诉前调解及司法确认与立案对接的模式分析

　　【内容摘要】当前我国正处于社会矛盾凸显期，民商事纠纷日益增多。在这样的背景下，如何及时化解矛盾纠纷，尽量将矛盾纠纷解决在基层、解决在当地，促进社会和谐稳定，成为摆在我们面前的一道难题。新修改的《民事诉讼法》对此提出了一条解决之策，即充分发挥调解的作用。具体来说就是增加了诉前调解制度和司法确认制度，从这两个方面来完善调解与诉讼相衔接的机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决渠道。本文结合立案庭的工作实际，参考青岛保险纠纷诉调对接机制，从实务操作的层面对诉前调解和司法确认进行了制度设计，以期更好的发挥调解作为一种解决纠纷方式的作用。共计8233字。

　　【关键词】诉前调解；司法确认；立案庭；诉调对接。

　　主    文

　　新《民事诉讼法》的出台为诉前调解和司法确认提供了法律依据，使诉前调解作为一种纠纷化解模式获得了立法上的支持。立案庭位于整个诉讼程序的初始环节，承担着审查起诉材料和受理案件的职能。面对当前日益增多的民商事纠纷，为便于矛盾纠纷的化解，缓解业务庭室的办案压力，节约诉讼资源，对于经审查有调解意向的案件，立案庭可以引导或建议当事人到相关调解组织先行非诉调解，对调解达成协议的案件予以司法确认。本文主要结合立案庭的工作，针对诉前调解和司法确认的法理及运作进行探讨分析。

　　一、诉前调解和司法确认概述

　　受儒家思想的影响，中国社会几千年来都持有一种“厌诉”的心理，老百姓之间发生矛盾纠纷，更多的愿意选择找有威望的组织或个人来调解。通过调解，使矛盾的双方“化戾气为祥和”，彻底解决争议，取得让双方都满意的结果。但是近年来，随着我国经济的迅速发展，社会处于转型时期，在这个阶段，各种纠纷矛盾频发，问题不断凸显。加之人们的维权意识逐渐增强，直接导致民商事纠纷激增，特殊的新类型案件不断出现。过去用调解解决纠纷的模式在新的环境和形势下已经难以有效发挥其应有的作用，很多达成调解协议的当事人事后反悔，拒不签收或拒不履行调解协议，给调解工作的开展造成了巨大的阻力。因此为了保证纠纷的彻底解决，避免因调解拖延时间，当事人往往放弃调解，转而采取诉讼的方式，这就导致法院的受案数量直线上升，现有的司法资源难以满足如此之多的诉讼需求，“案多人少”矛盾十分突出。

　　很显然，完全依靠诉讼解决矛盾多发期产生的“诉讼爆炸”问题是不现实的，必须建立多元化的纠纷解决机制。调解作为重要的非诉纠纷解决机制之一，如何发挥其应有的作用，成为摆在我们面前亟需解决的难题。新修改的民事诉讼法为此提供了强有力的保障，即双方当事人达成调解协议后，可以向法院申请司法确认，法院裁定调解协议有效后，该协议即具有了强制执行的效力。

　　有了司法确认这一程序上的保障，可以极大的解除当事人选择调解的后顾之忧，在启动诉讼程序之前，可以采用调解的方式来解决纠纷。事实上，在立案庭所受理的案件中，有相当一部分通过诉前调解是完全可以获得圆满解决的。如果对这部分案件，法院在收到诉状之后、正式立案之前进行调解，不仅当事人对立情绪较低，而且因为当事人未充分举证、辩论，当事人互谅互让的可能性也比较大，合作的诚意大于对立的氛围，所以在此时调解也比较容易成功。[①] 如果对这部分案件在立案之前告知当事人诉讼风险及诉累的客观存在，征得当事人的同意，引导当事人进行诉前调解，通过调解解决纠纷，不必进入诉讼程序，不仅可以给当事人节约时间、金钱，更重要的是可以有效的缓解当前法院面临的巨大案件压力，减少诉讼案件的数量，减轻法官的负担，从而使法官可以集中精力办一些复杂疑难案件，打造学者型、理论型、专家型的法官队伍。

　　民事诉讼诉前调解，是指法院在民事诉讼程序开始之前对双方当事人之间的纠纷进行的调解。[②] 当事人起诉后，法院立案前，由法院委托调解组织的调解人员对案件进行调解。与诉中调解不同，诉前调解是在法院正式立案之前进行的调解；与人民调解不同，诉前调解是在法院主持、参与、监督下依托调解组织进行的调解。诉前调解强调在法院受理案件之前进行调解，如果通过调解当事人双方达成了协议，则不必立案，即不用走诉讼程序。虽然不通过诉讼程序，但是通过司法确认的调解协议仍然具有强制执行的效力，当事人可以申请法院强制执行。诉前调解程序简便、方式灵活、自觉履行率高，既给当事人节约了纠纷解决的成本，又给法院减轻了诉累，节约了司法资源，达到了双赢的效果。

　　建立和完善诉前调解和司法确认制度意义重大，一方面有助于探索人民法院参与社会管理创新的新模式，在确保人民法院履行依法裁判职责的基础上，充分发挥人民法院化解纠纷的功能；另一方面有助于整合解决纠纷的各种力量，合理配置纠纷解决资源，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决渠道，为构建我国科学、系统、完整的多元纠纷解决体

　　系积累经验。[③]

　　二、诉前调解和司法确认的立法进程

　　我国诉前调解和司法确认制度的立法经历了一个从无到有的过程。2009年7月公布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》）第十四条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。当事人不同意调解或者在商定、指定时间内不能达成调解协议的，人民法院应当依法及时立案。”这是首次规定法院在正式立案之前可以进行调解，但由于该《意见》仅属于司法解释，所以在效力级别上仍然低于法律的规定。

　　2011年1月1日起施行的《人民调解法》第十八条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”该条只是提到法院在受理之前可以告知当事人申请调解，并没有对诉前调解作出独立完整的表述。值得肯定的是该法第三十三条对司法确认制度进行了规定，使得法院在确认调解协议效力时有法可依，这是立法上的一项重大进步。

　　2011年3月30日起施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第二条规定：“人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。”最高人民法院专门就司法确认程序进行司法解释，体现了调解作为解决纠纷的方式之一正受到越来越多的重视。

　　2012年4月公布的《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》第九条规定了“落实委派调解或者委托调解机制”。该机制的具体做法为，经双方当事人同意，或者人民法院认为确有必要的，可以将民商事纠纷在立案前委派或者立案后委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。

　　虽然上述条文对立案之前的调解作出了相关规定，但对诉前调解和司法确认制度作出正式立法的还是在新修改的民事诉讼法中。新《民事诉讼法》第一百二十二条增加了这样的规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”考察这一条文所处的位置，是在关于起诉和立案规定的一百二十三条之前，因此可以确定该条所说的“先行调解”即为关于诉前调解的规定。将诉前调解写入法律，通过立法正式确立了法院可以在立案前进行调解，从而使诉前调解有了真正的法律依据。同时，新民诉法在第十五章特别程序中专门设置了一节，通过两个条文对确认调解协议案件的程序进行了规定，为通过诉前调解达成调解协议的案件提供了程序上的支持，保证了调解协议的顺利履行，这都体现了立法上的进步。

　　三、诉前调解和司法确认的司法实践——以保险纠纷诉调对接机制为例

　　法律上虽然有了相关规定，但是这些规定仍然是比较抽象和原则性的，在具体的司法实践当中应当如何进行诉前调解仍然缺乏明确的规范。比如如何启动诉前调解程序，可以进行诉前调解案件的类型范围，调解的程序，调解后如何进行司法确认等等一系列问题，都没有一个统一具体的规定，但这并不妨碍司法实践中积极开展的各种有益尝试。最高人民法院为了进一步深化多元纠纷解决机制改革，构建诉调对接工作平台，在全国各地法院中积极开展了试点工作。其中青岛市中级人民法院与青岛保监局联合建立的保险纠纷诉讼与调解对接工作联动机制就是诉前调解与司法确认工作的典型。

　　2012年12月，最高人民法院和中国保险监督管理委员会联合下发《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，将青岛市确立为建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点地区之一。之所以选择保险纠纷来进行诉前调解，一是因为保险纠纷当事人之间合同约定的权利义务比较明确，法律关系比较清晰；二是作为一方当事人的保险公司往往具有较好的支付能力，达成调解协议后能保证及时履行；三是在保监局、保险业协会专业化的优势影响下，比较容易达成调解协议；四是保险合同纠纷如能在诉前调解并予以司法确认，可以为保险公司省去相当诉讼费用，这有益于提高当事人选择诉前调解的积极性。

　　市南区人民法院作为试点地区之一，积极进行诉调对接工作，具体做法是[④]：对于保险纠纷案件，立案一庭在收到当事人起诉材料后，经审查认为符合立案条件的，且当事人同意进行诉前调解的，立案一庭指派专人作为联络员进行预立案登记，统一编立“南诉前调字”案号，并在3日内将案件及相关材料移送保险案件业务庭，由业务庭进行登记后交由保险纠纷调解中心进行诉前调解。

　　已经法院预立案的诉前调解案件，经保险纠纷调解中心调解达成协议，当事人申请司法确认的，立案一庭统一编立“南商调确字”案号转保险案件业务庭室处理。

　　业务庭室根据最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》和青岛市中级人民法院于2013年4月8日下发的《调解协议司法确认程序》规定对符合司法确认调解范畴的案件，均可予以司法确认，经过司法确认的调解协议可以向法院申请执行。

　　保险纠纷诉调对接机制优势明显：一是为保险纠纷当事人提供了诉讼外的新的可选择的纠纷解决渠道，可以使当事人较快得到保险赔付；二是充分尊重保险纠纷各方当事人的意愿和选择权，可调可诉，便于及时、高效化解保险纠纷；三是降低纠纷解决的社会成本，便捷高效的化解矛盾，减轻诉累；四是和解协议向有管辖权的法院申请确认效力后，具有法律强制执行力。

　　据统计，保险纠纷调解中心自2012年3月15日试运行以来，截止2013年7月，共接受当事人调解申请213件，决定调解183件，达成调解协议183件，调解成功率100%，调解履行率100%，支付保险金269万元。[⑤]诉前调解工作成绩显著。

　　四、诉前调解和司法确认实务操作制度设计

　　作为试点，针对保险纠纷开展的诉前调解和司法确认工作取得了较好的效果，应当将这一机制推广应用到其他民商事案件。由于我国法律中关于诉前调解和司法确认的规定还比较原则化，造成司法实践中的具体操作没有明确的法条予以规范，因此笔者结合立案庭的工作实际，参考保险纠纷诉调对接机制，从实务的层面对当前的诉前调解和司法确认进行如下制度设计：

　　一是适宜进行诉前调解的案件范围。

　　何种类型的民商事案件可以进行诉前调解？新《民事诉讼法》的规定是“适宜调解的”，何为“适宜调解的”，显然需要司法解释进一步明确。应当注意的是，适宜调解的范围过大，未免有剥夺当事人诉权之嫌，违反了当事人意思自治原则；范围过窄，又无法充分发挥诉前调解的优势作用。如何把握好这个度？笔者认为应当结合以下四个因素来考虑，即当事人之间是否熟悉、双方之间的法律关系及权利义务是否明确、案件争议标的额大小、通过调解达成协议的机率的大小等。

　　首先，当事人互相认识且有一定的感情基础的案件比较适宜调解。比如婚姻家庭纠纷和继承纠纷案件，如果通过诉讼使双方对簿公堂，不论结果如何，都会给双方的关系带来不可弥补的损害，不利于矛盾纠纷的彻底化解，而通过调解则可以避免这种情况的发生。其次，权利义务关系明确的案件可以进行诉前调解。比如道路交通事故人身损害赔偿案件，当事人双方责任划分明确，争议不大，通过调解不仅可以迅速结案，使当事人尽早得到赔偿，还缓解了法院的办案压力，节约的诉讼资源。第三，对于标的额较小的案件适宜调解，原因在于这类案件进行诉讼不符合经济的原则。为了几百块钱耗费大量的时间金钱和精力进行诉讼程序，对当事人和法院来说都是得不偿失的，通过调解显然更合适。最后，对于达成调解协议机率较大的案件，适宜进行调解。如果双方当事人对立情绪比较严重，或者互相推诿扯皮，对这样的案件进行调解，达成协议的可能性较低，如果坚持调解，不仅不会节约司法成本，反而是对调解资源的浪费。

　　2004年9月公布的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条也规定，“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”这一规定从反面对不适宜调解的案件作出了列举，在审查立案时值得借鉴参考。

　　总之，对于当事人起诉到法院的民商事案件，如果不属于“依案件性质不能进行调解的”，同时综合前述几个因素来看适宜调解的，可以认为符合诉前调解的范围，由立案庭的法官引导当事人先行调解。

　　二是诉前调解的程序主体。

　　对适宜先行调解的案件，法院可以委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。

　　调解组织的调解员是诉前调解的重要主体，调解员应当具备较高的道德素质和业务能力。哪些人可以成为调解员？笔者认为，人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者、具有专业知识的人员等都可以受邀成为调解组织的调解员。特别是部分已经从法院、检察院退休但身体健康状况良好的老同志，他们有着几十年的办案经验，法律知识渊博，社会阅历丰富，具有一定的调解能力和调解技巧，如果可以聘请他们做诉前调解的调解员，既避免了他们聪明才智的浪费，又可以保证调解案件的质量和效果，可以达到双赢的效果。

　　法院将案件委托给调解组织调解，并不是撒手不管，而是应当通过及时与调解组织沟通联系，了解掌握案件的进展情况。立案庭和相关业务庭均应确立一名诉前调解联络员，负责诉前调解和司法确认的联络对接工作，就调解的具体情况及时与调解组织沟通交流，建立立案庭联络员、业务庭联络员和调解组织“三位一体”的诉前调解模式。立案庭作为纽带和桥梁，通过搭建诉前调解的平台，把调解组织和业务庭联系起来，通过三方互相沟通，互相合作，为调解工作的开展提供便利。

　　三是诉前调解程序的进行。

　　当事人向立案庭递交起诉材料之后，法院正式受理之前，负责立案审查的法官认为该案适宜进行诉前调解的，可以对当事人进行诉讼风险、诉讼成本提示，并向当事人介绍诉前调解的特点、程序、优势及其与诉讼程序的区别，引导当事人根据自身需要选择诉前调解程序解决纠纷。

　　当事人同意诉前调解的，应当提交诉前调解申请。立案庭进行预立案登记后，由立案庭联络员将案件材料移送相关业务庭，再由相关业务庭联络员进行登记后委托相关调解组织进行诉前调解。

　　调解的时限以三个月为宜，时间过短，当事人还来不及权衡利弊，不利于促进调解协议的达成；时间过长则容易陷入久调不决的误区，损害了当事人的合法权益。因此，在法院将案件委托给调解组织后三个月内，由调解员对案件进行诉前调解。立案庭联络员应当定期与调解员就调解中的程序性问题进行沟通，了解调解的进度，督促和提醒调解员根据时间限制准确把握调解进程。业务庭联络员也应按时与调解员联系，掌握案件的实体进展，对法律问题提出相关意见建议，引导和监督调解协议的内容，确保调解的结果符合法律的规定。

　　委托调解的案件未达成调解协议的，调解组织应当注明调解不成的原因及当事人的主要分歧点，将案件材料退回法院，由立案庭重新立案，启动诉讼程序。由于在调解的过程中部分案件事实和主要争议点都已查清，法院在审理的过程中可以对这部分双方都没有争议的事实予以认定，以简化诉讼程序节约资源。但应当注意的是，经调解未能达成调解协议的，调解过程中当事人为达成调解协议而作出的让步或者承诺、调解员或者当事人针对让步发表的任何意见或者建议，除法律另有规定外，不得作为证据在审判程序中提出。委托调解的案件达成调解协议的，调解组织应当制作调解协议书，连同调解协议书、调解笔录等案件材料送法院相关业务庭备案。[⑥]

　　四是司法确认程序的适用与救济。

　　法院预立案的诉前委托调解案件，经调解达成调解协议的，当事人可以依照民事诉讼法第一百九十四条和第一百九十五条的规定，向法院申请确认调解协议效力。如果当事人在达成调解协议后即有申请司法确认的意愿，也可以在达成调解协议时向调解组织提出，由调解组织将司法确认申请和其它案件材料一齐送回委托法院，由法院立案庭对确认调解协议案件进行立案，统一编立“民调确字”或“商调确字”案号，确立“申请确认调解协议效力”的案由，并转相关业务庭进行司法确认。由于业务庭的联络员在案件调解过程中及时跟进调解进程，对案件的相关情况已经有所掌握，因此在司法确认时就可以节约审查时间，提高工作效率，快速准确的对调解协议的效力作出裁定。

　　通过立案庭、业务庭和调解组织的无缝对接，使当事人在不用支付诉讼费的情况下，用较短时间获得了具有法律效力的司法确认裁定，并可以依据该裁定申请法院强制执行，对当事人来说可谓事半功倍。另一方面，通过诉前调解和司法确认，法院也降低了收案数量，缓解了办案压力，使法官可以集中精力办理复杂疑难案件。

　　调解协议一旦通过司法确认程序即对双方当事人发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。但是由于法院在进行司法确认程序时对调解协议只是进行形式审查，不是实质审查，因此不可能保证经过司法确认的调解协议就是完全正确的。如果当事人或者案外人对经过司法确认的调解协议有异议，该如何救济？

　　如果当事人对司法确认的决定不服，可以提起再审程序。《山东省高级人民法院关于审理涉及司法确认非诉调解协议效力民事案件的意见（试行）》第二十条规定：“人民法院确认非诉调解协议效力后，当事人提出申诉或者人民检察院提出抗诉的，依照《民事诉讼法》规定的审判监督程序处理。”因此对于通过司法确认程序的调解协议不服，当事人可以向人民法院提起申诉，或者由人民检察院提起抗诉。人民法院经过审查，原司法确认确有错误的，应采用审判监督程序予以纠正。

　　《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条规定：“案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。”该规定赋予了案外人申请撤销权，使案外人在认为其合法权益受到了经法院确认的调解协议侵害时，有了救济的方法和途径。但是如果调解协议已经履行或执行完毕，又该如何救济？笔者认为，法院可以依据《民事诉讼法》第二百三十三条之规定，采用执行回转程序，即在撤销确认决定后，对已被执行的财产，裁定责令取得财产的人返还；拒不返还的，强制执行。

　　应当注意的是，司法确认程序虽然赋予了与人民调解协议密切相关的司法确认书以强制执行力，但这不应当成为一种纠纷解决的常态。因为从本源上讲，诉前调解是建立在当事人自愿的基础上，调解协议主要是当事人合意的结果;从原理上讲，该协议应当由当事人自觉履行，而不应当是通过司法程序确认其执行力由国家来强制执行。[⑦] 因此，司法确认程序所具有的强制执行效力更多的是给经过诉前调解程序达成的调解协议提供一个程序上的保障，要真正做到定纷止争、化解矛盾，还是需要当事人自动自觉的履行。

　　五、结语

　　市南区作为青岛市行政、文化、经济资源最集中的区域，各类民商事案件数量庞大，案情复杂。面对当前社会急速上涨的解决矛盾纠纷的需求，人民法院应当充分发挥自身职能，积极推进诉前调解和司法确认工作，及时有效的化解矛盾纠纷。只有建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分发挥包括人民法院在内的社会各方面力量，使诉前调解与诉讼相互配合、相互协调和全面发展，才能提高解决矛盾纠纷的效率，做到及时有效的定纷止争，维护社会和谐稳定，促进经济又好又快发展。

　　诉前调解与司法确认作为一项新的法律制度，在司法实践中难免会碰到诸多问题。立案庭作为联系诉讼与调解的重要桥梁，应当努力做好诉前调解与司法确认工作，对适宜调解的案件先行调解，为节约法院的司法资源，建立学者型专家型法官队伍作出努力，为建设宜业、宜居、幸福的市南区作出贡献。

　　①王亚明，立案工作应强化四种意识，人民法院报，2013年9月27日第2版

　　②刘敏，论民事诉讼诉前调解制度的构建，中南大学学报（社会科学版），2007年10月

　　③参见《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》

　　④参见《市南法院关于民商事案件诉前调解及司法确认立案规定（试行）》

　　⑤参见http://www.sd.xinhuanet.com/cj/2013-07/03/c_116381168.htm

　　⑥参见《青岛市中级人民法院青岛保监局关于建立保险纠纷诉讼与调解对接机制的实施细则》

　　⑦潘剑锋，论司法确认，中国法学，2011年第3期