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 关于加强和改进人民陪审工作的调研报告

来源:   发布时间: 2015年10月12日   作者:研究室

  关于加强和改进人民陪审工作的调研报告*

  枣庄市中级人民法院课题组**

  一、人民陪审工作现状

  (一)全省法院人民陪审工作现状

  1.选任工作——数量倍增计划圆满完成

  截至2014年6月底,我省人民陪审员总数为13903名,比2013年5月实行“倍增计划”之前增加了148.9%。在13903名人民陪审员当中,大专以上文化程度和高中及以下文化程度的比例分别是81.7%和18.3%;党员(含民主党派)和群众的比例分别是76.6%和23.4%;公职与其他职业的比例大致分别为56.5%和43.5%;城市居民和农村居民的比例分别是76.8%和23.2%。

  2.使用工作——多数人民陪审员已参审案件

  2013年6月至2014年6月,参与陪审案件的人民陪审员为10178名,占陪审员总数的73.2%。其中,参与陪审10件案件以内的人民陪审员为4821名,占总数的34.7%;参与陪审10件以上100件案件以内的人民陪审员为4550名,占总数的32.7%;参与陪审100件案件以上的人民陪审员为807名,占总数的5.8%。

  3.管理工作——逐步走向规范

  (1)培训工作有序开展。2013年6月至2014年6月,人民陪审员接受培训18739人次,一年期间平均每名陪审员接受培训1.3次。

  (2)多数基层法院实现财政拨款。截至2014年6月底,人民陪审员经费保障实现财政专项拨款的基层法院为105个,占全省基层法院总数的70.5%。

  (二)枣庄中院改革试点情况

  1.选任工作——不断壮大人民陪审员队伍规模

  2013年10月,全市人民陪审员数量达到429名,提前一年完成“倍增计划”。2014年10月,全市人民陪审员为580名,达到了基层法官人数的1.3倍。下一步,全市法院将进一步壮大人民陪审员队伍,到2020年,争取每个农村村庄和城市社区都有一名人民陪审员。

  2.使用工作——努力创新工作模式

  (1)实行“双随机”参审机制。在选用陪审员参审案件时,首先从所有的陪审员中随机抽取;如被选取的陪审员因故不能参审,再从轮流驻庭值班的陪审员中随机抽取,以确保参审率。2014年上半年,人民陪审员参与审判案件总数为3966件,普通程序案件总数为4785件,参审率达到82.9%。

  (2)推行“多员合一、一职多能”。将符合选任条件的执法执纪监督员、司法联络员、司法协助员、社会调查员、人民调解员等,增补为人民陪审员,实现“多员合一”;同时,规定人民陪审员除参审案件外,还要协助执行、协助化解涉诉信访,参与社会调查、人民调解、社区矫正、法制宣传和执法执纪监督,做到“一职多能”。

  3.管理工作——经费保障全部实现财政拨款

  2014年8月,枣庄中院制定印发了《人民陪审员经费管理办法》,使全市法院人民陪审员经费保障有了制度依据。经努力工作和积极争取,全市法院陪审经费全部纳入了预算,由同级财政足额保障。

  二、人民陪审工作存在的主要问题

  (一)选任工作

  1.人民陪审员选任范围狭窄

  目前规定担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。占人口大多数的高中及以下文化程度的公民被排除在人民陪审员资格之外,使得人民陪审员的选任范围极大地缩小,造成公民陪审权利得不到广泛保障。全省司法统计数据显示,具有大专以上文化程度的人民陪审员占八成多,而高中及以下文化程度的人民陪审员只有不到二成。

  2.人民陪审员结构比例失衡

  在被选任的人民陪审员中,党员干部、公职人员、城市居民比例高,普通群众、非公职人员、农村居民数量少、比例低,导致人民陪审员来源的广泛性和代表性不足。这在全省司法统计数据中有明显反映:党员人民陪审员比例高达七成多,群众人民陪审员比例只有二成多;公职人民陪审员比例高达五成多,非公职人民陪审员只有四成多;城市居民人民陪审员比例高达七成多,农村居民人民陪审员比例只有二成多。

  (二)使用工作

  1.参审案件范围难以把握

  目前对参审案件范围的规定比较模糊,在哪些案件范围应当使用人民陪审员,在实践中出现了随心所欲、无规可循的问题。在此情况下,对任何案件,都可以使用人民陪审员,也都可以不用人民陪审员。用不用人民陪审员,取决于一时之需。出于追求较高参审率的目的,有的法院将人民陪审员广泛用于一般案件。还有的法院出于谨慎,对一些具有较大社会影响的案件不敢使用人民陪审员。

  2.选择性挑选人民陪审员

  法院在挑选人民陪审员参加案件审理时,存在选择性挑选人民陪审员的问题,导致有的人民陪审员参加案件审理过多过频,成为“陪审专业户”;有的人民陪审员则任而不用,成为“荣誉陪审员”。全省司法统计数据显示,2013年6月至2014年6月,参与陪审100件案件以上的人民陪审员为807名,占陪审员总数的5.8%;未参与陪审的人民陪审员为3365名,占陪审员总数的24.2%。

  3.人民陪审员职位固定化

  由于任期长,法院存在实用主义思维,把人民陪审员作为补充审判力量、缓解案多人少问题的后备军,使人民陪审员成为法院的“编外法官”。同时,由于任期长,法院还存在利己主义思维,把人民陪审员职位作为福利待遇,用来安置合同制书记员、未就业家属,为身边人谋利益。“职业化”和“福利化”倾向,会对人民陪审员制度的公信度造成损害。

  4.人民陪审员作用发挥欠佳

  从程序上来说,人民陪审员很难深入参加案件审理。人民陪审员并非一项专门职业,他们往往有自己的本职工作。在问卷调查中,高达三成的人民陪审员表示,当本职工作与陪审工作时间上发生冲突时,会推辞陪审工作,而代之以“事后签个字”、“要求改时间”、“更换陪审员”等方式。还有部分人民陪审员工作责任心不足,认为自己是在为法院帮忙,参加阅卷、开庭、合议等工作要求法院派车接送,影响了法院适用陪审制度的积极性。同时,部分承办法官对人民陪审工作抱有消极态度或抵触情绪,认为人民陪审员不起作用,还给自己工作添麻烦,抑制了人民陪审员的积极性。

  从实体上来说,人民陪审员很难对案件独立发表意见。人民陪审员大多没有受过系统的法律教育,对法律的认识是贫乏的。而制度上赋予他们与法官同职同权,这超出了他们的能力范围。法官、律师和当事人反映,多数人民陪审员在陪审工作中,只是开庭时坐坐,合议时听听,几乎不能发挥实质性作用。“陪而不审、审而不议”现象比较普遍,人民陪审员沦为“人民陪衬员”。

  (三)管理工作

  1.人民陪审员责任不明

  十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 指出,完善主审法官、合议庭办案责任制,落实谁办案谁负责。人民陪审员参加案件审判,对案件质量承担何种责任尚待商榷。我们在调研过程中,有的同志就提出,承办法官不敢用两名陪审员,如果两名陪审员意见一致,即使意见是错误的,也能推翻承办法官的正确意见。承办法官必须对案件质量负责,而人民陪审员须对案件质量承担何种责任,目前还缺乏明确具体的规定。

  2.培训工作有待简化

  最高法院《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》对人民陪审员培训工作作出了规定。首先,培训内容繁琐。培训工作涵盖了法治理念、司法制度、法律知识、审判规则、法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、廉政规定等繁琐内容。其次,培训方式模糊。对培训方式只是笼统地规定,培训的形式和方法应当根据人民陪审员参加审判活动的实际需要进行设计和安排。

  3.经费保障有待加强

  受地方经济能力所限,有的基层法院开展陪审工作难以获得财政拨款,只能通过自行统筹的方式解决资金问题。自行统筹方式稳定性不足,制约了工作开展。全省司法统计数据显示,截至2014年6月底,人民陪审员经费保障尚未实现财政专项拨款的基层法院为44个,接近全省基层法院总数的30%。

  4.人民陪审员退出的规定有待细化

  人民陪审员任期内如何退出,目前规定有两条:一是无正当理由拒绝参加案件陪审,影响审判工作正常进行的,应当予以免职,无正当理由拒绝参加案件陪审超过三次的,视为辞职。二是违反法律或有关规定,徇私舞弊,造成错误裁判或者其他严重后果的,应当予以免职。首先,“正当理由”是一个口袋,包罗万象。例如,工作忙没时间是不是正当理由?生病有事算不算正当理由?第二,缺乏免职程序。例如,免职步骤应当如何规定?免职前是否允许人民陪审员进行申辩?不对上述问题作出具体规定,在实践中就容易引发争议。

  三、加强和改进人民陪审工作的路径

  (一)增强人民陪审员来源的广泛性和代表性,做好人民陪审员选任工作

  1.放宽人民陪审员文化条件

  我们认为,要求人民陪审员一般应当具有大专以上文化程度有违人民陪审员制度要实现的平民参与司法的精神。《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》指出,人民陪审员参与案件审判,注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断,从而有效实现大众思维与法官职业思维的互补。一名合格的人民陪审员必须具备的素质应是道德良知、社会经验和一般公众的价值观,而不是较高的文化程度。因此,对人民陪审员的文化程度不宜作较高要求。我国实行九年制义务教育,接受九年义务教育,既是国家赋予公民的一项福利,也是公民的义务。接受了九年义务教育,就具备了基本的文化水平。为此,对人民陪审员的文化水平,我们认为应以初中文化程度为标准,对年龄较大的公民,文化程度还应放宽。

  2.缩短人民陪审员任期

  增强司法的公众参与性,防止职业法官专权擅断,是人民陪审员制度的重要价值追求。人民陪审员任期越长,流转速度越慢,司法的公众参与性就越差;人民陪审员任期越短,流转速度越快,司法的公众参与性就越强。缩短人民陪审员任期,加速人民陪审员流转速度,既可以增强司法的公众参与性,还可以避免人民陪审员官僚化。为此,我们建议人民陪审员任期定为一年,不得连选连任,专家型人民陪审员除外。

  3.改进人民陪审员来源结构

  (1)增加农民等普通群众人民陪审员数量比例。与党员干部相比,农民等普通群众占公民总数的绝大多数,他们对包括审判权在内的公权力比较陌生,司法对他们而言相对神秘和封闭。增加普通群众人民陪审员数量比例,对培育司法公信、提高全民法律意识能够发挥重要作用。

  (2)实现人民陪审员村庄社区全覆盖。无论农村还是城市,人口分布都是以村庄或社区为单位的,每个村庄和社区都有公民成为人民陪审员,使其有机会参与案件审判,对司法工作是非常有力的宣传,对普法工作是非常有力的支持。

  (二)重视人民陪审员制度的效用,做好人民陪审员使用工作

  1.拓宽并明确规定陪审案件范围

  有学者指出,一审适用陪审制度审结案件的当事人上诉或申诉后,一审陪审法庭作出的判决有可能被二审或再审职业法官更改,使得一审体现司法民主的判决最终被二审或再审职业法官撤销,这与陪审制度的立法初衷相违背。我们认为,一审案件需要公众监督,二审、再审案件同样需要公众监督,因此应当将陪审案件范围由目前的一审案件拓展到二审和再审案件。在将陪审案件范围拓展到各审级案件的基础上,进一步明确规定陪审案件范围,对“社会影响较大”这一标准作出更细致的规定,避免操作中的各行其是。

  2.细化随机抽取人民陪审员参加案件审判的具体规则

  有的学者提出,人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性,不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑,将陪审任务固定地长期地交给少数陪审员。为了防止有的陪审员参加案件审判过多过频,而有的陪审员却无机会参加案件审判,应当对随机挑选人民陪审员参加案件审判作出具体规定。实行随机抽取和不重复抽取原则。随机挑选人民陪审员时,应优先在从未参加过案件审判的人民陪审员中挑选。当所有人民陪审员均参加过一次案件审判后,再按照上述方式进行第二轮随机挑选。依次类推,以保证人民陪审员参审案件机会的均衡。

  3.开展简单必要的培训

  在审判工作中吸收公民参审,不是为了给合议庭增加一个社会精英成员,而是为了在审判工作中吸收大众意见,避免审判工作落入职业思维的窠臼。对其培训应有别于初任法官,避免将人民陪审员培养成既不精通法律、又被抹杀了朴素正义观的“不合格审判员”。同时,一位人民陪审员也许一辈子只参加一次案件审判,法院也没有必要耗费过多资源对其进行全方位培训。熟悉司法程序、遵守职业纪律,是人民陪审员开展工作的基本前提。人民陪审员参加案件陪审,只要懂得司法程序、遵守职业纪律,带着朴素的正义观,就足够了。

  (三)加强人民陪审员工作责任心,做好人民陪审员管理工作

  1.明确规定人民陪审员在案件质量方面的责任

  根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 精神,落实主审法官、合议庭办案责任制是法院改革的重要方向,人民陪审员只参与审理事实认定问题是改革陪审制度的重要措施。我们认为,在人民陪审员参加审判的案件中,今后应着重对案件事实问题进行合议,并详细记录法官和人民陪审员对事实问题的意见。当案件因事实认定错误导致错案发生时,且人民陪审员发表的意见属于多数意见或者因其附和其他合议庭成员的意见而成为多数意见,人民陪审员应当承担与法官同等的错案责任。当案件因法律适用错误导致错案发生时,人民陪审员不应承担任何责任。

  2.统一人民陪审员着装

  人民陪审员应当穿着规范的制服参加审判。着装规范,是形象公正的标志,既能增强人民陪审员的责任感,还能增进当事人对人民陪审员的心理认同。为此,我们建议设计区别于职业法官的制服,由人民陪审员专用,以体现人民陪审员的身份,反映审判工作的严肃和庄重。

  3.完善人民陪审员退出机制

  首先,对人民陪审员不参加案件陪审的“正当理由”作出明确规定。我们认为,正当理由可以规定为因病和因事。因病不能履职须是正在就医或者已经住院治病,应当由医生提供证明或者提供病历。因事不能履职须是必须参加之事,可由单位或村居、社区提供证明。因岗位变动离开辖区、因职业变动导致不符合人民陪审员资格条件的,应视为辞职。第二,对人民陪审员免职程序作出详细规定。应当给予调查对象申辩的机会,调查过程应当形成书面材料。调查结束后认为应当免职的,提出书面意见、上报人大常委会提请免职。调查结束后认为不应当免职的,拿出书面意见、终结程序,并通知调查对象和相关部门以及相关人员。

  四、深入改革人民陪审员制度的建议

  (一)对一般案件实行大众陪审

  1.大众陪审的价值在于落实公民陪审权利

  大众陪审与专家陪审相区别,即由普通群众作为人民陪审员参与案件审理的制度形式。大众陪审重在陪而不在审,重在民主功能,而非司法功能。

  2.大众陪审应实现陪审权利的普惠性和陪审行为的义务性

  建议文化条件放宽至初中文化程度,取消任期制,取消组织推荐和个人申请,由法院在辖区内所有符合资格条件的公民中随机选择,已被选择参加过陪审的公民应在下一次选择时予以排除,以保证陪审机会的均衡。大众陪审应定位为义务性质的行为,对人民陪审员参与陪审工作的必要支出给予资金补助。

  3.大众陪审的案件范围应限定为除专业案件和疑难案件以外的具有较大社会影响的一般案件

  专业案件和疑难案件超出普通群众人民陪审员的能力范围,不宜由其参加陪审。

  (二)对专业案件实行专家陪审

  1.专家陪审的价值在于解决专业案件中的专业事实认定问题

  专家陪审是指在专业案件中,由专家人民陪审员参与案件审理的制度形式。专家陪审的作用在于对案件中的专业问题进行研究讨论,从而帮助合议庭对事实作出客观认定,是人民陪审员实质性参与司法的良好途径。

  2.对专家人民陪审员应实行任期制

  实行组织推荐和个人申请相结合的方式,选拔各行各业专业人才作为专家人民陪审员,由人大常委会予以任命,规定3-5年的任期。考核部门对专家人民陪审员实行跟踪管理和监督,建立业绩档案,全面征求各方面意见,以作为任期届满后是否继续选任的依据。同时,注重采用一些激励措施,对专家人民陪审员给予物质和精神奖励。

  3.专家陪审的案件范围应界定为特定专业案件

  对专业性较强的案件,如知识产权、医疗纠纷、建筑工程、环境污染、海事纠纷等案件实行专家陪审。

  4.对专家陪审与专家鉴定的辨析

  专家陪审是一种审判组织形式和合议形式,专家(专门机构)鉴定意见是法定的证据形式。二者分别适应于不同的场景,发挥不同的作用。专家人民陪审员的意见不能推翻专家鉴定意见,否则专家鉴定意见作为法定证据的地位就会遭到破坏。专家人民陪审员的作用在于对专业问题进行阐述和说明,促进法官对事实问题形成内心确信。

  (三)对疑难案件和再审案件实行人民陪审员小组陪审

  1.人民陪审员小组陪审的价值在于更好地体现民主、凝聚民智

  小组陪审是指在疑难案件中,由多名人民陪审员组成小组对案件事实疑难问题进行研究讨论的制度形式。它既可以是大众陪审,也可以是专家陪审。首先,多名人民陪审员组成小组与法官坐在一起研究讨论案件,更能充分地体现司法民主,有利于提高人民陪审员制度的公信度;第二,多名人民陪审员组成小组与法官坐在一起研究讨论案件,更能集思广益,更有利于吸收社会力量和智慧,对案件事实认定问题作出正确结论;第三,多名人民陪审员组成小组与法官坐在一起研究讨论案件,对司法工作能够起到良好的宣传效果,有利于提高法院的司法公信力。我们认为,对疑难案件和再审案件实行人民陪审员小组陪审,今后应作为人民陪审工作的重点予以推进。

  2.小组陪审的案件范围应限定为疑难案件和再审案件

  疑难案件处理难度大,容易引起争议和质疑,损害司法公信。由人民陪审员小组陪审,让群众参加审判、见证审判,有利于消弭纷争,培育司法公信。再审案件往往历经多次司法程序,迁延日久,再以类似的司法程序处理,无论是肯定前次结论还是否定前次结论,都难以令双方当事人服判息诉。对再审案件实行人民陪审员小组陪审,引入社会机制和众人智慧,有利于对案件作出正确结论,同时也有利于减轻法院因办案质量所承受的社会压力。

  3.人民陪审员小组的组建

  根据案件是否涉及专业问题,可以实行大众陪审员小组或者专家陪审员小组。如案件不涉及专业问题,可在辖区内随机挑选10名左右人民陪审员组成小组,参加案件审理,对案件事实问题进行研究讨论;如案件涉及专业问题,可在相关专业领域的专家人民陪审员中选择5名左右专家组成小组,参加案件审理,对专业事实问题进行研究讨论。


  * 本文为2014年全省法院重点调研课题调研报告,有删节。

  ** 课题主持人:吴修国;主要成员:高键、周永恒、田始峰、杨建、关祥国(执笔)。

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