同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚

　　陈文

　　【裁判要旨】

　　以违法建筑来非法占地是一个连贯完整的过程，是一个独立的违法行为，行政机关不得对此给予两次以上罚款的行政处罚。

• 案号一审：（2013）即行审字第30号

　　【案情】

　　申请执行人：即墨市城市管理行政执法局

　　被执行人：吕思顺

　　申请执行人作出的即城管罚决字[2012]069号《行政处罚决定书》认定：2011年11月3日，在申请执行人工作人员巡查时发现被执行人吕思顺在即墨市环秀街道办事处后东城村工业园街东首路南建设三处面积共计3 672平方米的钢结构房屋、四处面积共计11 754平方米的砖混结构房屋，总面积15 426平方米的建筑。该建设项目未办理《建设工程规划许可证》，经市规划局认定，应予拆除。申请执行人于2012年4月12日向被执行人送达了限七日内自行拆除上述房屋的的催告书，2012年5月29日，执法人员现场检查发现被执行人未履行上述处理决定。2012年7月13日，申请执行人依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出本案具体行政行为，决定对被执行人罚款705 204元。申请人申请执行的内容：1、罚款705 204元；2、加处罚款705 204元。

　　山东省即墨市人民法院在听证过程中，被执行人辩称，1、被执行人用地手续不齐全，已经被市国土资源局作出处罚，申请人再作出处罚不合适，且违法建筑已被拆除，剩余符合规划的建筑被没收。2、申请执行人认定的违法建筑面积不对，检查附图中最南排房屋不是被执行人的。3、申请执行人作出的罚款数额没有依据。被执行人提交的证据有：证据一、2012年3月10日即墨市国土资源局作出的即国土罚告字[2012]第100号《土地行政处罚告知书》和2012年3月25日作出的即国土罚字[2012]100号《土地违法案件行政处罚决定书》。认定：被执行人在后东城村南未经批准违法建设厂房占地面积9 745平方米（合14.62亩），其中符合土地利用总体规划面积8 456平方米，不符合土地利用总体规划面积1 289平方米。作出以下处罚：（1）、责令吕思顺退还非法占用的土地，归还村集体。（2）、拆除在非法占用的不符合规划的1 289平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用其他土地上新建的建筑物及设施。（3）、对非法占用的9 745平方米集体土地罚款243 625元。后被执行人根据国土资源局的处罚决定在2012年5月29日前（申请执行人的工作人员第二次现场检查前）拆除了部分房屋。证据二、被执行人于2012年7月16日缴纳罚款的收据，证明被执行人已经按照即墨市国土资源局的处罚决定缴纳了罚款。申请执行人认为即墨市国土资源局查处的是违法用地，申请人查处的是违法建筑，互不影响。

　　【审判】

　　山东省即墨市人民法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是法定的一事不再罚原则，一事不再罚原则是行政处罚的重要原则之一。本条的规定将罚款这一处罚形式确立在不再罚的“罚”范围内。本案当事人的同一违法行为已经受到罚款的行政处罚，申请执行人不得再处以罚款。综上所述，即墨市城市管理行政执法局作出的即城管罚决字[2012]第069号《行政处罚决定书》明显违法并损害被执行人合法权益，不符合执行的条件。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八第一款第（三）项、第二款、第三款的规定，裁定如下：

　　对即墨市城市管理行政执法局作出的即城管罚决字[2012]第069号《行政处罚决定书》不予执行。

　　【评析】

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一规定明确了对于罚款这一行政处罚措施的“一事不再罚原则”。但由于此项规定没有对处罚主体作出明确表述，对两个以上行政机关都有管辖权的情况没有具体规定，对于“同一个违法行为”也没有明确界定，因而，行政机关在具体适用中，由于对这一法律原则的不同理解，导致适用法律时有分歧。

　　本案中，申请执行人认为即墨市国土资源局查处的是违法用地，申请人查处的是违法建筑，违法用地和违法建筑是两个行为，两个行政机关分别依据不同的法律对这两个违法行为作出处罚，并不违法。本案争议的焦点是被执行人违法建筑和非法占地的行为是不是同一个违法行为，因此，本案审理涉及以下几个法律问题：

　　一、如何理解“同一个违法行为”

　　“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实，违法行为的实施主体是同一违法行为人。以违法建筑来非法占地是一个连贯的完整的过程，这个过程无法分割。要违法建筑则必然非法占地，虽然非法占地的方式不必然是以违法建筑的方式，但是违法建筑也是非法占地在实践中最主要的方式，是一个独立的违法行为。因而，被执行人以违法建筑非法占地的行为应认定是同一个违法行为。

　　二、法条竞合问题

　　在本案中，被执行人的同一个违法行为即违反了《土地管理法》的规定，又违反了《城乡规划法》的规定。被执行人既应当承担非法占地的法律责任，又应当承担违法建筑的法律责任，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，实体行政法律规范一般不集中的规定于一个法典式法律文件中，而是分散的规定于不同行政领域和不同法律效力等级的法律文件当中；行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密；实际上，同一事务由不同行政主体从不同环节以不同法律根据实施管理的情形并不少见，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许有法定职权的相关行政主体依据不同理由分别作出两次以上的行政处罚。

　　但同时，为了防范因利益驱动而导致的重复罚款现象，体现过罚相当的法律原则，保护当事人的合法权益，《行政处罚法》也明确规定了对同一违法行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，单处或并处几个处罚措施，只能给予一次罚款。

　　本案中，对被执行人的同一违法行为，国土资源局已经做出了罚款的行政处罚，城管局再就同一违法行为罚款，显然违反《行政处罚法》。

　　三、运用裁判要旨应当注意的问题

　　对于 “一事不再罚”中的“罚”的理解有两种，一种是，一行为不再同种罚，也就是对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚，范围不局限于罚款这一处罚方式；另一种则仅限于本案所指的一行为不得两次以上罚款。目前《行政处罚法》只确定了第二种理解，对于第一种的理解目前并无明文规定，因而，在运用裁判要旨时应格外注意适用的范围。