【典型案例】“知道”征收土地决定的认定及征地批复的可诉性

刘仰健诉江西省政府土地行政复议及征地批复案

【裁判要旨】

1.“知道”征收土地决定的认定

原国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”

2.未告知复议权的复议申请期限

原国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定：“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”

3.征地批复的可诉性

《行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（[2005]行他字第23号）中明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”行政机关最终裁决的行政行为不属于人民法院受案范围。

【裁判文书】

江西省高级人民法院

行政判决书

（2019）赣行终637号

上诉人（原审原告）刘仰健，男，1959年7月4日出生，汉族，住赣州市。

被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区卧龙路999号。

法定代表人易炼红，该省省长。

委托代理人彭颖，江西省司法厅工作人员。

委托代理人田克明，江西省自然资源厅工作人员。

上诉人刘仰健因诉江西省人民政府土地行政复议及征地批复一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审认定，刘仰健系原赣州市章贡区蟠龙镇（现划为蓉江新区管理委员会高校园区管理处）坝上村岭下组村民，在该村有承包地、宅基地、房屋。经套合查询，刘仰健土地、房屋在赣国土资核〔2012〕1206号《关于赣州开发区2012年度第五批次城市建设用地的批复》（以下简称1206号批复）的征地范围内。2012年2月1日，赣州市国土资源局开发区分局（以下简称赣州开发区国土分局）发布张贴征地告知书，同月对拟征土地的权属、地类、面积等现状进行了调查登记，并在武陵村、坝上村张榜公示。同月3日，该局向坝上村送达了听证告知书，并于同月17日组织了听证，被征地农户代表参加听证并在笔录上签字。2012年4月16日，赣州市人力资源和社会保障局在《被征地农民社会保障落实情况审查表》上出具了审核意见。同月20日，赣州市国土资源局向原江西省国土资源厅呈报了请示和“一书三方案”。2012年8月10日，江西省人民政府（以下简称江西省政府）批准该批次建设用地，同月30日，原江西省国土资源厅制作并下发了1206号批复。2013年4月1日，赣州开发区国土分局发布征地拆迁公告，并于同日在坝上村、武陵村村委会宣传栏、村组宣传墙等地进行了张贴。对此，坝上村村委会及被征地农户出具了相关证明。2013年，赣州市经济技术开发区开始对1206号批复范围内土地进行征收，并于2013年6月6日将黄金大桥河道改造项目建设的青苗补偿费及土地补偿费21112.06元发放至刘仰健账户；2014年10月18日将奥体中心的青苗补偿费及土地补偿款64224.54元、蓉江一路项目的青苗补偿费及土地补偿款8613.93元发放至刘仰健账户。因刘仰健不同意签订房屋征收补偿协议，蓉江新区管理委员会于2017年7月16日向其作出并送达了《房屋拆迁补偿安置决定书》。2017年12月4日，蓉江新区管理委员会组织人员对刘仰健户集体土地上房屋进行强制拆除，刘仰健对该行政强制行为不服，于2018年1月4日向赣州市章贡区人民法院提起行政诉讼。刘仰健不服江西省政府批准原江西省国土资源厅作出的1206号批复，于2019年2月13日向江西省政府申请行政复议，请求该府撤销1206号批复。江西省政府经审查，于2019年3月29日作出赣府复字[2019]17号行政复议决定书，以刘仰健提出的行政复议申请超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由驳回刘仰健提出的行政复议申请。刘仰健不服，诉至该院，请求撤销赣府复字〔2019〕17号行政复议决定和1206号批复。

原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，申请人在法定申请期限内提出复议申请，是复议机关受理该申请的条件之一。《中华人民共和国行政复议法》第九条明确规定，申请复议的法定期限为60日，从公民、法人或者其他组织知道行政行为之日起开始起算。行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，公告规定的期限届满之日即是公民、法人或者其他组织知道行政行为之日。据此，法律法规将公告作为行政行为的法定送达方式的，公告规定的期限届满，即推定全部受送达人已经知道该行政行为，而毋论某具体个人是否实际上已经知道。本案中，赣州开发区国土分局于2013年4月1日发布征地拆迁公告，有关发布事实有相关照片及坝上村委会书面材料予以证明。鉴于该公告没有确定期限，根据原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号），公告期满之日为公告张贴之日起满10个工作日，即自2013年4月13日开始，认定刘仰健已经知晓征地决定。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，但该条没有明确未告知申请权利、机关和期限的法律后果。从有利于保护相对人复议申请权的角度出发，可以适用原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收决定有关问题的意见》明确的2年期限。因此，刘仰健的复议申请期限自2013年4月13日开始起算，至2015年4月13日届满。其于2019年2月13日对1206号批复提出行政复议申请，明显超过了法定申请期限。江西省政府认定其超过法定申请期限事实清楚，作出驳回其复议申请适用法律正确，应予支持。刘仰健起诉理由不能成立，其诉请应予驳回。在该院审理过程中，江西省政府委派江西省司法厅、江西省自然资源厅（原江西省国土资源厅）工作人员与该院法官一道，赴赣州组织属地政府与刘仰健协商解决补偿安置争议，但属地政府因法律政策规定认为不能全部满足刘仰健补偿安置诉求，而协调无果。本案作出处理后，双方可继续在法治轨道内解决补偿安置争议。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘仰健的诉讼请求。案件受理费50元，由刘仰健负担。

上诉人刘仰健不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是：1、原审判决认定“赣州开发区国土分局于2013年4月1日发布征地拆迁公告”的事实错误，据此认定上诉人于2013年4月13日已经知晓征地决定错误，应予以纠正。2、赣州开发区国土分局实施1206号批复时，没有依法张贴公告，上诉人没有见过有关批复的征地拆迁公告，同时，赣州经济技术开发区在未通知上诉人的情况下，将补偿款转入上诉人的“一卡通”账户，上诉人并不知晓该笔款项具体是何种来由，不能因为转账就推断上诉人应当知道1206号批复。3、上诉人因房屋被政府强拆起诉蓉江新区管理委员会，在开庭前才看到1206号批复，实际知道的时间为2018年2月，本案的诉讼时效应从2018年2月开始计算。4、原审法院在没有查清事实的情况下，认定上诉人起诉已过诉讼时效错误，并据此驳回上诉人的诉讼请求，系适用法律错误。请求撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的原审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人江西省政府答辩称：1、答辩人受理上诉人的行政复议申请后，及时进行审查，根据查明的事实在法定期限内作出行政复议决定并送达上诉人，复议程序合法，作出的赣府复字〔2019〕17号行政复议决定具备事实和法律依据。2、1206号批复作出后，赣州开发区国土分局于2013年4月1日发布了《征地拆迁公告》，将征地批准机关、批准文号、建设用地项目、征地拆迁范围、征地拆迁时限、征地补偿安置等内容进行公告，并在上诉人所在的坝上村委会宣传栏、村组宣传墙等地进行张贴。该事实有相关照片、坝上村委会及被征地村民书面材料予以证明，且涉案补偿款已发放，符合原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）规定的认定标准。3、上诉人于2019年2月13日对征收土地决定提出行政复议申请,明显超过了“知道或应当知道征收土地决定内容”2年的最长期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的“在法定申请期限内提出”的受理条件。4、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款以及（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》的规定，省政府征地决定行为属于行政机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。5、原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人诉讼请求，维持原判。

双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。

本院查明的事实与原审认定的事实一致。

本院认为，原国务院法制办公室印发的国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”本案中，赣州开发区国土分局于2013年4月1日发布《征地拆迁公告》，将征地批准机关、批准文号、建设用地项目、征地拆迁范围、征地拆迁时限、征地补偿安置等内容进行公告，并在刘仰健所在的坝上村委会进行了张贴，该事实有张贴公告照片、坝上村委会及该村村民书面材料予以证实。因《征地拆迁公告》没有确定期限，根据上述规定，应认定刘仰健自2013年4月13日起知道1206号批复。刘仰健上诉主张其知道1206号批复的时间为2018年2月，缺乏事实依据，本院不予支持。《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定：“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”据此，刘仰健针对1206号批复提出行政复议申请期限自2013年4月13日开始起算，至2015年4月13日届满，其于2019年2月13日向江西省政府申请行政复议，要求撤销1206号批复，明显超过法定申请期限。江西省政府以刘仰健提出的行政复议申请超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出本案被诉行政复议决定并无不当。此外，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（[2005]行他字第23号）中明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”根据上述规定，涉案1206号批复系江西省政府批准并授权原江西省国土资源厅作出，实为江西省政府作出的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，不属于人民法院受案范围。原审法院对刘仰健提出的撤销1206号批复的诉求不予审理亦无不妥。

综上，刘仰健的上诉理由依法不成立，原审判决驳回刘仰健的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人刘仰健负担。

本判决为终审判决。

来源：行政法公众号

转自：山东高法