张洪亮：村委会发包闲置土地协议的效力认定

　　【案情】

　　在经济发展的大前提下，农村集体闲散土地会被充分运用，植树造林、开挖鱼塘等等，但是当这些闲散土地有了经济效益后，其余村民会以村委会发包土地违背法律程序为由，向法院起诉确认村委会先前与承包人所签订的承包协议无效。村委会与王甲、王乙签订大坑承包协议，承包期限50年，承包费每年500元，在承包人王甲、王乙将大坑深挖，周边加固并投放鱼苗两年后，本村村民王丙联系其家族成员近20人起诉到法院，要求法院确认村委会与王甲、王乙签订的大坑承包协议无效。

　　【分歧】第一种意见认为，村委会与王甲、王乙签订大坑承包协议无效，因其未经过依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。第二种意见认为，村委会与王甲、王乙签订大坑承包协议有效，涉案大坑属不宜采取家庭承包方式的闲置土地，可以通过其他方式承包，无需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，协议有效。

　　【解析】

　　笔者同意第二种意见。理由如下：

　　1.涉案大坑属不宜采取家庭承包方式的农村土地的。土地类型决定着承包方式，并进而决定村集体组织发包土地程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》规定不宜采取家庭承包方式的土地具体指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，结合这些土地的性质应该可以看出这些土地原有经济价值较小，处于“荒”的状态，且结合这些土地的形状-山、沟、丘、滩等属于众多土地中较少的部分，无法在村集体成员中做出适当分配，且这些土地应属于村集体成员眼中的“下等地”。案涉大坑属于村集体所有，村委会代表集体行驶所有权，该大坑在签订承包合同前一直处于自然闲置状态，属不宜采取家庭承包方式的土地。

　　2. 涉案大坑的承包无需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。依《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，承包方式分为家庭承包和其他方式的承包两种。其中家庭承包的土地主要是耕地、草地和林地，且其是村集体内部的承包。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式的承包，这种承包方式属于其他方式的承包，且这种承包方式不限于村集体内部成员承包，只是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。承包方式明确后，下面就是承包方案的确定，《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第（三）规定“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，可见，以家庭承包方式承包的土地承包方案的确定较为严格，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意才可。而采用其他方式发包的土地，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式确定，以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。由此可见，以其他方式承包的土地，无需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可施行，法律规定只有在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准方可施行。案涉大坑承包方式应适用其他方式的承包，并且只有将本村集体土地发包给集体之外的单位或者个人承包时，才适用“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表的同意”的规定。

　　3.承包协议未违背法律强制性规定，也未损害村集体及其成员的利益。《合同法》第52条第2项规定“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的合同无效，涉案大坑系集体财产，承包协议效力的有无直接关系村集体的利益，也关系每个村集体成员的利益。案涉大坑在签订承包合同之前处于自然闲置状态，未进行管理及经营性投入，且承包协议中约定大坑来水时允许附近地浇灌，未损害村集体及其成员的利益，承包人缴纳一定的承包费，反而增加了村集体的收入。承包协议未违背法律强制性规定，也未损害村集体及其成员的利益，应属于有效。