土地征收中违法强制拆迁赔偿范围的缺陷与完善

　　论文提要：

　　党的十九大报告提出，在2020年全面建成小康社会，到2035年基本实现社会主义现代化，届时国家治理体系与治理能力提高至新的水平。行政审判是国家治理体系的重要内容，行政机关的依法行政更是国家科学治理的必经之路。然而，随着城镇化进程的加快推进，在土地征收过程中，行政机关违法强制拆除被征收人房屋的现象屡禁不止，致使被拆迁人的合法权益遭受重创。法院因此受理的由土地、房屋征收引发的违法强制拆迁及赔偿案件数量高居不下。由于我国国家赔偿立法规定较为粗疏、滞后，受制于立法时代的物质基础，已经无法为法院审理土地征收中违法强制拆迁赔偿案件提供明确的指引，出现了诸多亟待完善之处，其中之一便是涉及土地征收违法强制拆迁案件赔偿范围的确定问题。因此，需要研究我国此类案件行政赔偿范围合理的拓展路径，构建起新时期更加完善的行政赔偿制度。全文共7282字。

　　主要创新观点：

　　一、分析指出，当前国内赔偿法立法现状仍是赔偿范围过于狭窄且规定不明确，在司法实践中对于“合法权益”、“直接损失”等词语，出现不同裁判中理解不同的现象；

　　二、分析指出扩大土地征收违法强制拆迁赔偿范围、在司法实践中明确可赔偿项目的裁判标准以及必要时参照民法典是构建法治化国家，国家治理体系和治理能力提高的应有之义。

　　以下正文：

　　土地征收、拆迁作为城镇化建设中的一项重要民生项目，其中涉及的利益关系错综复杂。无论是关于伴随着集体土地征收的农村房屋拆迁问题，还是国有土地上的城市房屋征收拆迁问题，一直以来都是我国法律实践中所面临的热点与难点问题，备受社会各界的关注。土地、房屋征收与改造工作，对促进我国经济增长、提升城镇化建设水平、解决群众住房安全保障问题等方面具有重要意义。受制于立法的时代物质基础以及当时的立法时间等因素，现行《国家赔偿法》未能妥善衔接与《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规有效衔接，其中最为导致的缺陷之一便是土地征收过程中违法强制拆迁的可赔偿损害范围较为狭窄。在该情形下，行政机关因违法强拆所承担的不利后果均为参照征收补偿标准予以补偿或赔偿行政相对人的损失，甚至还能因违法强拆而少支付在合法征收拆迁中所奖励给被拆迁人的奖励金，长此以往，不利于依法行政的进行，更不符合我国提出的国家治理体系和治理能力提高的应有之意。

　　相对来说，赔偿范围的确定属实体性规范的范畴，决定了在土地征收过程中行政相对人何种权利能够纳入救济。现有法律规范下行政赔偿范围的狭小已经阻碍赔偿制度对行政权的有效规制与公民权的保障。实践中已经出现许多超出范围应赔偿现象，例如因停产停业造成生产经营性损失、因土地被征收而产生的临时安置费、奖励等，无法可依的境地导致纠纷难以通过行政赔偿进行解决，严重影响政府形象与社会稳定。

　　法治政府不仅要求行政行为合法，也要求行政侵权赔偿救济合理及时，在新时期我国全面推进依法治国的大背景下，以行政赔偿法制来规范和引导政府行为是重要的配套制度之一。土地征收中违法强制拆迁赔偿范围的确定更是关系到行政相对人权利保障的范围。

• 　　土地征收中违法强制拆迁赔偿范围的现状

　　（一）现行立法模式下涉征收类案件赔偿范围的内容

　　我国立法对行政赔偿范围采用混合制的立法模式，即采用明确列举行为和权利后以概括式兜底条款说明与前述列举事项相似的行为，以此防止法律漏洞。而赔偿范围的确定体现一个国家或者地区对公民、法人和其他组织权益的保护程度。现代管理中，效率优先、兼顾公平的行政权运行理念与将权力关进笼子里、公民合法权利不可侵犯的人权理念之间容易产生冲突矛盾，立法必须对政府利益与公民利益进行平衡考量。赔偿范围的规定越详细合理，相对方的权益保护程度越高；而赔偿范围较窄，相对方的权益保护程度越弱。涉土地征收类案件行政赔偿范围，不单单由立法者主观决定，还涉及其他诸多因素如国家政治体制、历史发展情况、社会风俗习惯、经济发展水平、法学理论研究水平等。行政行为方面，我国使用“职权相关论”来确定国家工作人员行为是否属于职务行为，国家只对公务人员职务行为承担责任，“行使职权”是决定行政赔偿责任是否成立的关键要素。在土地征收违法强制拆迁行政相对人权利保护方面，我国立法选择有限赔偿原则，即仅对部分受损权利给予赔偿，目前确定的能够给予赔偿保障的权利有财产权利。

　　（二）司法实践中涉征收类案件行政赔偿范围的内容

　　 1.违法构筑物、建筑物是否属于赔偿范围

　　《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。从该法条中我们可以得出，受害人请求行政赔偿，只有在合法权益受到侵害时才能获得，那如果一个建筑物被拆除时被有权机关认定为违法的建筑物、构筑物就不属于合法权益的范畴，就会被排除在行政赔偿范围之外。这样说，如果一个建筑物、构筑物被认定为违法建筑，是否当事人就得不到任何赔偿，在司法实践中，会基于建筑材料来源的合法性，对因违法强制拆除造成的可回收、利用的废旧建筑材料损失，及当事人早期所做的不能再利用的关于地面、用水的合理构筑损失，属于合法权益，属于行政赔偿的范围，违法构筑物内的物品同样属于合法权益的范畴，应于赔偿。

　　2.违法强制拆迁中间接损失是否属于赔偿范围

　　《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对于财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。那么因违法强制拆迁而产生的生产经营性损失、利息损失、因行政征收产生的临时安置费、搬迁费、奖励等一般并不列入直接损失的范围，一般在司法实践中会认为这些损失属于未来可能会产生的收益损失，不具有确定性与直接关联性，与强制拆除行为之间并不具有因果关系的必然性，行政相对人此类的诉求一般不予支持。

　　3.违法强制拆迁中行政相对人是否可以提起精神损害赔偿

　　《国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。而《国家赔偿法》的第三条和第十七条都是针对侵犯人身权的情形，在土地征收违法强制拆迁类的案件中行政机关一般都是针对财产权的损害，故对于行政相对人的此类请求，一般不予支持。

　　二、完善土地征收中违法强制拆迁赔偿范围的必要性

　　土地征收中的违法强制拆迁，是指有关主体在土地征收中违反法律规定，对征收范围内既有的建筑物、构筑物及其附属设施实施强制拆除，从而迫使被拆迁人搬迁至其他的房屋生活或生产的现象。行政机关在行政征收中违法强制拆迁造成损害的，依法应当承担相应的行政赔偿责任。[1]因此完善土地征收中违法强制拆迁的赔偿范围对行政机关依法行政、行政相对人的权利救济意义重大。

　　（一）有利于法院依法裁决，给予受害者更好地司法保护

　　完善土地征收中违法强制拆迁赔偿范围完善的赔偿范围不仅对受害者提出赔偿请求是一种界限，而且也是法院裁决相关案件的权力界限。只有在完善的确定的赔偿范围里发生的纠纷，人民法院才有管辖和审判的权利，才有义务去受理该类案件，从而进行公正合理的裁决，给予提出诉讼请求的行政相对人司法保护。违法行政行为造成相对方权利损害，依法给予赔偿才是社会主义民主充分发展，人权受到充分保障的应有之义。同时，行政赔偿范围的确定，也可以限制法官自由裁量权的行使，避免同案不同判问题的出现。

　　（二）有利于完善我国的法律体系与法制建设

　　完善土地征收中违法强制拆迁赔偿范围，是对之前《国家赔偿法》法律的补充，使得相关法律体系更加完善，贯彻落实《行政诉讼法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》《侵权责任法》等法律规定，实现有法可依、有法必依。法律的完善推动法制建设的发展，为建设我国成为法治国家进一步奠定了坚实的基础，是完善国家治理体系和提高国家治理能力的关键一招。

　　（三）有利于行政机关及其工作人员依法行政

　　自2014年党的十八届四中全会的决定实施开始，到如今中共十九大报告中开启的新时期新时代中国特色社会主义的崭新理论部署，我国正在全面推进依法治国，打造服务型、法治型政府。这必须要求政府严格依法依规履行法定职责、承担法定义务，建立起符合人民意志的法律秩序，使整个国家的活动处于规则的有序调整之中。由于土地征收中违法强制拆迁赔偿是由行政机关及其工作人员在履职过程中造成的，其应该对行政相对人进行进行一定的赔偿。因此，完善土地征收违法强制拆迁赔偿范围实际上是对其行为的一种制裁，有利于侵权主体依法行政，在一定程度上制约其执法行为，实现对行政机关工作人员的监督，从而维护人民大众的利益。[2]

　　三、我国关于土地征收中违法强制拆迁赔偿范围中存在的缺陷

　　征收拆迁涉及人民群众切身利益，关乎社会秩序的稳定。长期以来，行政机关违法强制拆迁现象屡禁不止，被拆迁人因违法强制拆迁所遭受的损失得不到合理行政赔偿的问题一直颇受诟病。当前，我国关于土地征收中违法强制拆迁赔偿范围中存在的问题主要包括以下几个方面：

　　（一）土地征收违法强制拆迁赔偿范围参照法律过于单一

　　如今，国内赔偿法立法现状仍是赔偿范围过于狭窄，尤其和民事侵权损害赔偿的范围相比，效果更为明显。而我国将行政侵权与民事侵权是分开的，所以违法强制拆迁的赔偿范围并不能参照适用《民法典》规定的赔偿范围，致使其只能参照《国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》等相关规定对行政相对人进行赔偿。通过司法审判实践能够判断出违法强制拆迁赔偿范围参照法律仅限《国家赔偿法》及最高法解释的做法是不可行的。

　　（二）立法对赔偿范围的规定不明确

　　“行政法学界通说一般认为，行政赔偿旨在补救损害，而构成行政赔偿责任的重要要件之一则是存在损害事实。”[3]无损害事实的行政违法行为，则谈不上行政赔偿。行政机关在行政征收中违法实施强制拆迁造成被拆迁人财产损害的，应当适用《国家赔偿法》第四条第四项这一兜底性条款予以追究赔偿责任。同时，《国家赔偿法》第三十六条第八项规定了对财产权造成其他损害的只能依照直接损失予以赔偿，对财产损害赔偿做了兜底性规定，作为总则篇的第二条也对赔偿范围进行了限定，即只有国家机关和国家机关的工作人员侵犯公民、法人和其他组织合法权益的形式，造成损害时，受害人才可以依照《国家赔偿法》获得赔偿。也就是说，我国目前行政赔偿立法对于违法强制拆迁的行为仅限于赔偿受害人的合法权益直接损失，对于间接损失则一概不予赔偿，对于违法的建筑物、构筑物只赔偿因违法强制拆除造成的可回收、利用的废旧建筑材料损失、以及屋内物品等。然而，何为直接损失，哪些损害属于直接损失范畴、合法权益的界定，我国《国家赔偿法》并未予以明确界定。司法实践中对直接损失狭义的理解为有形财产的减少，但很多情况下相对的间接损失远远超过直接损失，甚至严重影响到正常生活水平，但因目前《国家赔偿法》无明文规定，难以获得赔偿[4]

　　而对违法建筑物、构筑物一般以有权机关的认定为主，必要时也会考虑建设时间等因素，因此，土地征收中违法强制拆迁案件的赔偿损害范围则显得过于狭窄，用词也存在模糊不清的问题。

　　（三）司法对赔偿范围的裁判标准不统一

　　当前，由于立法规定的粗疏，导致司法实践缺乏明确的指引，难以正确把握直接损失的范围、对违法建筑物、构筑物的认定也没有统一标准。法官在司法实践中基于对直接损失以及合法权益的理解不同，对土地征收领域发生的违法强制拆迁这一特定类型的赔偿案件的赔偿范围的裁判也存有差异。比如说，行政相对人合法权益的认定方面，有的法官就会直接参照有权机关的处罚决定书，而有的法官则会对是否是违法建筑物、构筑物进行实质审查，因为有时受制于建筑年限、当时的政策以及村委换届等原因，行政相对人违法建筑物、构筑物的形成并不是因本人的因素形成的。以S省L市适用的赔偿标准而言，因鉴定只能对建筑物、构筑物的整体进行鉴定，那么建筑物、构筑物一旦被认定为违法建筑，那么被认定为合法权益的建筑材料以及不可回收利用的地面、用水等的损失，赔偿标准只能按照鉴定价值的20%-50%进行赔偿，现实中能够得到50%赔偿的非常少，而合法权益的认定和赔偿标准方面，法官的自由裁量权很大。对于直接损失的认定上，建筑材料、屋内的家具、产品、设备、设施等财产的毁损、灭失，全国各级法院在裁判中对这几项现有财产损害项目纳入直接损失范围予以赔偿亦普遍认可。然而，对于利息损失、停产停业损失、因行政征收产生的临时安置费、搬迁费及奖励等是否属于《国家赔偿法》第三十六条第八项所规定的“直接损失”范围，在审判实践中则持有不同的态度。

• 　　我国土地征收违法强制拆迁赔偿范围的完善对策

　　在对完善土地征收违法强制拆迁赔偿范围的意义进行分析后，指出违法强制拆迁行政赔偿相关的现行立法存在的缺陷，总结违法强制拆迁所引发的行政赔偿案件在司法裁判上存在的差异性及问题，提出相应的对策，更好地解决该类案件的赔偿问题，促进该问题在司法实践中的进一步统一，确保遭受违法强制拆迁侵害的赔偿请求人的合法权益得到充分弥补以及体现对行政机关违法强制拆迁行为的惩戒，降低违法强拆行为的发生频率，强化依法行政理念，构建民主法治、公平正义的社会环境，保障人民群众的获得感。

　　（一）土地征收违法强制拆迁赔偿范围和标准可以参照民法典

　　作为英美法系国家，英国和美国在立法上没有特别区分公法与私法，所以在一些行政侵权损害赔偿范围和赔偿标准都是参照民事侵权进行赔偿的，可以直接适用。而大陆法系国家的日本、法国等，赔偿范围也同样和民事侵权范围一致，赔偿标准也是参照民法典的数额进行确定的。我国可以借鉴域外的这些做法，不需要将行政侵权与民事侵权彻底区分开，而是可以以民法典为参照依据，这时民法典就相当于《国家赔偿法》的补充。民法典规定的范围大，但《国家赔偿法》中规定的范围相对它来说就比较小。当遇到一些司法实践上的问题时，如果《国家赔偿法》中没有规定，是可参照民法典规定来对其进行赔偿的，这将会在一定程度上改善我国现有土地征收违法强制拆迁赔偿范围无法无据可依的情况，也可以在审判实践中限制法官的自由裁量权，有利于类案类判，因为有相应的法律作为指引，在具体的司法实践中也可以更好的满足当事人对司法的期待。

　　（二）扩大土地征收违法强制拆迁赔偿范围

　　土地征收中违法强制拆迁赔偿案件的赔偿范围适用的法律依据是现行《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，而该项中作为界定赔偿损害范围标准的“直接损失”定义并未有相关的立法或司法解释予以明确。立法规定的粗疏，导致司法实践中对因违法强制拆迁造成的一些损害项目予以具体救济存在困难。比如利息损失、停产停业损失，如果以它们不符合现有财产特征为由将其纳入间接损失范围不予赔偿，将不利于对被拆迁人的充分救济。另外还有诸如搬迁费、临时安置费等征收安置补偿利益，是因行政征收产生的比较特殊的一种合法必得利益。一方面，行政机关违法强制拆迁会导致被拆迁人合法必得利益的损失，如果因行政机关的过错而剥夺了被拆迁人原本在正常合法征收情况下所能享有的这些合法利益的行政赔偿权，会导致对被拆迁人合法权益救济的不公，显然也违背了国家赔偿立法的基本精神和初衷。另一方面，如果不将这些合理损失纳入可赔偿范围，则会因此降低行政机关违法强制拆迁的成本，不能有效发挥国家赔偿制度对促进行政机关在行政征收领域依法行政的作用。因此，从指导司法审判实践、充分保护被拆迁人的合法权益以及规范行政机关依法征收拆迁的角度出发，应当扩大土地征收中违法强制拆迁的赔偿范围。赔偿范围的确定应当与《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等与行政征收补偿有关的法律规定或奖励政策的协调衔接，将属于集体土地上的房屋征收与国有土地上的房屋征收的补偿项目纳入可赔偿损失范围，从而保证被拆迁人在行政赔偿中获得的赔偿款项不低于其在正常的行政征收补偿程序中本可以依法获得的补偿款项或奖励。

　　（三）统一可赔偿损害项目的裁判标准

　　因立法的不明确，导致法官在适用法律上存在困难，不可避免地出现诸多相互冲突的裁判，进而导致同案不同判，影响司法公信力和权威，比如在本文所讨论的行政征收中由违法强制拆迁所引发的行政赔偿案件中，面对利息损失、停产停业损失、安置补偿权益的赔偿时，不同地域、不同层级的法院作出截然相反的判决，在对合法权益的确定方面，因为不同法官理解的不同，也会出现界定和赔偿标准不同的问题。为尽快解决此类案件关于可赔偿损害项目的裁判不一问题，我们可以通过案件的审理统一违法强制拆迁赔偿范围的裁判标准。另外，还可以借助案例指导制度以及法律适用分歧解决机制来统一违法强制拆迁可赔偿损害范围的裁判标准。

　　结语

　　中共十九大为我国法治政府的建设描绘了美好蓝图，新时期我国的国家治理体系和治理能力逐步提高这些都要求我国行政治理必须达到更加科学化的水平。本文从土地征收违法强制拆迁赔偿范围角度切入研究当前我国行政赔偿制度，考察其中的不完善之处，并提出拓展该范围的若干点建议。当然，行政赔偿范围涉及的理论与现实方面还有很多，不只是本文提到的内容。我们应该正确认识、客观分析行政赔偿范围的现状，以及认识到完善土地征收违法强制拆迁赔偿范围的意义，构筑完善的行政赔偿制度，更好约束公权力，保护行政相对人的合法权益，促进国家治理迈上新的台阶。[5]