纠偏与重构：走出涉诉信访“迷”途

　　纠偏与重构：走出涉诉信访“迷”途

（作者：李迎春）

　　论文摘要：在信访治理的大背景下，法院作为一个“口”被纳入涉诉信访综合治理的系统之中。这种“反规则”治理方式不仅助长了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的形成和发展，而且解构了司法审判权的运行，销蚀了司法公信力，加剧了司法权威的破窗效应。现今，因实践的证伪、信息传递的失真、功能定位的模糊等，信访走到了历史的死胡同。在这种情况下，如果我们始终纠结于“诉”与“访”的冲突，将无缘进入“依法治国”的大门。笔者认为，立足转型社会实际，改变现有治理模式，重构“诉”与“访”的关系，推进二者职能定位的回归，才是走出涉诉信访“迷” 途的有效路径。为此，应重点从以下三个方面着手：一是改“输入”为“输出”，着力构建“诉”“访”分离之路。从取消信访排名通报、推进“法院管案件、政府管稳定”的职能分工、完善“诉”“访”分离内容等入手，不断畅通信访出口。二是由“宽进”到“严出”，着力构建扩“诉”缩“访”之路。从扩大诉讼受案范围、强化司法程序设计、严格息诉罢访标准入手，强化裁判权威，压缩信访游戏空间。三是由“封闭”到“公开”，构建息诉罢访的公信之路。从公开信访裁判文书、推行第三方介入、建立网上评论平台等入手，加大司法公开力度，提高人们对司法裁判的认同度和公信力，从而使信访人服判息诉，放弃信访，走向法治。（全文8398字）

　　以下正文：

　　伴随着社会加速转型、利益加速分化、结构加速调整等，信访以超常规巨量形式涌现出来，并以其舌战优势切入司法审判权[1]运行过程，成为司法审判中挥之不去的另一个存在。在当前“依法治国”的大背景下，如何有效舒缓“司法审判”与“涉诉信访”的紧张关系，改变二者凿枘不相契合的状态，畅通法治之路，建设和谐稳定的社会环境，不仅是个理论问题，更是个实践课题。

　　一、治访与渗透：涉诉信访“嵌入”了司法审判权运行

　　信访并非舶来品，而是自古有之，因而不存在移植或本土化的问题。或可能正因为是土特产，信访最初的出现并未引起大家太多的注意。但是，自90年代初，信访量急剧上升，在全国形成了一浪高过一浪的“信访洪峰”，并以驻京“信访村”等形式彰显了其政治生态位，各地法院也遭受了“信访洪峰”的洗礼（如下图）[2]，几度超过了全国法院年度受理案件的总量，并于2003-2005年达到年均800余万件的绝对量。如何应对信访这支具有各类诉求的复杂队伍，可以说理论界、实务界均没有做好相应的准备。于是，作为“民意上达”渠道的理论预设，“分级负责、属地管理、归口解决”成为了化解信访“舆情”的应急之策。伴随着信访治理决策的实施，法院系统在自己“口”内开始了全面的涉诉信访治理进程。从“涉诉信访”的定位[3]，到“院长公开联合大接访”，到设立独立的信访机构[4]，到综合治理下的“花钱买平安”，再到建立涉诉信访五项长效机制[5]等，信访治理措施可谓多管齐下。随之，涉诉信访总量迅速下降，2007年下降到400万件以下，2012年更是下降至4万件左右，信访治理取得了显著效果。但另一层面的效应也显现出来，涉诉“信访”理念渗透到司法审判的各个阶段和各个层面，加速了司法“信访化”进程，甚至一定程度上“形塑”了司法审判权的运行。

　　（一）在时间维度上，涉诉信访贯穿了立、审、执、申的全过程。法院在立案之初，即进行信访评估和甄别，对于可能具有信访隐患的，一般不予立案。一旦立案受理，则进入院领导甚至“一把手”工程，随案跟踪，严防死守，确保不形成信访案件。同时，对诉讼中的案件，实时评估，发现信访苗头和隐患的，立即启动预警机制，开展有效应对工作。在执行、申请再审审查中，如有信访迹象，立即开辟“绿色通道”，实行集中执行和集中攻关，力求将矛盾化解在法院，消解在萌芽状态，避免激化和升级。

　　（二）在空间维度上，涉诉信访链接了上级法院对下级法院的行政指导和监督。与80%的案件由基层法院和中级法院等地方法院审理相反，信访则呈逐级递增的“倒金字塔”形。而本来衡平的上下级法院的业务指导关系，因着“信访排名”和“信访督导”的名头，逐渐超出审级监督的范畴，具有了更多行政监督和制约的内容。

　　（三）在人员维度上，涉诉信访融入了承办法官乃至每名法院干警的工作理念。为减少信访压力，各级各地法院在强化信访复查密度、加强信访机构软硬件建设的同时，还广泛开展了关口前移工作，推出了诸如“每名干警都是接访员”的“全员大信访”工作举措。为强化“全员信访”意识，有的法院还推行了“挂职化解”、“信访责任倒查”等责任追究办法。长期的熏染、灌输和追责，使“信访”成了悬在承办法官甚至每名法院干警头上的“紧箍咒”，以致人人自危，谈“访”色变。

　　（四）在案件维度上，涉诉信访改变了裁判的评价标准。过去，法院裁判案件的标准是确保司法公正，提高司法效率，其评价指标多为上诉率、改判发回率和结案率等，随着涉诉信访的深度切入，“调解撤诉率”和“服判息诉率”成为各地法院的“新宠”，法官办案的标准较高的为零投诉、零上访、零错案的“三零”标准，较低的则为“案结事了人和”。再审立案标准也一再松动，突破了民诉法、刑诉法关于再审主体、范围、次数和时间的限制，甚至一定程度上出现了人们所称的“没有标准”。

　　“行政部门不仅有荣誉、地位和分配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财政，而且制定公民权利义务准则。与此相反，司法部门既无军权、无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断。”[6] 同时，法院的直接任务就是处理个案，法院任何功能的实现都需要借助于审判舞台。“法律理性以正义为归宿，以标准规则的普遍与一致为导向，讲究程序公正。”[7]但在信访的强势渗透和“裁剪”之下，法院功能实现的舞台受到严峻挑战，法院的法律规制功能退居第二位，纠纷化解功能上升至第一位，于是，信访的“判断”代替了法院“判断”，信访的理念“规范”了法官裁判理念，“裁判不确定”、“终审无终”，“信访不信法”加剧，司法公信力遭遇空前危机。

　　二、息访与抵牾：涉诉信访“解构”了司法审判权运行

　　在法治国家，司法具有权威的两个重要表现：一是司法裁判应当具有既定力，即一经作出不得随意变更；二是司法应当具有终局性，即司法裁判一旦确定，不得再向其他机关寻求救济。[8]但涉诉信访以国家社会治理和民主监督的面目出现，在与司法审判权博弈中，以压倒性优势强势切入司法审判个案运行，因而具有了“超程序”、“超救济”的色彩，使本来并不强悍的司法威慑被销蚀得支离破碎。

　　（一）涉诉信访案件“超程序”处理，再审频繁启动。之所以称其为“处理”，而不是审理，因其已不是正常的司法运行程序，而是超越法律规定，通过非正常手段，经由非正常程序进行的息访活动。它的处理模式一般有三种：一是劝说信访人提交申诉、申请再审令状，进行调卷复查，启动再审程序。二是信访人经说服仍不提交上述令状，经由院长发现，启动再审程序。三是信访人虽与案件有关，但对案件裁判和执行没有异议，则经联合其他机关，通过司法救助程序，“花钱买平安”化解纠纷。再审成为审判内化解涉诉信访的“正当性”手段而频繁启动（如图二：[9]至1999年达到9万余件，此后虽迅速下降，但仅降至年均4万件左右，始终高位运行）。再审频繁启动以及迎合信访的改判，再加上联合其他部门所做的息访措施，法院“审判舞台”运行的程序出

　　现了扭曲、变形和走样。

　　（二）审判资源“超定律”配置，息诉罢访成为重心。根据管理学“二八”原理，要实现管理的最优化，就要将80%的资源配置到最核心的业务当中。为有效应对信访，法院从涉诉信访机构单独设立、信访案件逐件复查听证、再审审理、审委会讨论、包案化解，到院领导接访以及赴省进京值班接访，甚至到法官挂职化解信访案件，其投入的人力、物力、财力均远远超过了其核心业务审判执行工作的投入，息诉罢访成为法院的主要工作和工作重心。

　　（三）法官动辄被“问责”被“追究”，“破窗效应”加剧。不可否认，由于司法能力、责任、道德和认识等种种缘故，司法机关供应合格司法产品的能力还跟不上实践的需要，司法裁判确有一些不如人意的地方，也还存在着“错案”。但涉诉信访大张旗鼓地对法院裁判进行“问责”，授人以“此地无银三百两”的口实。这种“有罪推定”的频繁上演使司法审判权威的“破窗”不断扩大。

　　（四）“反规则”行为盛行，“规则意识”无法成长。涉诉信访以“常识”对抗“规则”，以“事实”对抗“法律”，以“吵闹”取得权威，获取收益，具有“反规则”的内涵和特征。而再审的频繁启动以及终审的不断被推翻，实际上使信访者和民众进入了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪圈。不断强化信访制度功能的后果，就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法院之外另一个裁判机构。信访“超救济”手段的频繁复制和长期有效，不经意间使司法审判股市化、赌场化，阻碍了规则意识的培养和形成。

　　三、求索与反思：涉诉信访与司法审判权冲突化解的探寻

　　司法审判权不断让步的结果，不仅使自己不断被边缘化，进入虚无状态，而且助长了“信访不信法”反规则范式的成长。这无论如何也远离了涉诉信访治理的初衷，北辙了司法审判的职业定位，悖离了“依法治国”方略的理想。为此，重新梳理信访的本初意义，检讨信访治理对策的得失，考察现行涉诉信访的运行运行轨迹和现状，对于寻找化解其与司法审判权冲突的路径，走出涉诉信访“迷途”，不无裨益。

　　（一）信访信息因其双向失真，已然失去舌战优势。所谓舌战优势，也可称之为博弈双方中的道德和舆论优势。在许多领域中，一个观点与其他观点相比，如果具有巨大的舌战优势，那么思想与行为就可以造成可预测的结果。[10]信访作为各种社会矛盾和纠纷的缩影，是“民意上达”的通道，是社会稳定的“出气阀”[11]，是社会弱者反映意见、观点和情绪的出口，具有利他主义和权利监督的况味，因而具有舌战优势，取得了社会治理的优先权。现今，经过多年的信访治理实践和多方博弈，信访的舌战优势逐渐丧失，渐成强弩之末。作为其核心的信访信息出现了“双向失真”。一方面，由于接访动力的差异，除了出于同情和悲悯的接处访外，各级党委政府还出现了截访，甚至“劫”访[12]，“上达”的信息已然不是“旧时模样”。另一方面，信访人由于身处事件之中，以及愤怒的情绪，加之其站在党政机关对立面的政治警惕性[13]，其提供的信息掺杂了过多的主观色彩。“双向失真”的信息已然使信访失去了传递信息的本初意义。

　　（二）信访承载的功能复杂，使其合理性面临诸多挑战。从1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，到1995年国务院制定《信访条例》，再到 2005年颁布实施修订后的《信访条例》，信访的制度安排进程，整整走过了60余年的历程。但是，迄今为止，信访制度的功能到底为何，并没有一个准确的说法。信访机构，凡党政部门皆设，权责不明、分工不清，信访的实质性作用模糊。访民结构复杂，个体化的访民与群体化的访民、反映正面意见的访民与陈述不满的访民、素质高低参差不齐的访民、心怀各种目的的访民、决定诉诸不同手段的访民，使其声音混同嘈杂，难以识别。信访内容庞杂，“搭车”上访多发，因为信息传递的艰难，访民往往尽可能把自己能够想到的诉求统统写进“访状”之中，语词繁复，诉求多样，使信访处理无所适从，只能一个“涉”字含糊搪塞。信访功能长期笼统复杂模糊，使其“合理性”逐渐消磨殆尽。有学者断言，信访促使信访人反映问题得到解决的比例低至 2‰,信访已经走进了一个死胡同[14]。

　　（三）信访治理的不经济，使其逐步失去正当性基础。在上有信访排名通报“一票否决”的压力，下无息访标准的情况下，地方政府往往采取“围追堵截”、暴力“化访”或“花钱买平安”等各种处访方式，付出较高的经济和政治成本。但是，这些处访方式不仅使信访人获得了诉讼方式所不能获得的利益，而且也使他们实现了向政府叫板的“反规则”式集体狂欢，于是更加醉心于信访范式，且水涨船高地提出各种“非分”要求，使政府和社会不堪重负。政府对信访投资的结果表明，稳定的秩序并未获得，信访仍在高位徘徊，却使多年“普法运动”[15]好不容易改变的公众选择集[16]面临岌岌可危的局面。信访治理的不经济，使信访逐渐失去了正当性基础。

　　（四）信访与法治的冲突，凸显了治理模式选择的新要求。对老百姓来说，他们告状的主要原因往往不是对法律的争执，而是对事实的争执[17]。而事实并非总是黑白分明，更多的时候会出现“灰色地带”。对此，老百姓并没有充分的认知，而是基于其对中国“人情社会”、“人治社会”的认知，希望通过“规则”外的渠道来实现“救济”。而告“御状”式的“信访”的尝试成功，使信访从个体行为变成群体行为，并从技术理性转向没有一定逻辑关系的、情绪驱动色彩较浓的“信访不信法、信上不信下”。“信访排名通报”、“一票否决”和“属地管理、归口办理”的“政治治访”方式适得其反，一定程度上造成了信访的狂欢。这种治理方式的“滑铁卢”表明，到了转方式，调方向的时候了。特别在司法审判权中，“诉”与“访”的紧张与冲突愈演愈烈，已经到了不可调和的地步，凸显了治理模式选择的新要求。此时，如果不及时作出选择，我们只能象卡夫卡著名的寓言《法律门前》揭示的那样（一个农民徘徊在法律门前，终身没有能够进入法律的大门），始终无缘进入“规则之治”的大门。

　　综上，信访信息的“双向失真”，使其失去了作为民意上达渠道的意义；信访功能的复杂泛化，使其定位逐渐模糊而变成“四不象”的社会性问题；信访人不断水涨船高的“诉求”，已使政府和社会不堪重负；与法治“规则”的直接冲突也使其正当性不断受到冲击。所有这些均表明，信访已走到了历史的死胡同，对信访进行改造和纠偏的条件已经成熟，重构“诉”与“访”的关系，使二者回归其职能定位，走出信访治理“困境”的时机已经到来。

　　四、纠偏与重构：涉诉信访与司法审判权的剥离与回归

　　涉诉信访的“反规则”路径依赖，使其与我国全面推进“依法治国”的方略背反，更与社会秩序治理的平滑有序龃龉。“无论何种形态的社会，总有一个至高无上的权威存在。如果公众心目中认同的最高权威不是法律，那么这个社会就肯定不是法治社会。”[18]因此，相对于现有信访治理手段的“反规则”和“一手软”，我们“就需要把注意力转向形成规则以及建构“法治”的角度为整个社会的治理提供正当性基础的层面”[19]，推进二者职能回归，提升当事人的司法裁判的认同，以渐次推进法治治理局面的形成。

　　（一）改“输入”为“输出”，着力构建“诉”、“访”分离之路

　　1、在中央层面上，取消信访排名通报和责任追究，为来访松绑。中央推行自上而下的信访登记排名通报，并伴之以信访责任追究，赋予了信访“尚方宝剑”的救济性力量，产生了强大的吸引力，形成全国风起云涌的“进京潮”。这种“吸入”式信访也使中央不堪重负，不得不又委诸于地方解决，造成“文件转来转去，最后还是哪来哪去”。因此，改变虹吸式信访方式，就要取消排名通报，对信访者提供的信息只作了解备案，不作责任追究依据，对信访这种流动性强、不确定的反映问题手段，既不鼓励，也不参与，为信访松绑，促进信访功能回归。

　　2、在地方层面上，集约分段处理，为处访松绑。《信访条例》强调“属地管理、分级负责”的处访原则。“分级负责”意味着，除基层之外，上级信访部门的主要工作就是向下转信而不是办信。“上面千条线、底下一根针”，这些信访转到基层，基层无法再转，就只能“归口办理”。但信访内容过于庞杂，于是“涉”就成了“归口”的分拣机。举凡有“涉”诉讼案件处理内容的，就由法院包案息诉罢访。这种粗放式处访，既不符合权力“分工负责”的原理，也不利于信访的最终处理。因此，应确立“法院管案件、政府管稳定”集约分段处理模式，将诉诸于法院的涉诉信访“化解”功能与法院的法律规制功能大致分开，即对于当事人提出申请再审、申诉的法律规制要求的，由法院处理；提出诉讼外请求的，由政府职能部门负责处理和化解，从而明晰责任，各司其职，各负其职，各得其所。

　　3、在法院层面上，甄别信访内容，实行“诉”、“访”分离。作为法院，要走出唯美主义的泥潭，承认“错案”的客观存在。确立了这一理念，就不会对信访始终保持“拒斥”的态度，而是更为客观地对待当事人的信访请求，切实将有“诉”的“访”纳入司法程序。对当事人的来信来访，根据信访内容在信访接待阶段进行有效分流。只要信访人提出申诉、申请再审请求的，一律调卷复查，开展信访听证，为当事人提供当庭公平对质和辨论的平台，居中协调，推动信访人对诉请进行法律性处分，而不是一味的推拖搪塞。对信访人没有“诉”的请求的，甄别是无理信访，还是有理信访，对于法院无法通过诉讼途径解决的，信访人坚持信访的，协调党委政府，交由政府职能部门化解。

　　（二）由“宽进”到“严出”，着力构建扩“诉”缩“访”之路

　　1、改实质审查为形式审查，畅通诉讼渠道。对于转型化社会而言，司法不仅是维护社会公平正义的防线，更是直面社会思潮冲击、化解利益冲突的前沿阵地[20]。有权利必有救济。改变涉诉信访“超救济”状态，必须提升诉讼渠道张力，畅通诉讼渠道，使民众的诉求真正能够得到相应的救济。实践中，应放宽对立案条件的审查，变实质审查为形式审查，切实保护当事人的“诉权”。特别是对行政案件，应不断扩大受理案件范围，将更多行政争议纳入法律技术规制的范畴，通过法律专业技术来预测、计算、驾驭百姓的众多诉求，减少行政争议事项的不确定性和流变性，推进政府依法行政，从源头上减少信访。

　　2、改单打独斗为多方合力，畅通纠纷解决渠道。“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”，“面对现代社会中的权利救济大众化要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题。”[21]因此，司法程序的经济性改善是不可或缺的措施。在设计司法程序时，要将经济理性融合到工具理性当中，尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率，让人民群众真正能够接近司法，感受到司法的便利。虽然解决纠纷是人民法院的主要职能，但基于法律判断的审判活动并非纠纷解决的唯一方式。公共管理和社会自治均具有纠纷解决的责任与能力，因此，“除了司法资源外，行政资源与社会资源也应一定程度地调配整合入纠纷解决机制”[22]，建立各类诉调中心，实现矛盾纠纷的多元化解决。当然，其他资源对纠纷的解决不必然依照法律逻辑运行，但其根本底线必然是法律，法律应构成其他“元”解决纠纷的强制性背景，最终推动法治成为纠纷解决的“最后一道防线”。

　　3、改无标准为有标准，畅通信访出口。在信访处理机制中，结案标准是信访人“主动罢访”，这种主观性评价标准实际上只能鼓励信访人缠访不止，造成“能进不能出”。因此，对于申诉复查案件，可以参照审判制度，实行“二审终审”复查终结制度[23]，即凡通过上下两级复查确定信访没有理由或者没有法律依据的，由终审部门作出复查终结结论，知会各地可以不再接待、不再登记，确定信访案件终结。对于启动再审案件，审慎启动再审程序，在启动主体、标准、时间、次数方面进行严格限定。对于欲改判案件，实行更为严格的改判标准，限定仅仅适用于“有新证据足以推翻原判决”的案件，确保裁判的既判力和稳定性。同时，对冲击、哄闹、扰乱办公秩序的，协调公安机关采取拘留、强制带离等强制措施，不断强化法院司法裁决的威权色彩。

　　（三）由“封闭”到“公开”，构建息“诉”罢“访”的公信之路

　　1、公开信访案件裁判文书。法律是使人类服从规则治理的事业[24]。无猜疑则有“信”，无偏私则有“服”。“阳光是最好的防腐剂”。庭审直播案件几乎无信访的事实表明，我们只有“不仅要主持公正，而且要人们明明白白看到我们在主持公正”，才能逐渐褪去猜疑与偏私的外衣，使当事人真正息诉罢访。基于此，作为法院，一是要不断扩大庭审直播案件的数量和范围，必要时，邀请媒体记者参与。二是把信访人提出信访事项案件的裁判文书上网公开，并在法院公告栏、信访人住所地张贴，尽管当前裁判文书是否公开上网争论较大[25]。三是必要时，法官在裁判文书中公开裁判理由，甚至少数人的合议意见，从而在一个“主体间共享的生活世界内彼此就世界上的某物达成理解”的“诠释者共同体”中获得规范的有效性，避免形成“养在深闺无人识”的遗憾。

　　2、推行第三方介入制度。司法被动性的固有气质使其单纯进行单方的公开，与来自社会各方面的信访者在能量上是不对称的。第三方介入，社会力量的引入必不可少。为此，法院组织双方当事人对信访案件复查听证时，由第三方介入旁听，并进行公开评价，提高复查听证的公信度。第三方可由信访人挑选的人民陪审员、人大代表、政协委员或法律援助律师组成。实行法院定期开放，允许群众持身份证随意参观，随意旁听案件审理，接受新闻记者的采访。用“群众的眼睛”为信访人解疑释惑。以消除人们产生的“司法职能仅是机械地执行法律”的“司法事务官”的社会成见，并弥补民众司法参与程度不足的缺陷[26]。

　　3、建立网络评论平台。“自媒体”时代的到来，已使司法活动的任何细节都可能受到关注，与其被动地接受监督、拷问和干扰，法院不如以更加开放的姿态，更加广阔的渠道来应对信访和网民的期待和需求，以寻求与社会力量的沟通互信。一是开通微博，与社会形成良性互动，主动提升司法机关形象；二是建立网上举报和网上答复平台，及时与网民沟通，以专业的、法治的回复来回应公众对司法、对个案的关注，增强交流和互信；三是网上司法裁判满意度调查，主动就个案向广大网民征求意见和建议，了解人民群众的司法新期待和新需求，并做出积极的回应。通过内生的法治自信，渐次建立起信访人对法院和法官的他信以及公信，从而使信访人真正遵法、守法，履行裁判，信服裁判，放弃信访。

　　随着政治色彩转淡，司法审判职能回归，涉诉信访新铸币也越来越贬值；但法治并不会因此自动高贵起来。正如学者所言，“仅有市场经济，不会带来公平的分配，相反，市场经济可能会使人们的收入差距扩大。市场经济加上一个公平的权利分配制度，才会有一个公平的收入分配” [27] 。法治的建成，也需要制度的建设和维系，这其中，需要司法者的持续实践证成和纠偏，政府部门真正给力配合与维护，全体社会成员的同心坚守与呵护。目标既已确定，道路就在前方，只要我们大家努力向前，法治的仰望将不再仅仅是一个遥不可及的“梦”。

　　[1] 司法权具有广义和狭义说，本文采狭义说，主要指法院的审判权、执行权，但行文又突破了审判体制的内容，因而姑且称其为“司法审判权”。在后文则特指“诉”。

　　[2] 该表系根据最高人民法院5年工作报告计算得出，其中1888-1992年来信来访总量为2534万件，受理案件总量为2016万件；1993-1997来信来访量为2056万件，受理案件总量为2242万件；1998-2002年来信来访量为4224万件，受理案件总量为2962万件；2003-2007年来信来访总量为1947.9万件，受理案件案件总量为3081万件；2008-2012年来信来访总量为60.1万件，受理案件总量为5615.5万件。

　　[3] 2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，将涉诉信访定义为“与某一具体案件相关联的、针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访”。

　　[4] 各地根据具体情况，有的成立了独立的信访处，有的在立案庭内设立了立案二庭，职能均为接待、化解涉诉信访纠纷。

　　[5] 最高人民法院出台了涉诉信访案件评估预防、约期接谈、统计通报、终结办法、多元化解等五项涉诉信访制度，以进一步加强各级人民法院，尤其是承办法官的责任意识、风险意识和预防意识，加强源头治理，早发现、早研判、早预防，及时有效地化解矛盾。

　　[6] [美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，陈逄如译，商务印书馆1980年版，第391页。

　　[7] 许章润：《司法权威：一种最低限度的现实主义进程》

　　[8] 周迅：《司法权威是法治国家长治久安的基石，载《人民法院报》2013年5月22日第8版》

　　[9] 数据来源于最高人民法院年度工作报告，同脚注[2]，其中，1993年为73121件，1999年为96793件，2002年为47902件，2006年为48286件，2008-2012年为20.8万件。

　　[10][美]凯斯·R·桑斯坦：《极端的人群——群体行为的心理学》，尹宏毅、郭彬彬译，新华出版社2010年版，第45页）

　　[11] 胡建淼：《信访制度改革的出路在哪里，载《学习时报》2013年5月25日

　　[12] 龙志、杨艺蓓：《北京保安公司截访黑监狱，向地方政府收佣金》，载《南方都市报》，2010年9月24日

　　[13] 任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，载《探索与争鸣》2012年第1期

　　[14] 赵凌：《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2965618.html.

　　[15] 从1985年“全民普法宣传教育活动”开始，至今已是“六五普法”。

　　[16] 张建伟：《变法模式与政治稳定性——中国经验及其法律经济学含义》，载《中国社会科学》2003年第1期，第144页。指出，“普法运动”包含的经济逻辑表明，法律也是一种意识形态，通过对其进行投资，将不仅仅能改变公众选择集，而且能影响公众的偏好本身，发挥类似于“移风易俗”的作用。

　　[17] 谢鸿飞：《所罗门王与柯克大法官》，载《法制资讯》2013年第2辑，第11-12页。

　　[18] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第338页。

　　[19] 王亚新：《司法功能的三个维度》，载《人民法院报》2004年12月8日B版。

　　[20] 姚铸、周禅：《转型社会的司法裁判与司法公信》，载《人民法院报》2013年5月21日第2版。

　　[21] 棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社，1994年版，第266页。

　　[22] 最高人民法院司法改革办公室：《多元纠纷解决机制：十年改革路》，载《法制资讯》2013年第4期，第43页。

　　[23] 最高人民法院推出了涉诉信访终结办法，但该办法仅止于法院系统，还未得到来自上层的确认。

　　[24] [美]L.L.富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第143页。

　　[25] 龙飞：《如何推动裁判文书上网》，载《法制资讯》2013年第5辑第43-48页；柴靖静编《地方法院裁判文书上网实践》，载《法制资讯》2013年第5辑第49-50页。

　　[26] 张利兆、王志胜：《从“权力”到“权威”——以检察机关法律监督说理中的“不捕说理”为视角》，载《法律方法与法律思维》，葛洪义编，法律出版社会2007年版，第9页。

　　[27] 赵晓，北京科技大学经济管理学教授，据人民网。