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 关于政府信息公开行政诉讼审理问题的调研报告

来源:   发布时间: 2015年10月12日   作者:研究室

  关于政府信息公开行政诉讼案件

  审理问题的调研*

  青岛市中级人民法院课题组**

  一、实证调研——政府信息公开行政案件审理情况及特点

(一)山东省政府信息公开案件的基本情况及特点

  1.案件数量呈上升趋势,集团诉讼较多

  《条例》和最高法院《规定》出台之后,全省法院受理案件数量迅速增长。2011年收案177件,审结173件;2012年收案1156件,审结1088件;2013年收案661件,审结661件。同时,集团诉讼案件明显增多,如2012年有500件为多原告的案件,法院分别立案合并审理。

  2.案件地域分布不均衡,涉及领域广泛又较为集中

  全省17地市中,2012年淄博、日照、聊城、莱芜均无一起政府信息公开案件,东营、威海各只有1件,2013年莱芜仍然没有一起政府信息公开案件。以2013年为例,多数案件集中在菏泽、济宁、枣庄、济南、青岛、威海、德州,其它地市年收案不足10件。(详见下表)

  

  与其他行政诉讼案件多是针对某个具体行政领域相比,政府信息公开案件针对的是不特定的行政领域。因此任何行政机关都可能成为政府信息公开案件的被告。从案件类型看,涉及到规划、征地拆迁等方面的诉请占绝对比重,此外,国有资产、发展改革、民政、人力资源与社会保障、公安等人民群众关心的领域也较为多发。

  3.以申请信息公开作为诉讼取证手段

  《条例》出台初衷是保护公民、法人和其他组织的知情权,但实际上已经成为诉讼取证的手段。有些律师为收集证据而设计捆绑式诉讼模式,以要求政府公开信息的方式进行前期铺垫,如政府公开信息存在不及时或不符合法定形式等情况,则先行向法院提起政府信息公开诉讼。

  4.撤诉结案较多,实体裁判比例较低

  很多案件都是通过法院协调或通过行政机关向原告解释、告知或公开信息,促使当事人撤诉。2011年,全省法院审结的173案件中撤诉149件,实体判决率13.9%。2012年,全省法院审结的1088件撤诉796件,因未交诉讼费按撤诉处理200件,实体判决率8.3%。2013年,全省法院审结的661件案件中撤诉364件,实体判决率39.2%。

  (二)青岛市政府信息公开案件的个性特点

  青岛市该类案件的特点总体上与全省一致,但体现出实体判决比例较高且被告败诉率较高的特点。2013年,相对于全市法院一审行政案件被告3.4%的败诉率而言,政府信息公开案件的被告败诉率达到26.9%,而此前两年被告的败诉率更是高达33.3%和71.4%,远高于一般行政案件。2014年截至8月底,青岛市共受理该类案件44件,审结15件,其中撤诉6件,判决驳回诉讼请求5件,撤销被告答复的2件,判决确认违法的1件,判决被告依法履行职责的1件,实体判决率达到60%,被告败诉率26.7%。

二、微观解析——政府信息公开行政案件审理中的困难及对策

  通过调研分析,发现政府信息公开行政案件的特点与一般行政诉讼案件不同,需进一步探索合理有效的审判方式。下面对实践中的一些疑难问题展开探究。

(一)受案范围认定难

  政府信息公开诉讼受案范围的不确定将直接导致原告资格的不确定,不利于诉权保护。《规定》在第1条和第2条对受案范围采取了肯定的附带兜底的列举和否定的排除列举的方式进行限定。主要确立了以下几种诉讼类型:一是怠于履行提供或者答复义务的不作为诉讼;二是要求适当履行的给付诉讼;三是反向诉讼,即行政相对人对行政机关公开政府信息行为不服或者禁止行政机关公开信息而提起的诉讼;四是私人信息保护诉讼;五是行政赔偿诉讼。此外,还有兜底条款所称的“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。我们重点讨论《规定》第二条所列的人民法院不予受理的情形中的两种,也是目前尚存争议的疑难问题所在。

  1.申请人申请公开信息特征描述不明确的情况

  申请人对所需信息描述比较笼统,行政机关告知补正,申请人拒绝补正的,人民法院如何审理?

  如在某律所诉某市城乡建设和交通委员会(以下简称“市建交委”)一案中,[1]原告向市建交委提出政府信息公开申请:“市建交委的法定职责是什么?12319城建服务热线是否由市建交委主管或主办?如不是,是由谁主管或主办?为何在贵委网站显示?12319是否具有行政机关法人性质?……”市建交委告知该律所其申请内容不明确,该律所未予补正。市建交委经审查作出《非政府信息公开申请告知书》,告知该律所其提交的材料不符合政府信息公开的申请要求,不再作出答复。该律所遂提起诉讼,法院判决驳回原告诉讼请求。我们认为:申请人对所需信息描述比较笼统,行政机关告知补正,申请人拒绝补正的,人民法院审理过程中首先应审查其申请是否具体指向某一信息载体这一基本要求,其次审查其申请是否指向现实存在的信息而非需要行政机关进行进一步分析加工整理。本案中,该律所提交的多项申请更符合信访咨询特点,不符合政府信息必须现实存在的要求。

  2、申请人信息公开申请与卷宗阅览申请相竞合的情况。根据《规定》第2条第(四)项,人民法院不予受理“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”

(二)原告资格认定难

  “三需要”这一简缩提法源于《条例》第13条规定,“除本条例第9、10、11、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)(以下简称《若干意见》)第(十四)项规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供…”

  在认定申请人是否具备原告主体资格时是否应当考虑“三需要 ”的问题,实践中存在争议。对此问题,最高人民法院(2010)行他字第193号《关于请求公开与本人生产生活科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格问题的批复》规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益,提起行政诉讼的,人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关,属于实体审理的内容,不宜作为原告的主体资格条件。”《规定》第12条第6款也规定,“被告已经履行法定告知或者说明理由义务,原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,人民法院应当判决驳回原告诉讼请求。”因此,不能以“三需要”为由否定当事人的原告资格,裁判时应从实体上判决驳回原告诉讼请求。

  调研中发现存在诉权滥用现象。对此,我们认为《若干意见》第(十四)项与《条例》第13条立法本意一脉相承。因此应从严把握原告资格问题,即如果原告不能证明其申请涉及自身“三需要”,则不能证明其与被申请信息具有法律上的利害关系,人民法院应当裁定不予受理。当然,我们这一观点与现行最高院批复和《规定》的要求并不一致,期待引起进一步的关注和研究。

(三)证据规则适用难

  我国行政诉讼中的证据规则在《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中得以明确,举证责任严格地限制在被告,[2]只规定原告承担一般举证责任。而政府信息公开诉讼的证据规则不能完全等同于普通行政诉讼中的证据规则。对此我们作了以下思考:

  1.政府信息公开诉讼的举证责任

  申请公开政府信息中属免予政府公开信息的大致分为四类:第一类国家秘密;第二类是行政机关发布政府信息需要相关部门批准而相关部门未批准的信息;第三类是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的信息;第四类公开后可能侵犯他人商业秘密、个人隐私且相关权利人不同意公开的信息。应当在政府信息公开法律规范中明确举证责任的概念,并将举证责任作严格的规定。在整个政府信息公开中行政机关处于绝对的优势地位,在这样的情况下,哪怕将举证责任的一小部分分给原告都是不公平的。

  2.政府信息公开诉讼的证据提供

  根据《规定》,在政府信息公开诉讼中,原告和被告都有权利和义务向人民法院提供证据。

  (1)被告应当提供的证据包括:第一,被告根据《规定》第5条第1款的规定,提供证据证明其拒绝向原告提供政府信息的事实和法律依据。第二,被告提供证据证明所公布的涉嫌商业秘密个人隐私的政府信息,是为了避免公共利益受到侵害。第三,拒绝更正与原告相关的政府信息记录的证据提供。《条例》规定行政相对人有权要求行政主体更正相关的政府信息记录。在行政主体不作相应更正的情况下,被告应当提供拒绝更正相关政府信息记录的理由。

  (2)原告应当提供的证据包括:第一,在被告主张政府信息不存在的情况下,原告可以提供该信息存在的证据。第二,被告以政府信息与申请人无关的,若原告认为这些信息与其具有特殊的关联性,此时原告应该提供关联性的证据。第三,在被告拒绝更正政府信息记录的情况下,原告应当提供向被告提出过更正申请的证据。

  3.政府信息公开诉讼证据的运用

  行政机关以政府信息不存在为由拒绝公开政府信息时,应由被告提供相应的证据材料以证明其尽到了合理搜索义务。判断被告是否已尽合理检索义务,应当综合考虑用以检索的数据库包含的信息资料是否全面、检索方法是否妥当、检索人员的工作态度是否认真等。

(四)实体裁判难

  1.是否属于政府信息公开范围问题

  该问题的实质是对何谓政府信息能否准确进行界定。《条例》第2条规定:“本条例所称的政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”

  (1)监察建议信息是否属于政府信息?我们认为,监察建议书是监察机关履行行政监察职责过程中制作的,具有明确规范的载体,执法目的在于促进廉政建设,改善行政管理,与公共利益密切相关,故属于政府信息。

  (2)刑事执法文件信息是否属于政府信息?我们认为,公安机关以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的文件,属于司法机关制作的信息,不符合政府信息的特点。

  (3)司法实践中对获取信息如何准确理解?在最高人民法院2013年政府信息公开十大案例之一,余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案中,法院认为行政机关在履行职责过程中获取的企业环境信息同样属于政府信息。因此,公安机关在履行职责如消防检查、消防建审、治安检查过程中形成的检查记录、获取的信息属于政府信息公开范围。

  (4)行政机关的会议纪要等日常工作中制作或获取的内部管理信息是否属于政府信息?《条例》对此没有规定。不过,在2010年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第2条规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”因此纯属于行政机关内部管理的人事、财务等内部信息可免于公开。

  2.例外信息的司法认定问题

  世界各国的政府信息公开立法,几乎都确立了一个基本原则:以公开为原则,以不公开为例外。《条例》第8条、第14条也有关于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、国家秘密、商业秘密以及个人隐私等规定,[3]但并未对这些概念进一步明确阐述,需要我们从更广维的角度来理解这些概念并作出司法确认。

  (1)对于行政机关以涉及第三方商业秘密为由不予公开信息的情形如何判定其合法性?我们认为对这类案件,行政机关应当依照《反不正当竞争法》中对于商业秘密的界定标准进行审查并作出认定,最后由法院判断该认定是否正确,而不应仅依据第三人意见即作出了不予公开的告知书。且即使原告申请的内容涉及商业秘密,行政机关亦应根据《条例》第22条规定作区分处理。最高人民法院2013年政府信息公开十大案例之三:王宗利诉天津市和平区房地产管理局案也有类似观点。

  (2)对于行政机关以涉及第三方个人隐私为由不予公开信息的情形如何判定其合法性?在胡某诉某区政府一案中,[4]胡某申请某区政府公开某户中“两间房屋承租人承租登记的相关簿、册、证等资料。”区政府以涉及第三方个人隐私为由不予公开。最终法院判决撤销被告所作《政府信息不予公开告知书》,并责令其限期重新答复。这类案件涉及到知情权与隐私权的衡量,我们认为,根据《物权法》第18条和《房屋权属登记信息查询暂行办法》第7条的规定,房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息,单位和个人可以公开查询。因此立法上对这类信息更倾向于保护公众的知情权。

  3.历史信息的公开难题

  《条例》施行前产生的信息也是政府信息(也称为历史信息),应以公开为原则,不公开为例外。历史信息中往往存在不规范问题。尤其是一些因征地、拆迁、旧村改造、企业改制等引发的案件中,当事人常年上访,有的因此提出申请政府信息公开。由于时过境迁,案件审理难度极大。这类案件审理中,如行政机关在收到政府信息公开申请后,将相关政府信息移交国家档案馆的行为应属于规避法定义务,以此为由不予公开的,人民法院不应予以支持。

  4.信息公开主体的确定问题

  如在张某诉某区政府一案中,[5]原告张某系某区西华山村村民,向被告某区政府申请获取涉及该村征收土地及拆迁项目的征地补偿安置方案的批复,被告向原告作出非本机关政府信息告知书,原告不服起诉。法院认为依照《中华人民共和国土地管理法》第46条的规定,被告负有依法公开土地征收政府信息的法定职责,因此判决撤销被告所作非本机关政府信息告知书,并责令其限期重新答复。对信息公开主体的确定,我们认为更应该从申请人申请事项所依据的具体实体法律法规来进行确认。

  5.行政机关作出政府信息公开答复时是否必须援引法律依据

  我们认为,如果行政机关无对应法律条文可以援引,人民法院不应简单因行政机关未援引条文而否定其适用法律的合法性;如果行政机关有对应法律条文可以援引,则应当写明法律依据,否则可认定被诉行政行为法律适用错误。

三、宏观应对——完善政府信息公开工作的对策分析

(一)人民法院应重新梳理政府信息公开诉讼原则

  在政府信息公开诉讼原则的认识上存在不同观点,有的观点认为政府信息公开诉讼应适用行政诉讼的一般原则。[6]有的观点则认为应确立政府信息公开特有诉讼原则。[7]我们认为这两种观点都有失偏颇,应该对政府信息公开诉讼的原则进行重构。行政诉讼原则应当统领政府信息公开诉讼,并且有全面救济、诉权明晰、谨慎裁判等特有原则。

(二)立法机关应进一步完善政府信息公开法律制度

  一方面,提升《条例》的立法位阶进行系统规范。《条例》作为行政法规,调整范围有限。与《条例》相关的上位法,如《保守国家秘密法》、《档案法》等,没有完全贯彻和体现“公开是原则,不公开是例外”政府信息公开原则,如两者发生冲突,按照“上位法优先”的原则,条例的规定难于实现。另一方面,适当借鉴域外法律制度完善诉讼制度。美国的沃恩索引(索引制度)对于完善行政诉讼制度有所帮助。[8]在沃恩诉罗恩Vaughn v.Rosen一案中,一位法学教授要求委员会提供人事管理科的相关报告,遭到拒绝,提起诉讼。委员会在书面陈述中辩称,该报告的性质属于机关内部的人事规则和习惯应豁免公开,但未说明申请公开的信息目录或内容。哥伦比亚地区法院同意委员会的理由,上诉法院则认为,委员会应详细说明并制作文件(或部分文件)的索引,指出哪些文件可以公开,哪些不能公开。确保豁免主张得以充分的证明是最突出、也是最容易解决的程序问题。沃恩索引制度由此得以确立。沃恩索引要求行政机关对拒绝公开的文件进行陈述,在陈述中行政机关需提供详细地对申请文件适用豁免条款的分析和说明,而不能将首次审查文件的责任转嫁于法院。沃恩索引为法官提供了文件摘要,极大地减轻了法官的审查负担,同时也能使法院更好地专注于案件的焦点。

(三)政府层面应积极应对政府信息公开工作

  政府层面的政府信息公开工作仍有待加强。要统一思想,提高认识,不断健全公开机制。认真落实《条例》要求,细化工作标准,加强与申请人的沟通,做好解疑释惑,减少纠纷发生。着力做好征地拆迁等重点领域的政府信息公开工作,建立征地信息查询制度,方便公众查询征地批复、范围、补偿、安置等相关信息.

  加大土地供应计划、出让公告、成交信息和供应结果公开力度;深化房屋征收与补偿信息公开,做好房屋征收补偿方案、补偿标准、补偿结果的信息公开。继续推进保障性住房安居工程建设项目信息、保障性住房分配和退出信息,加大公租房配租政策及实施情况的公开力度。


  * 本文系2014年全省法院重点调研课题调研报告,有删节。

  * *课题组负责人:秦瑞基;课题组成员:李建伟、 王洪坚、 刘英、 刘力铭、 王明。

  [1]参见上海市第二中级人民法院(2012)沪二中行终字第86号行政判决书。

  [2]参见上海市第二中级人民法院(2012)沪二中行终字第86号行政判决书。

  [3]《条例》第8条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第14条第4款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”

  [4]参见山东省青岛市中级人民法院(2014)青行初字第7号行政判决书。

  [5]参见山东省青岛市李沧区人民法院(2014)李行初字第6号行政判决书。

  [6]参见王振清:《政府信息公开诉讼原告资格问题研究》,载《行政法学研究》2009 年第 4 期。

  [7]荣华、刘晨琰:《政府信息公开诉讼之规则探析》,载《山东省政法管理干部学院学报》2008 年第 1 期。

  [8]参见许莲丽:《保障公民知情权——政府信息公开诉讼的理论与实践》,中国法制出版社2011年版,第102页。

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