构建中国特色在线多元纠纷解决制度体系

——最高法立案庭相关负责人就《人民法院在线调解规则》答记者问

　　2021年12月27日，最高人民法院审判委员会第1859次会议审议通过《人民法院在线调解规则》（以下简称《规则》），于12月31日发布，自2022年1月1日起施行。最高人民法院立案庭相关负责人就《规则》回答了记者提问。

　　问：请您介绍一下出台《规则》的意义。

　　答：《规则》作为继《人民法院在线诉讼规则》后出台的又一个具有标志意义的司法解释，对于完善具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的纠纷解决制度体系，构建中国特色、世界领先互联网司法新模式，具有里程碑意义。

　　出台《规则》是深入贯彻习近平法治思想，坚定不移走中国特色社会主义法治建设道路的具体行动。习近平总书记深刻指出：“方向决定道路，道路决定命运”，强调“要传承中华优秀传统法律文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路”。人民法院坚定贯彻落实习近平总书记关于“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合”等重要指示要求，认真落实党中央关于“坚持和完善共建共治共享社会治理制度”等重大部署，将人民法院履行定分止争职能与坚持和发展新时代“枫桥经验”紧密结合，总结提炼出根植中国土壤、符合我国实际、体现国际视野、有效融合调解优良传统与现代信息技术的在线调解规则。《规则》践行党的群众路线，坚持走中国特色社会主义社会治理之路，通过扩大在线调解组织和人员范围，丰富人民法院调解形式，深化特邀调解名册应用，创新完善互联网时代人民群众参与司法的制度机制，为构建矛盾纠纷多元共治新局面，开创“中国之治”新境界提供广阔空间和制度支撑，进一步彰显了党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势，体现了中国特色社会主义司法制度的巨大优越性。

　　出台《规则》是坚持人民至上，切实满足人民群众对公平正义新要求新期待的主动作为。随着我国经济社会持续发展和人民生活水平不断提高，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，迫切希望解决纠纷有更多途径、更高效率、更加公平。人民法院充分尊重群众多样化多层次司法需求，在诉讼服务大厅提供一站式多元解纷服务同时，也为互联网时代人民群众解决纠纷提供更多选择、更优服务、更好保障。《规则》将方便当事人及时解决纠纷作为首要目的，将调解自愿，充分尊重当事人意愿作为基本原则，将丰富多元调解“菜单库”，提高在线调解效率，促进实现更高水平的数字正义作为内容主线，明确在线调解的统一平台，对在线调解方式的采用、调解组织和人员的选择与更换、在线调解期限等作出规定，并要求对不会运用智能技术的当事人，在法院诉讼服务大厅为其提供音视频调解场所和设备，帮助跨越“数字鸿沟”，让各类当事人享有普惠均等、便捷高效、智能精准的多元解纷服务，充分体现了中国法院司法为民的鲜明底色。

　　出台《规则》是坚持从实际出发，为人类法治文明发展贡献中国方案和中国智慧的大国担当。诉讼激增与司法资源矛盾并非我国独有，是一个世界性难题。近年来，人民法院在党委领导下，坚持开拓创新，在世界发展ADR和ODR的时代潮流中，探索出一条“法院+社会各界”在线多元解决纠纷新路径。人民法院多元解纷链覆盖领域不断增加，诉调实质性对接效能充分释放，联治减讼、联调化讼成效显著。《规则》全面总结了人民法院在线多元解纷实践，明确了在线调解框架体系，填补了在线调解程序空白，创新了诉调对接路径，拓展了调解资源共享的广度深度，为世界在线多元化纠纷解决机制改革发展提供了中国方案，贡献了中国智慧。

　　问：《规则》起草背景是什么？近年来人民法院在线调解工作取得哪些成效？

　　答：当前，大数据、物联网、人工智能等新科技已成为引领新一轮科技革命的风向标。信息技术的变革冲击着原有的社会结构与商业模式，当事人面对面解决纠纷成本相对较高、难度也比较大。在这种形势下，传统纠纷解决方式面临巨大冲击，在线调解应运而生。人民法院在线调解作为一项新生事物，将司法调解与信息化技术、社会化参与有机结合起来，形成了有别于ADR和ODR的中国特色在线多元纠纷解决模式。2018年2月，最高人民法院建成人民法院调解平台，经过4年左右的推广应用，四级法院调解平台应用率达100%，入驻参与调解的社会力量不断壮大，在线调解数量大幅增加，调解纠纷类型更加丰富，诉调对接的模式不断创新，在线调解工作逐渐成熟。特别是2019年以来，最高人民法院加快推进人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，陆续与中央台办、全国总工会、中国侨联、全国工商联、国家发改委、人社部、人民银行、银保监会、证监会、国家知识产权局及中小企业协会建立“总对总”在线诉调对接机制，在部分地区开展医疗纠纷一体化解决、市场化调解等试点工作，多元调解“菜单库”覆盖劳动争议、证券期货、金融消费、银行保险、知识产权、民营企业、医疗纠纷、价格争议、涉侨、涉台等纠纷领域，更加方便群众及时解决纠纷。2021年，最高人民法院坚持强基导向，推动一站式多元解纷向基层延伸，全面推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作，8800家人民法庭与42999家基层治理单位在线对接，构建“纵向到底、横向到边”基层在线解纷服务网络，促进矛盾纠纷村村可解、一网通调。截至2021年12月31日，人民法院累计在线调解案件2437万件，调解量年均增长率达85.6%。2021年在线调解案件量达到1076.76万件，是2018年的6.39倍，诉前调解成功案件604.55万件，与2020年相比增长42.42%，在线音视频调解量占比从2018年的0.17%提高到现在的27.45%，平均调解时长17天，不到一审民事案件平均审理周期三分之一。其中，“总对总”在线委派调解量月均增幅达52%。道交纠纷在线调解率达86%，调解成功率为67.6%。现在，6.1万家调解组织和25.4万名调解员通过人民法院调解平台开展工作，平均每个工作日有4.3万件纠纷在平台进行调解，每分钟就有50件成功化解在诉前。人民法院调解平台已成为联动力量最多、覆盖范围最广、调解资源最丰富、诉调对接最顺畅、深受群众欢迎的优质品牌，创造了司法为民新景观，打造了司法文明新高地，成为中国法院向世界展示的一张“金名片”。

　　问：起草《规则》的总体原则是什么？

　　答：《规则》是最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，顺应时代潮流，回应实践需要，在深刻总结党的十八大以来人民法院在线多元解纷实践经验和智慧法院建设成果基础上，对依托人民法院调解平台开展在线调解活动作出的重要规范性文件。在起草《规则》过程中，我们坚持以下原则：一是坚持贯彻习近平法治思想，严格遵循宪法法律精神，在现行法律框架下对在线调解具体适用问题依法进行解释。二是坚持落实党中央部署要求，确保司法解释符合党中央关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重大部署要求。三是坚持以人民为中心，更加便利当事人通过调解方式解决纠纷。同时，为其他社会力量依法参与化解纠纷提供平台和载体。四是坚持需求导向、问题导向，充分尊重基层实践探索，总结归纳各地法院基本成熟的做法，规范实践迫切需要统一的问题，确保《规则》具有较强前瞻性和可操作性。五是坚持广泛征求意见。在起草《规则》前开展充分调研，听取全国人大代表、调解组织代表等意见建议，并邀请中国人民大学、上海交通大学、西安交通大学专家团队全程参与。之后，面向全国四级法院、最高人民法院相关单位、专家学者开展两轮意见征求工作，并征求了全国人大法工委以及中央政法委、全国总工会、中国侨联、中国法学会、全国工商联、国家发改委、司法部、人社部、人民银行、港澳办、台办、银保监会、证监会、知识产权局等单位意见建议，对能够吸收的全部予以吸收。在各方对《规则》内容基本形成共识后报请审委会讨论研究。

　　问：请介绍一下《规则》的总体框架和主要内容。

　　答：《规则》共三十条，围绕便民利民、依法规范、提质增效、体系构建四个着力点，对在线调解适用范围、在线调解活动内涵、在线调解组织和人员、在线调解程序、在线调解行为规范等作出规定。

　　一是界定了人民法院在线调解，明确具体采用条件。《规则》明确适用范围仅限定在依托人民法院调解平台开展的调解。同时，规定采用在线调解方式应当符合以下几个要件：第一，属于依法可以调解或者和解的纠纷，包括民事纠纷、行政纠纷、执行案件、刑事自诉以及被告人、罪犯未被羁押的刑事附带民事诉讼案件五类，实现主要案件类型全覆盖。考虑到行政诉讼法、刑事诉讼法关于行政案件、刑事自诉案件以及刑事附带民事诉讼案件的调解范围、证据采信等规定与民事纠纷有所不同，因此，对上述三类案件在线调解，法律和司法解释另有规定的，从其规定。第二，适用环节包括诉讼过程中，也包括立案前。现行法律和司法解释重点对人民法院诉讼过程中自行组织的调解作出规定。但从人民法院调解平台运行情况看，诉前调解案件占全部在线调解案件的85%左右。因此，《规则》重点对诉前在线调解程序作出规定。第三，在线调解包括从在线申请、委派委托、音视频调解，到出具司法确认、制作调解书等全部或者部分活动。这里需要说明的是，在线调解并不仅限于通过音视频方式进行调解，只要部分调解活动通过平台进行，均属于在线调解。当事人可以选择部分活动通过平台开展，也可以选择全部活动通过平台开展。第四，采用在线调解方式必须征得当事人同意，同时，还需要考虑案件具体情况、技术条件等因素。

　　二是明确在线调解组织和人员范围，规定了调解组织和人员的披露义务和当事人选择更换的权利。《规则》坚持开放共享，明确除审判人员、法院专职或兼职调解员外，对其他愿意参与调解的组织和人员，包括港澳台地区居民和外国人，人民法院均可以邀请入驻平台，充分发挥他们专业优势、身份优势，更加精准高效、不伤和气地解决纠纷。对于婚姻家庭、劳动争议、道路交通、金融消费、证券期货、知识产权、海事海商、国际商事和涉港澳台侨等类型化纠纷，可以建立特殊特邀调解名册，邀请相关领域专家参与调解。近期，最高人民法院与中央台办建立“总对总”涉台纠纷在线诉调对接机制，已有180多家调解组织、540多名调解员入驻调解平台，其中包括80多名台湾同胞调解员，通过多元化解纠纷，更好维护台胞合法权益。《规则》明确调解组织和调解员信息应当在调解平台公布，规定调解组织和调解员指定或者选定原则，明确当事人可以申请更换调解组织或者调解员，首次规定调解组织和调解员应当披露的三种情形。同时，充分尊重工作实际，明确对披露后当事人仍愿意选择或者虽未披露但当事人明知具有三种情形，仍同意该调解组织或者调解员调解的，应当尊重当事人意愿，允许该调解组织或者调解员继续调解。

　　三是明确在线调解程序。《规则》对在线调解的引导、当事人应当提交或者上传的调解材料、立案前退回调解的情形、调解组织和人员的接受及例外情形、音视频调解方式的采用、调解行为的效力、调解协议的制作、调解不成的处理、调解笔录、在线调解期限、在线调解程序终结等作出规定，填补了在线调解程序的空白。此外，《规则》强调在线调解诚信原则，鼓励当事人自动履行调解协议，并对虚假调解的情形和处理方式作出规定。

　　四是明确在线调解组织和人员的行为规范。《规则》明确各级人民法院负责本级在线调解组织和调解员选任确认、业务培训、资质认证、指导入驻、权限设置、业绩评价等管理工作。同时规定，对在线调解组织或者人员在调解过程中存在强迫调解、接受当事人请托或者收受财物等五类情形的，当事人可以投诉，由人民法院核查处理，确保在线调解良性规范运行。

　　五是明确在线调解资源共享。人民法院调解平台最大优势就是打破区域、部门和层级信息壁垒，实现四级法院之间以及法院内外调解资源的共享。《规则》明确对于上级人民法院选任的在线调解组织和调解员，下级人民法院在征得其同意后，可以确认为本院在线调解组织和调解员。同时规定，最高人民法院建立全国性特邀调解名册，供四级法院使用，地方法院对重大、疑难复杂且适宜调解的案件，可以邀请名册中的调解组织或者人员参与调解。高、中级人民法院也可以建立区域性特邀调解名册，如长三角、粤港澳、京津冀等地区法院可以共同选任一批在线调解组织和调解员，建立共享调解资源库，提高解决纠纷质效。

　　问：《规则》出台后，最高人民法院下一步有什么配套举措？

　　答：《规则》的出台，标志着互联网时代在线开展法院工作、提供在线司法服务的规则体系已经建立。下一步，我们将坚持人民至上，坚持中国道路，重点推动以下工作：一是优化人民法院调解平台。以《规则》为遵循，围绕建成化解案件量最多、调解资源最丰富、诉调对接最顺畅、智能程度最领先、纠纷化解最高效目标，对调解平台进行全面提档升级，进一步提升人民群众满意度和获得感。二是加快配套文件制定工作。就全国性特邀调解名册建立、在线调解组织和调解员资质认证等内容制定操作指引，确保《规则》各项要求落地落实。三是持续推动在线多元调解工作。继续推动与中央相关单位“总对总”合作对接，扩大多元解纷“朋友圈”，全面发挥调解平台“三进”机制实质性解纷作用，增强在线调解效能，规范在线调解活动，创造中国特色、世界一流在线多元调解金招牌。四是做好培训宣传。2021年，我们通过“在线调解1小时直播课”，扩大参与培训人员覆盖面，8场直播课程累计培训77215人次,单次培训最多参与人数达21866人。同时，组织的“你好调解员”等宣传活动，微博话题阅读量超过3700万，深受群众喜爱。2022年，我们将继续做好《规则》配套解读培训和全方位宣传工作，让中国特色在线调解更加深入人心。（《人民法院报》1月1日4版）