吕静博：多元解纷机制建设“深圳样板”对青岛法院的启示与借鉴

　　多元解纷机制建设“深圳样板”对青岛法院的启示与借鉴

　　为努力营造共建共治共享社会治理格局，适应社会矛盾纠纷复杂化、多样化的客观要求，深圳法院积极顺应国际纠纷解决方式发展潮流，传承和发展“枫桥经验”一切为了群众，一切依靠群众的核心要义，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推进诉源治理，深化“分调裁审”改革，完善矛盾纠纷在线化解平台机制，推动多元化纠纷解决机制法治化运作，构建了“以司法引领推动多元共治，以信息协同智能多元化解”的深圳法院解决方案，对青岛法院的多元解纷机制建设提供了启示与借鉴。

　　一、“深圳样板”基本情况

　　近年来，深圳法院高度重视多元化纠纷解决机制改革，将其作为“一把手”工程，在全市综治范畴内推进实施，借助社会合力，充分发挥司法的引领、推动和保障作用，努力打造多元纠纷解决机制改革的“深圳样板”，形成了具有深圳特色的“一二三四”多元解纷机制模式。

　　（一）保障一项经费。

　　深圳市法院系统将多元解纷工作所需经费纳入财政预算，多元解纷工作也纳入综治考核。2018年1月1日至2019年10月31日，全市法院导入调解的案件310577件，调解成功38660件，各区法院共审查司法确认案件18525件，1年半时间累计化解诉讼纠纷57185件。

　　（二）搭建两个平台。

　　1、线下的诉调对接中心。深圳法院不断完善诉调对接中心建设，依托诉讼服务中心在全市两级法院统一设立10个诉调对接中心，建设集诉讼服务、诉调对接、审前事务集约办理、调解文化展示等功能的一站式多元解纷平台。

　　2、线上的深融平台。深圳法院结合信息化技术的发展，推行了ODR（在线纠纷解决）模式，自主开发并上线运行了多元化纠纷解决机制信息化平台——深融平台。该平台具有内外网转换、调解案件受理、在线调解、在线司法确认、在线评议、类案推送、调解“一键”转诉讼立案、繁简分流等功能，深度运用了大数据、人工智能等前沿科技，让社会各界力量接入多元化改革，为矛盾纠纷的多元分层化解提供了条件。

　　（三）建设三支队伍。

　　1、选精配强法院专职调解人员队伍，从事调解并管理、指导调解工作。目前，深圳两级法院共配备了17名员额法官作为专职调解法官，另配置了44名司法辅助人员参与多元化调解。

　　2、向社会广泛邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者及热心社会公益事业的人员等具备条件的个人担任特邀调解员，组成特邀调解员队伍，其中具有法律专业背景的高校教师和律师有895名，占比为45％。

　　3、由与法院合作开展矛盾纠纷多元化解工作的单位、部门、团体和机构以及特邀调解组织向法院派驻的人员，形成派驻的调解员队伍，这类调解员多承担类型化案件的调解，且经常以调解团队的形式协同调解，调解效率较高。目前，深圳法院与司法局、银保监局、总工会等单位和组织建立了紧密合作关系，共计引入234家特邀调解组织，将大量纠纷导入诉前调解，并实现了民商事案件一审、二审的全流程调解覆盖。

　　（四）形成四种工作模式。

　　1、委派调解。在立案前，征得当事人同意，将纠纷交给法院名册中的调解员或特邀调解组织进行调解。

　　2、委托调解。建立委托调解和第三方中立评估制度，对部分特殊类型案件，委托相关专业组织、调解员调解，并根据需要开展第三方中立评估。同时，深圳法院以塑造良好的营商环境，融合粤港澳大湾区的法治建设为己任，引入了港籍和外籍调解员，试水市场化收费，建立调解过程中律师费和诉讼费的合理分担机制，让深圳的多元解纷工作更加高效、透明。

　　3、司法确认。经当事人申请，编立“民特”字案号，通过审理，以民事裁定书赋予已达成的调解协议法律效力。同时，依托“深融平台”，在全市建立了72个在线司法确认工作室，完善在线司法确认规则，实现人民调解与司法确认无缝衔接、调解成果当场固定、法律文书当场送达。

　　4、完成审前准备。在调解阶段，完成诉讼文书送达地址确认、归纳双方诉辩主张、固定无争议事实、完成鉴定、交换证据等审前事务。由此开创专业化、信息化、网格化、集约化、市场化新格局。

　　二、青岛市多元解纷机制建设存在的问题

　　(一)法院外部策应力不强大。一是依靠党委支持力度不够，以市北区为例，目前该区各调解组织纠纷解决大多还都停留在 “单兵作战”、“各自为政”状态，缺乏对接的责任意识，尚未形成相互协调、有机衔接的纠纷解决合力。二是对法院功能的认识存在偏差。“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治要求常被误解为“化解矛盾到法院”，遇到矛盾纠纷向法院一推了之。尤其是在不少行政机关认为“法治就是遇事打官司”的情况下，出于自身利益考虑，对其应承担的纠纷化解职能故意弱化，甚至推诿、搁置，化解纠纷的主动性不足。

　　（二）保障机制不够健全。一是统筹协调机制不足。以市北区为例，从该院多元解纷的实践来看，法院与各调解组织之间缺乏配合和沟通，法院与各解纷主体之间缺乏有效的信息共享机制。目前，市北法院对于全区的行业调解组织、人民调解组织、调解员组成等基础性信息缺乏清晰明确的掌握，没有建立常态化联络机制，调节的专业人才、专业组织资源整合亟需加强。二是经费保障不足。以市北区为例，市北法院共聘任人民调解员22名、特约调解员4名，2019年共参与调解民商事案件964件，在纠纷化解方面发挥了重要作用，但专项经费保障不足，不能有效调动调解员积极性，影响工作开展。

　　（三）院内干警工作积极性不高涨。《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见（两办）》、《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见（最高法）》均明确法院在矛盾多元化解机制上的引领、推动和保障作用，真正承担这些推动作用具体举措的仍然是一线法官，但大量诉讼案件需要处理的压力和其他矛盾多元化解主体作用的弱化，少数法官难以积极参与多元化解机制的构建和落实，导致有的庭室参与诉调对接工作的积极性和主动性以及诉调对接的效率和质量不高，存在推诿扯皮、应付了事的消极心态。

　　（四）已建平台工作运行不理想。以市北区为例，该院已建成的 “天平110调解”综合平台运行效果不理想，有些工作基本处于停滞状态，工作开展落实到诉调对接上没有进展，而且调解范围仅仅局限于人身损害、医疗纠纷、消费维权、交通事故等小范围纠纷调处，受理案件类型相对单调，对复杂案件很少使用或不敢使用，没有发挥出建设平台三调联动的实际效果。另外“法官@社区”工作站建设还没有在全区范围铺开，区块链接没有形成，依托和利用社会网格化治理的作用没有显现。还有部分调解员能力不足，解纷效率低下，导致许多当事人仍然将纠纷起诉到法院，纠纷化解在诉讼阶段，诉前调解解纷效果仍然不够理想。

　　三、“深圳样板”对青岛法院工作的启示和借鉴

　　（一）发挥党委政府作用，构建多元解纷府院联动[1]机制。

　　一是摸清底数强基础。调解组织和人员是多元解纷工作的基础，建议由政法委牵头，联合各职能部门尽快调查统计出各行业调解组织、人民调解组织、调解员等具体情况，列出清单，形成“组织按照行业分类”、“人员按专业分类”的调解组织资源库。同时，精中选优，砍掉一批僵尸调解组织，设立一批适应经济发展的新调解组织。

　　二是重视人才固根本。在政法委牵头下，采取由下至上、层层推荐的方式选拔、聘请各领域业务骨干、专家学者作为调解专家，设立“调解人才专家库”。并运用入库建档、培训加跟踪的方式对专家库团队进行动态管理，经法院委派或法官委托，对登记立案前或审理过程中的案件参与调解。同时，通过大众媒体将调解员、专家人士基本信息向社会广泛公示，通过在调解室陈设调解员名册、简要信息上墙等方式向当事人公示，切实提升人民调解员的职业化、专业化、社会化水平。

　　三是财政保障有支撑。借鉴深圳模式，全面提高调解经费保障水平，将调解案件补贴经费纳入各级财政预算，根据调解员的考核结果依法依规发放补贴，充分激发调解员调解工作积极性。支持、鼓励行业专家、调解能手、律师、法律服务工作者、社会志愿者等具有调解特长的人员建立调解工作室，探索建立政府资金支持与市场化运作相结合的调解工作室运作模式，打造具有一定社会影响力的品牌调解室。

　　（二）规范多元解纷流程，构建立体化可视化解纷模式。

　　一是专人引导条理清，“分”的更到位。立足“分调裁”平台，设置程序分流员，专职负责调裁分道、繁简分流工作，设立“诉调对接一对一业务清单”，细化所有案件调解对应团队，对当事人同意诉前调解的案件，立“诉前调”字号，直接提交给清单对应的诉前调解室、特邀调解等调解组织，当事人不同意调解或调解不成的，案件自动回流至立案庭，由程序分流员再次甄别，对其中符合速裁条件的，分流至各审判团队进行速裁，其余案件根据分案机制，以随机分案为主、指定分案为辅的方式，分流至各庭室，真正做到繁简分流、轻重分离、快慢分道。

　　二是树立大调解格局，“调”的更顺畅。在院外，主动“走出去”不断延伸触角，为非诉讼方式解决纠纷提供司法保障。一方面，借鉴深圳模式，推行专业化审判团队与调解组织“一对一”联系制度，根据我院案件类型及数量增设专业化审判团队，工作中实行一岗双责，在正常开展审判工作的同时，负责与各自对口的医患、劳动、交通、物业、金融、保险、证券等领域与行业调解组织的对接，建立诉前联动纠纷解决机制，努力形成以综治考核推动建立的特色社区调解、政府培育推动完善的行业调解、法院主导推动建立的市场化调解体系。另一方面，完善覆盖全部街道的“法官@社区”工作站建设，并与社会网格化综合治理并轨。作为对接指导、调处纠纷、宣传法制的重要场所，每个工作站均由1－2个非专业化审判团队负责对接联络，常态化开展好所在街道、社区的矛盾纠纷诉前调解和诉调对接工作。在院内，主动“引进来”不断丰富多样化调解平台。一方面，在诉讼服务中心设立诉调对接领导小组办公室,负责对调解队伍进行组织协调、沟通联络、培训指导和考核管理，并根据调解组织行业属性安排相应员额法官指导调解工作。另一方面，根据分案情况，严格按照“诉调对接一对一业务清单”对号入座，由专业团队、工作室、庭室进行对口调解。严格“诉前调解+诉前司法鉴定、诉前保全、司法确认”工作流程，严格把握调解时限，三十日内调解不成的及时转入诉讼程序，防止“以调压判”。

　　三是简案快审重速度，“裁”的更高效。建立简案速裁快审配套机制，改革送达方式，经驻院调解员调解不成的案件，现场立案，当即分流，进入各审判团队后积极推行微信送达、电子邮件送达、电话公证送达、网络公告送达等新型送达方式。全面推进诉讼程序简洁化，对于系列性或者群体性民商事案件，实行类案集中办理，通过个案示范处理带动批量案件的高效解决。大力推行要素式审判，庭审记录和裁判文书模板化，判决文书模板要素式、令状式、表格式，提高文书制作效率。

　　四是改革创新求突破，“审”的更科学。立足内设机构改革，合理设置庭室、专业法官工作室、专业审判团队，进一步强化类案专审、简案快审，进一步强化二次分案，案件分流到庭室后，根据案件复杂程度、是否类案进行二次分案，对权利明晰、标的较小的类案、简案，交给少数法官人集中办理，让简单案件的当事人快速获得司法裁判。同时，高水平的专业法官从数量众多的简单案件中解放出来，使其有精力审理好相对疑难复杂的案件，实现“疑案精办”，形成“少数人办理多数简单案件，多数人办理少数复杂案件”的工作格局。

　　（三）加强程序保障提实效，推动纠纷解决更加便捷。

　　一是加强督导提士气。提升员额法官多元解纷工作积极性，将诉前调解工作平台建设、诉前调解数量及司法确认数量纳入绩效考核，设立年度考核奖项，对于诉前调解工作优秀的法官给予一定的嘉奖，在评先树优时优先考虑。严格把握调解时限，严防并严肃追责“以调压判”行为。

　　二是加大宣传浓氛围。在诉调服务中心统一制作工作宣传册，同时充分发挥电视、网络、报刊等新闻媒体作用，运用群众喜闻乐见的方式，积极宣传和谐理念，提高多元化纠纷解决机制的影响力、公信度，进一步深化人民群众思想认同，引导他们自主选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾、化解纠纷。同时，挖掘、树立、宣传一批在多元解纷领域作出贡献的行业专家、调解能手、律师、法律服务工作者、社会志愿者等，营造建设多元解纷工作机制良好氛围。

　　三是运用科技强服务。借鉴深圳法院“深融平台”模式，打造青岛“互联网+多元解纷”工作信息云平台。加强信息技术的研发投入，将人工智能、大数据、云计算等引入多元化纠纷解决机制，逐步完善能够信息共享、资源整合、数据分析的在线调解机制建设，实现专家库共享、点对点互通、E送达、E调解、E立案、E审理等为一体的一站式多元解纷机制网络化推进。探索建立诉讼服务、立案登记、诉调对接、信访接待、综合服务“五位一体”的诉讼服务中心，将诉讼法律咨询、诉讼辅导等除庭审之外的所有诉讼服务，全部分解到诉讼服务大厅，为矛盾纠纷的高效甄别过滤、多向疏导和精准分流提供平台支撑。

　　[1]府院联动就是指有解纷职责的行政机关和司法机关密切合作，成立由党委政府一把手任组长，司法机关及政府各职能部门一把手作为组员的领导小组，定期召开联席会议，解决各调解组织各自为战的问题，形成多元解纷合力。