境。在种种问题的阻碍下，人民调解组织的成员化解纠纷案件的数量有限，对于有效提升调解作用的空间还有很长的路要走。

3.基层法院案件总量持续增加，诉前调解作用发挥不充分。人民法院案件数量急剧上升受国家政策、社会经济形势等诸多原因影响。特别是2015年以来，为充分保障当事人诉讼权利，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，对法院的案件受理制度进行改革，将先前立案审查制度转变为立案登记制，设立立案登记制后，人民群众的争议纠纷到人民法院诉讼的成本大大降低，大量的民事诉讼纠纷进入到各级法院，一次性化解矛盾纠纷难度大。当前，新类型诉讼件不断出现，例如网络购物、在线教育、直播带货、网络游戏著作权等案件，由于立法制度的滞后性，导致在该类案件的审理、裁判上均有较大难度。随着社会经济的高速发展，新兴事物逐渐增多，随之而来的矛盾纠纷也大量出现，人民群众对自身权利的保障也逐渐重视，想通过法律手段实现自身权利维护的意识也日益增强，进而引发上诉、申诉等案件数量持续增长。各级法院进入诉讼程序的案件愈发增加、难度也愈来愈大，能力、人力、物力上难以匹配，导致纠纷化解并没有实现实际的结果。民事争议实质性化解传扬范围存在不够广泛的问题，人民群众对于非诉纠纷解决机制还处于不够熟悉甚至不够了解的程度，没有建立起对该制度的信任感，因此导致通过该机制进行纠纷化解的主管意愿不够强烈。大部分情况下都仅是向民事诉讼纠纷的当事人出具诉前调解询问书，征询纠纷当事人是否接受诉前调解并是否愿意签署该份意见书，存在缺少有效的制度引导问题。而还有部分律师出于对自身利益的考量，在法院进行诉前调解工作时缺乏协助配合的主观意愿。综合来看，这些都是导致诉前调解案件数量难以提升的症结所在，使得占一审民商事案件数量的比例持续较低。

三、推动民事争议实质性化解的对策建议

（一）积极构建诉调对接平台

1.建立完善诉调对接中心。调解程序非常灵活多样，不拘泥于固定形式，调解的最终目标是化解纠纷，使纠纷得到妥善解决，在很大程度上降低了向当事人提供程序保障的要求，与审判程序所追求的价值恰恰相反。[13]当各类民事纠纷聚入法院时，诉调对接中心时纠纷当事人接触的法院第一窗口，具有人民法院与各种纠纷解决机制的链接功能。诉前调解与法院诉讼衔接上的不流畅严重影响了诉前解纷的效果，调解不成功的纠纷件若不能及时进入诉讼程序必然会导致“立案难”现象的反弹回潮。[14]因此需要进一步明确诉前调解与法院诉讼的衔接机制来保证诉前调解的实效，即对于无法组织调解的案件如何使其以更适宜、更完备的“姿态”进入诉讼，以便于此后诉讼程序便捷、高效地开展。[15]基层法院应按照《山东省多元化解纠纷促进条例》规定，继续推进诉调对接中心平台建设，并积极在充实力量、完善功能、加强管理等方面做工作，在诉调对接中心全面设立流程指导室、调解办公室、司法确认室、法官工作室，并吸引各行各业专业调解组织派调解员加入，完备特邀调解组织和特邀调解员名单制度，打造全方位服务，为当事人解决纠纷提供更多方便和更多选择。大力推动一站式多元调处中心建设，推动综合治理中心、信访中心、法律服务中心、行政调解中心、诉讼服务中心等整合，探索实现法律服务团队入驻矛调中心，实现场所的一站式；积极吸收各行各业专业性调委会、公证处、仲裁委员会、鉴定机构、人民团体、公益组织、社会高校等社会力量。积极借鉴浙江经验，突出信访打头、调解为主、诉讼断后，诉调、仲调、访调等联合体系，实现各自功能的一站式。[16]充分运用时代发展的信息化，利用网络大数据、网络智能等先进化技术手段，为线上多元纠纷化解平台的良好运行助力。同时对于人民法院调解团队进入社区、进企业作出安排统筹，推进矛盾纠纷的线上沟通、线上化解，实现争议纠纷线上一站式化解。

2.规范调解组织建设。调解组织在推动民事争议实质性化解中具有重要作用，但限于缺乏必要经费、缺少专业调解人员、机构设置不合理等因素，抑制了调解组织调解功能的发挥。面对上述问题，一是要推动人民调解组织工作的制度化、规范化建设，加快人民调解组织的创新发展和城乡网格化发展；二是积极依靠各种社会力量推进各行各业专职调解组织的建设，尤其是专业性较强的医疗卫生、建设工程、金融证券、电子商务领域等的部署建设，加快人民法院与商事仲裁机构、劳动争议冲裁机构等的工作衔接；四是推进与公证部门的工作对接，支持公证部门对法律事实、调解协议进行审查和证明，确认公证部门对当事人形成的具有给付内容的调解和解协议制作公证债权文书，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务，依法执行公证债权文书。[17]四是积极倡导妇女儿童保护组织、工会、共青团参与婚姻家事、劳动人事等纠纷，大力发挥上述组织在维护群众合法利益等方面的优势；五是发挥法学研究团体的专业优势和人才优势，并发挥其他社团组织的职能专业优势，激发社会团体组织活力，推动社会团体更大程度参与国家治理，凝聚起全社会力量共同参与纠纷化解。

3.提高调解员的能力水平。调解员的能力水平影响着纠纷化解工作的效果，同一个争议纠纷，由不同能力水平的调解员来调解，其化解效果是不同的。当前人民法院吸收的纠纷调解人员素质高低不同，绝大多数调解员是从各行各业吸收而来的，缺少系统完备的专业法律知识培训，面对各式各样内容繁多的纠纷化解标准难以达到调解要求。而具有丰富的专业法学理论知识及审判实践经验的司法系统的退休人员或执业律师等也是少量人员而非大量，所以对于预期解纷成果难以实现。在美国，法院会专门设定有关于调解人员的资格条件，担任调解员，除了要符合调解员的资格条件外，还必须经过严格的训练，参加考试和评估，甚至对调解人员的先天条件也有要求，例如个性、沟通能力等。[18]因此要加强调解员队伍的建设。首先，加强对调解人员的选拔，在入选标准上要严格要求，须进行政治思想素质测试，同时自身要具有调解员必备的性格特质，比如稳重、善良、友好、真诚等，还要了解当地风俗人情，且具有丰富的社会经验，建设一支集体素养高超、行业信誉优良的专业调解员队伍，增强纠纷调解的实质效力。其次，加强对调解员的培训，一是培训基础法律知识，基础法律知识是调解员调解纠纷的基础，调解员应当了解相关的基础法律知识；二是培训调解基本规范，让调解员学习掌握调解的一般程序和建立健全诉调对接的相关文件，即告诉调解员如何做；三是培训职业道德，调解员的工作涉及纠纷当事人的切身利益，调解员发挥作用越大，越应加强调解员的职业道德教育，让调解员自我明确那些事情不能做，并自觉遵守职业道德规范。通过这些措施让调解员队伍更加专业化，职业化，使之成为一只有战斗力能打胜仗的队伍。

（二）完善诉讼调解有效对接机制

1.建立完善落实委派和委托调解工作模式。法院调解制度是调解制度的重要组成部分，该项制度越完善，越有利于维护公共秩序，构建和谐社会，若此项制度漏洞百出，不仅无益于多元化纠纷解决机制的构建，还会破坏现有的民事诉讼体系。[19]因此，应建立完善扩展法院调解制度，结合新时代要求，当前很多基层法院均在建立完善委派和委托调解程序。委派调解即将立案之前的纠纷交由合适的法院外部的社会调解组织进行调解化解；委托调解即将立案之后的纠纷交由适宜的法院内部聘请的调解组织或调解员进行调解。

在日常生活中，当事人之间对于一引起纠纷就去找人民法院进行诉讼且法院应当会受理解决的思想根深蒂固，且对外部调解组织缺乏了解，法院会出于对人民群众调解意愿的考虑，难以全面贯彻委派调解，多数外设的调解组织机构都是表面工作，存在调解人员缺乏、整体素质偏低、积极性有待提高等问题，使委派调解难以持续发展。

针对这一情况，历下法院开拓思路，积极宣传委派调解的优势，并主动与外部调解组织联调联动，发挥委派调解的作用，例如，历下法院在齐鲁公证处设立了诉调对接中心，对于案件数量庞杂且适合采用委派调解机制的民间借贷类案件，法院在初步掌握案件内容后会通过诉调对接中心第一时间推送给齐鲁公证处，由其进行诉前调解，当事人同意的，也可不申请司法确认，而由公证处制作公证债权文书。登记立案后或审理过程中的委派调解，法院适用较多，实际效果也很好，但对委托调解应注意两点，一是防止当事人利用调解拖延诉讼时间，致使诉权滥用；二是注意调解员与法官的工作衔接，避免重复劳动。

2.完善调解协议的司法确认。完善司法确认制度，经相关政府部门、社会调解组织、民间调解组织调解自愿达成的具有履行内容的协议，协议当事方可以向调解组织所在地的基层人民法院或者其派出法庭申请确认其法律效力。对历下法院工作实践进行总结后，司法确认工作需注意以下几点：首先，要清楚掌握司法确认的适用范围，人民调解适用范围广泛，但确认收养关系、婚姻关系、身份关系的纠纷不能申请司法确认，调解员在工作中应严格注意。其次，要严格审查案件材料，这是申请司法确认的基础条件，证据材料、文书格式、身份手续等基础材料要齐全，调解要求要明确、规范、合法，并具有操作性。再者，要严格筛查虚假诉讼行为，对所有权确认、财产分割及金钱给付类案件进行调解时要仔细审查，通过对证据材料的审查并结合对当事人的仔细询问，审查是否存在虚假情形，以避免当事人通过调解形成虚假诉讼，取得不当利益。

3.建立民商事纠纷中立评估机制。为加强民事争议实质性化解力度、深度，人民法院可思考设立民商事纠纷中立评估工作模式，例如，可针对争议大、矛盾大、审理难度大的医疗卫生、不动产、建筑工程等纠纷探索设立中立评估，聘请与纠纷相关领域的资深专家作为中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷，人民法院可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。当事人可以根据评估意见自行和解，或者由特邀调解员进行调解。[20]受传统诉讼意识影响，很多当事人对诉讼预期不合理，而我国纠纷解决体系中并没有一种制度帮助当事人合理客观地评价案件，致使大量纠纷进入审判程序。历下法院结合自身特点，设立了医疗损害赔偿、建筑工程施工合同等纠纷评估员，针对专业性较强且疑难复杂的医疗损害案件、建设工程合同案件，邀请中立的专业人士对案件进行评估，评估员会为各方当事人分析涉案专业领域的问题，使得当事人对案件有了客观、理性的认识，有益于促成案件调解，降低了当事人诉讼成本，增加了纠纷解决结果的可接受性，节约了司法资源。

（三）人民法院立足本职推动民事争议实质性化解

1.人民法院将推动民事争议实质性化解渗透到基层社会治理中作为首要任务。始终将推动民事争议实质性化解贯彻到基层社会治理作为人民法院工作的首要任务，坚持保质保量完成好本职工作。着眼于在争议纠纷源头处进行预防，积极推动无讼辖区建设；广泛引入信息化，例如运用大数据技术，将民事争议纠纷频发的领域进行综合研究分析，为当地政府作出决策提供考量素材；同时也要全面贯彻司法建议制度，对医疗纠纷、民间借贷纠纷、保险合同纠纷、机动车交通事故、离婚、民间借贷、建设工程等多发纠纷，就办案中发现的问题有针性地提出司法建议，促进改正问题。加强前端化解，通过在法院设立诉讼服务中心、在各社区街道设立诉讼服务点，方便快捷地对人民群众展开纠纷化解工作，让人民群众能够更方便更高效的了解法院的诉讼工作要求；提供案例模板指引示范，阶段性的公布具有代表性的典型案例，将各类民事纠纷的处理标准化，发挥典型案例在指引类案应用、规范社会行为、减少类似案件发生的作用，使得人民群众能够更准确的预判纠纷处理结果；加强司法确认，将线上调解及线上确认有效连接，落实非诉调解成果。完善立案登记制度，在充分维护当事人合法权益的前提下，对立案申请进行有效审查，对于不符合法律规定的立案申请，不予准许；推广民商事纠纷中立评估机制，对医疗损害纠纷、建设工程合同纠纷等实施中立评估制度，指引各方当事人采取非诉纠纷解决机制的方式化解矛盾；将诉前调解全面贯彻为诉讼纠纷的前置程序，对于适宜诉前调解的借款合同纠纷、民间借贷纠纷、劳务合同纠纷、物业服务合同纠纷、婚姻家事纠纷等，征询纠纷当事人意见，愿意调解的，进行调解前置，有效拉高诉前调解案件的数量。

2.延伸人民法庭工作职能。人民法庭是基层人民法院的派出机构，其是面向基层、面向群众的最前沿，以裁判审理民商事案件为主，同时要对人民调解委员会的工作负责。人民法庭是紧密连接人民群众的关键所在，对于社会治安综合治理的构建以及和谐社会新农村建设等方面的重要性也日渐彰显。在推进民事争议实质性化解工作中，人民法庭应发挥其特有优势，延伸其工作职能，为多元化解纷机制添砖加瓦。一是聚焦于实现基层社区治理的新需要，进行人民法庭多样化路径，将高效解决案件、联合调解争议、全面覆盖配合司法服务为中心的职能完善，推进贯彻各方参加、多元共治、形成合力的运作新体系。例如，历下法院姚家法庭的劳动争议法庭集中审理劳动争议案件，针对劳动争议案件数量多且矛盾大的问题，劳动争议法庭坚持走出去的服务思路，定期到辖区企业走访，向企业及职工宣讲劳动争议相关规定，建议辖区企业切实按照劳动法规使工用工，有效减少了诉讼纠纷的产生。二是建立指导人民调解工作的常态化机制，人民调解组织因缺少经费、人员不足等问题，并未发挥其应有作用，人民法庭应发挥其与人民调解组织接触多的优势，通过法官包村、走访企业等方式，积极指导辖区人民调解组织的调解工作，使得人民调解组织发挥其应有作用。三是联合基层社区治理的纠纷解决配合机制，积极争取地方党委政府支持，建立与人民调解组织、地方行政调解组织、行业调解组织的有效连接协作体系，强化与辖区内社区综合治理的衔接，形成纠纷解决整合力，尽快化解纠纷，真正实现诉讼案件数量的减少。

3.借鉴宣传有效化解措施。各级人民法院要大力宣传多元化纠纷解决机制的优势，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷。[21]营造多元化实质性化解纠纷社会氛围，切实减少社会矛盾纠纷，实现社会平安和谐稳定。

肇始于20世纪60年代的“枫桥经验”，始终坚持“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的基本精神，一直以来是全国政法综治战线的一面旗帜。正因如此,习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。[22]“枫桥经验”具有顺应时代发展的特性，“枫桥经验”体现了以人为本的精神。人民法院应当积极学习借鉴“枫桥经验”，坚持走群众路线，促成广大人民群众从治理的客体转向治理的主体。推动民事争议实质性化解是“枫桥经验”的延续性实践，是新时代的“枫桥经验”。一是民事争议实质性化解遵循了以人为本的社会主义核心价值理念。二是民事争议实质性化解强调“矛盾不上交,就地化解”，能够有效地化解社会矛盾,同时还减少了诉讼案件，节约了司法资源。

对于已经相对成熟的推进民事争议实质性化解的思路措施，应及时总结并加以宣传。例如要诉前调解为首，诉讼断后的主要解纷模式，建设层层递进多样争议解决的工作体系；以人口数、经济状况、纠纷数量等因素确定诉讼服务中心参与到矛调中心机制，首先采用整体进驻的形式，其次暂时难以达到整体进驻要求的，选择团队进驻形式。广泛实行“诉讼服务中心＋N”的工作模式，将引进来与走出去相结合，增强衔接“诉讼服务中心＋N”的解纷作用；与党建工作，选任委派优秀法助进入矛盾化解中心，增强与当地政府、企事业单位、律所等基层党组织的联系沟通，设立特邀律师调解工作站。深度发挥共产党员在非诉纠纷解决机制中的模范标杆引领，运用信息化手段，推广道交一体化平台等IT平台，推进无讼社区的设立和法官进网格的网上应用方式，服务好人民群众的最后一公里。加强与公证部门的沟通联系，发挥公证部门在公证债权文书方面的积极性，人民法院对公证处的公证债权文书强化公证；广泛研究探索在合适领域设立中立评估模式，聘请相关领域资深专家学者作为评估员，指引民事纠纷的当事人自行化解纠纷。[23]上述推进民事争议实质性化解措施已经相对成熟，人民法院应加以推广、宣传，发挥民事争议实质性化解的优势、树立现代纠纷解决理念、加强交流与合作，打造具有中国特色的民事争议实质性化解经验。

参考文献

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