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 论一般通行权及其法律保护

来源:   发布时间: 2015年10月12日   作者:研究室

  论一般通行权及其法律保护

  ——土地变更登记个案的启示

  钱  昕   杨朝程

  一、据以研究的案例

  原告崔某系某县香精厂业主,其厂与某联合化工股份有限公司(本案第三人,以下简称化工公司)毗邻。二者皆位于该县xx路化肥厂路段。初,原县化肥厂通过划拨获得此路段及周边土地的使用权。后,企业改制,县政府收回此片土地并出让给化工公司(时名为某化工有限公司)并为其颁发了土地使用许可证。再后,化工公司因名称变更(由某化工有限公司变更为某联合化工股份有限公司)向县政府申请变更土地使用许可证,获准。案起时,化工公司在化肥厂路段搭建院墙,给崔某出行带来不便(只能绕道)。双方协商,无果。崔某认为县政府作出的土地变更登记行为有误,其中土地使用范围不应包括化肥厂路段,遂申请行政复议。复议机关维持了该变更登记行为。崔某不服,提起行政诉讼。

  二、司法救济中的困惑

  (一)行政诉讼的相关审查

  1.崔某与被诉的具体行政行为是否存在法律上的利害关系。

  原告与被诉具体行政行为在法律上是否具有利害关系是行政案件的必审内容之一。本案因崔某非具体行政行为相对人更需甄别其是否为适格原告。崔某的香精厂与化工公司毗邻,皆位于xx路化肥厂路段。化工公司于2005年因政府出让取得含此路段的原县化肥厂土地的使用权并申领了土地使用证。后公司名称变更,县政府依申请为其办理了土地变更登记,土地部分仍有化肥厂路段。本案因化工公司在该路段实施建设影响崔某正常通行而起,影响其通行权的是规划和建设行为,县政府土地变更登记行为与其没有利害关系,不宜认定其具备原告诉讼主体资格。

  2.土地变更登记是否为崔某通行权行使受阻的直接原因。

  土地变更登记应由法定机关依法定程序作出。本案,早年县政府为原县化肥厂划拨土地时,将涉案路段一并划拨并设为道路用途。后企业改制,县政府依法将此处土地出让给由该厂重组形成的化工公司且同时为其颁发了土地使用许可证,不过相应土地的使用范围、使用用途等内容均未发生变化。其后,公司名称变更,行政机关依申请进行土地变更登记,但依然未改公司名称之外的内容。又,经审查该行政行为经在其他方面均符合相关法律规定。故县政府为化工公司办理土地变更登记行为不违法,对崔某通行权的行使亦不构成直接影响。

  (二)民事诉讼的未知风险

  行政诉讼的结论澄清了土地变更登记行为的合法性,亦验证该行为对崔某通行权行使造成的影响仅为间接。若原告继续走司法救济途径,下一步通常是提起相邻通行权之诉。[1]

  1.喜或忧——原告资格的辩证分析

  当事人之间相互毗邻时,相关争议常以民事诉讼方式解决。本案,因相邻方化工公司进行建设,崔某的通行权受到了一定程度的损害,其起诉条件与法律规定相符,故崔某具有民事诉讼原告主体资格。但资格的具备对崔某而言仅意味着获得了此次诉讼的入场券,并不说明其必能实现相应权利救济。或许崔某正是预感到这种可能,才退而求其次,选择先提起行政诉讼。

  2.胜或败——民事诉讼的结果预测

  对崔某而言,民事诉讼隐含的风险在于相邻通行权法律规则的排除性。目前,人民法院在审理相邻关系民事案件时主要适用的法律是《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》(以下简称《通则意见》),其中与本案相关的法条是第100条:“一方必须在相邻一方使用的土地上通行的,应当予以准许;因此造成损失的,应当给予适当补偿。”另,《物权法》第87条,“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的,应当提供必要的便利”,也为法官裁判此类案件的重要依据。两条规则均使用了极富限制性的修辞,以“必须”之语严格锁定相邻通行权的范畴,即仅在排除存在其他通道的可能性(即便有,也必须满足使用费用高昂或极为不便等条件)时,当事人才可向相邻方请求行使相邻通行权。本案,对崔某而言,贯穿化工公司的化肥厂路段曾是崔某出行的必经通道,但随着县城建设的发展,此段路两端已有新的道路连接,故该路段不再是崔某出行的唯一通道,只是绕道行走对其有些不便(尚未达到极其不便)。故崔某在涉案路段上通行的权利并非相邻通行权,若非法官作突破性的解释(扩大有关相邻通行权法律规则的适用范围),崔某很难在民事诉讼程序中胜诉。

  三、受损权利属性分析

  本案中,因化工公司实施建设,崔某在通行权方面遭受损失,依“有权利就有救济,有损害就有赔偿”之通理,相关损失应得补偿,然而前述两种诉讼均难达到恢复通行权、弥补权利损失的目的,究其原因,是因在缺乏必要理论支持的情况下当事人乃至法官易对案中受损权利的法律属性判断失误,由此导致争议解决方式的选择错误。故应先从法理上探讨一下通行权及其分类。

  (一)通行权及其分类

  通行权是公民的一项基本权利,指公民可从某种通道上行进、通过的权利。该权利的范围较为广泛,除民法上规定的相邻通行权外,还应包含公民在公共通道上,如陆地、水上、空中等国家规划的线路上,依法(《道路安全交通法》等)通行的权利。[2]相邻通行权为通行权的特殊情形,是指在地理上有相邻关系且符合其他必要条件时当事人之间一方要求另一方对其通行提供便利的权利。[3]而公民在公共通道上通行的权利则是通行权的普遍形式,与相邻通行权有着本质的不同,解决有关争议时适用的规则也有区别。为便于当事人正确认识受损权利的法律属性、选择适当的救济方式,有必要对通行权进行分类。

  笔者认为,可根据通行权利人与土地所有权人或土地使用权人在地理位置上的关系及通行权行使受自然条件限制的程度,将通行权分成相邻通行权与一般通行权。相邻通行权是指相邻关系中由于自然条件限制一方必须利用另一方所有或使用的土地通行的权利,在双方相互为邻且通行权行使严重受自然条件限制(如一方无其他通道可进入公共道路)时存在[4];一般通行权则泛指在国家规划的公共通道(含水、陆、空)上通过的权利,可在权利人与土地使用人(或土地所有人)不相为邻的情形下存在,也可在二者相互毗邻但通行权行使无严重自然条件限制情况下存有。从规范与保护角度看,相邻通行权受民事法律规范调整与保护,在司法程序中,相关争议应通过民事诉讼方式解决;而一般通行权则属行政部门法调整范围,经申请行政部门处理后,再通过行政诉讼予以救济。

  (二)崔某受损权利性质分析

  表面上看,本案崔某因相邻方化工公司实施建设不能在化肥厂路段上通行是相邻通行权遭受了侵害,其实不然。因崔某受损权利不符合相邻通行权的构成要件之一——权利的行使严重受自然条件限制。案发时化肥厂路段两端已有新的公共道路建成并投入使用,故该路段不再是崔某到达另一端口的唯一通道,崔某也不是“必须”通过化工公司使用的土地才能到达公共通道(化工公司的建设行为固然影响其出行,但这种影响仅是“有些不便”而非“极为不便”)。故崔某受损权利不属相邻通行权,相关权利救济也不应通过民事诉讼方式进行。本质而言,该权利为一般通行权,它的司法救济途径应为行政诉讼。涉案路段的土地始终被规划为“道路”,是公共通道的一种。行政机关限制此处土地使用用途的目的正是为保护广大公众的通行权利。[5]当该路段两端无其他道路连接时,受保护的通行权利既有一般通行权(化工公司相邻方之外的人通行的权利),也包括相邻通行权(化工公司的相邻方通行的权利);而当新道连接路段两端并投入使用后,受保护的通行权便只剩一般通行权了。本案属于后一种情形,故崔某受损权利为一般通行权。

  四、一般通行权的法律保护

  (一)相关法律规定

  我国法律对一般通行权的保护非以显性条文明示,而是通过限制土地用途的规范来间接实现。对道路用地的使用用途进行限制、确保公众通行的权利正是对公民一般通行权的保护。目前,规范土地使用用途的法条主要分布在规划部门法中。如同其他基础设施,作为交通的必需,道路在规划法中受到了充分的重视,可以为公民一般通行权的行使提供有力的保障。相关规定有《城乡规划法》第35条、第38条、第43条和第64条。

  (二)权利损害原由

  以上规划法律规范的立法目的之一是保护公民的一般通行权、防止道路用地的使用用途被随意更改。但“徒法不足以自行”,法律的实施有赖于行政机关的严格执法以及建设单位的自觉守法,权利的维护则需当事人充分了解受损权利的法律属性并选择适宜的救济方式。实践中之所以出现本案情形,主要有以下几方面原因:

  1.规划机关监督管理的懈怠。

  规划机关负有监督各单位遵守《城乡规划法》的职责,若发现有关单位或个人无规划许可或超出规划许可建设,应当制止并视违法情节给予一定的行政处罚。但有的规划机关怠于履行监管职责,未能建立完善的实地监管机制以便及时发现诸如此类的违法行为。

  2.建设单位守法意识的薄弱。

  城乡土地属国家和集体所有,每一部分土地的使用性质皆有特定规划。取得规划许可证与土地使用证的单位应严格遵守法律规定,按照证件标示的土地用途进行建设,不得擅自变更。但有的单位未取得规划部门的许可便擅自改变土地使用用途,损害他人通行权。

  3.相关部门监察工作的停滞。

  对违反规划许可的建设行为,规划部门应当及时审核、处理;而对规划部门是否尽到法定监管职责,其上一级机关和监察机关则有责任予以监督。但实践中有时规划部门疏于对在建单位的监督管理,其上一级机关或监察机关的监察工作也未能及时跟上。

  4.领导部门工作方法的机械。

  除垂直管理情形,地方政府职能部门受同级政府和上一级行政机关的领导,同级政府或上一级机关应对其在管理工作中如何依法办事尽指导职责。但有的领导部门工作方法过于机械,仅对所属部门或下一级机关进行宏观政策指导,发现其管理中存在问题也不提示。

  5.诉讼原告法律认知的偏误。

  一般通行权受行政部门法保护,相关权益损失宜通过行政救济方式或行政诉讼途径弥补。但实践中当事人对此往往存在认知偏差(前已述及,这种认知也有可能来自法官的误导),错选了不恰当的救济方式。从办案来看,影响其权利的主要是规划和建设行为,起诉人应从次方面入手寻求救济。

  (三)权益保护对策

  一般通行权争议可能因上述原因不期发生并难解决。为此,需采取特定对策。相关策略有:

  1.法律知识的推广。

  鉴于有的原告对受损权利的法律属性判断不准,法官应向其释明权利性质并作适度宣传与指导。宣传与指导的内容有:

  (1)关于举报权规定及该项权利的运用。

  《城乡规划法》第9条规定:“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理”。故当事人若发现有异常建设行为且个人通行权利受到影响时可向规划主管部门查询以视该行为有无违反城乡规划之处。发现该建设活动与城乡规划不符后,当事人还可向规划部门或其他有关部门举报或控告。

  举报权是宪法赋予公民的一项基本权利,行使举报权是当事人维护自身一般通行权的重要方式。人民法院处理相关争议时时应告知当事人此项权利并对如何正确运用这项权利作必要的指导。如,应告知当事人举报时重点反映有关建设行为的违法之处(擅自变更土地用途等)而非质疑规划许可、土地变更登记行为的合法问题(因类似案件所涉及的行政行为往往不存在瑕疵,若纠缠于行政行为的合法性、一味追求撤销具体行政行为的诉讼目标,当事人容易错失救济的最佳时机)。如此将更有利于规划部门或其他有关部门及时查处违法建设行为、保护当事人的一般通行权。

  (2)关于起诉权规定及其他权利的补充。

  现实中即便当事人了解举报权并正确行使亦有可能发生行政机关不予回复或怠于监督情形,故为切实保护当事人的合法权益,法官应向其交待后续问题的处理方法。让当事人清楚对举报违法建设行为后行政机关不依法核查与处理的情形可向人民法院就该机关不履行法定职责一事提起行政诉讼。

  诚然,行政诉讼仅为当事人对相关部门不履行法定职责造成权利损失的救济方式之一。此外,其还享有申诉权。法官在告知当事人起诉权的同时最好补充一下此项内容。[6]故当事人举报相关问题得不到及时答复与处理时可向规划等部门的上一级机关或监察机关反映。

  2.司法建议的跟进。

  行政诉讼中法官既要审查具体行政行为的合法性,也应考虑及时、彻底化解纠纷的全盘之策。有些案件被诉的具体行政行为虽然合法,但行政机关的管理工作可能存有疏漏,若法官发现,应及时提醒以促进争议的解决向良性方面发展。

  本案,通过阅卷(起诉状)和参加庭审,县政府对化工公司的建设行为应有所了解,对该行为是否违法也应有所判断,同时对规划部门没有制止这一违法行为更是心中有数,但在诉讼中却只顾论证土地变更登记的合法性而不对所属部门的违法问题予以重视,显然缺乏现代法治政府应有的服务意识。主审法官宜在确认被诉行政行为合法后、作维持判决之时(或之前)向被告提出司法建议,请其向相关职能部门进行提示。

  3.相关制度的完善。

  我国法律虽有关于道路用地保护方面的规定,但因相关规定过于笼统、缺乏细密的安排,行政机关不履行监督职责现象时有出现并影响了公民的一般通行权,故而有必要完善这些法律规范。

  (1)制度缺陷。

  《城乡规划法》第60条虽规定规划主管部门在不履行法定监督职责时需承担相应法律责任,但其中“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”一语不够详致,仅表明相关部门对不履行法定监督职责的直接责任人应当给予行政处分,却没有详细的处分方式。如此规定对规划机关的监管部门而言,在处理规划机关不履行监督职责、追究直接责任人法律责任时不易把握处分的尺度,也可能使其处分的自由裁量权过大。另外,这也让规划监督直接责任人较难对自身不履行法定职责时所需承担的法律责任进行准确预测,易使其产生行政处分可有可无或可轻可重的错觉,不利法律的严格执行。

  (2)健全方案。

  为规范规划行政机关的监督工作、强化监督直接责任人的法治意识,应进一步健全相关制度。具体而言,可通过细分直接责任人不履行法定监督职责或监督不力时承担的法律责任形式进行。根据直接责任人不履行法定职责或监督不力的具体情节及对社会造成危害的程度来确定其承担法律责任的形式。《规划许可法》第60条关于法律责任形式的部分可表述为:“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。情节轻微的,予以警告或记过处分;情节严重,形成一定社会影响的,予以记大过或降级处分;情节特别严重,形成较大社会影响、致相关纠纷久拖不决的,予以撤职或开除处分。”[7]

  (作者单位:山东法官培训学院  沂源县人民法院)


  [1] 由于类似案件涉及权利的属性无论在理论界还是司法界一直未被关注,而案中当事人之间又具备相邻关系的一些重要特征,实践中便出现了法官以不同的方式(口头告知或判决说理等)提醒当事人以相邻权受损为由通过民事诉讼方式解决纠纷。行政案件败诉后原告一般转向民事诉讼。

  [2] 需将在道路上行走或行驶与出境或出国等意义的通行加以区分。前者为具体的人或交通工具在道路上行进,后者则指通过某个关卡。本文讨论前者。

  [3] 如魏振瀛教授主编的《民法》(北京大学出版社、高等教育出版社2010年版)第259页对相邻通行关系解释:“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的,应当提供必要便利。”

  [4] 见魏振瀛主编《民法》(北京大学出版社、高等教育出版社2010年版)第259页相关论述:“相邻一方的建筑物或土地,处于邻人的土地包围之中,非经过邻人的土地不能到达公用通道,或者虽有其他通道但需要较高的费用或十分不便的,可以通过邻人的土地以达公用通道。”

  [5] 本案化肥厂路段的情形如同许多贯穿大学或大型企业单位的道路,尽管使用权归属这些大学或企业,但为了公共交通的需要,它们的使用用途往往被规划为公共道路(只是车速限制方面可能与其他公共道路有所不同)。

  [6] 这样做的目的是便于当事人灵活选择救济途径。以诉讼方式解决此类争议毕竟会增加当事人的诉讼成本、消耗国家司法资源。如能通过高效、节约的非诉方式解决更为妥帖。

  [7] 此处参考了《食品安全法》关于直接责任人法律责任方面的规定。考虑规划监督与食品安全监督中不履行法定职责或监督不力可能造成的危害后果及产生的社会影响有所不同,笔者认为两种监督直接责任人对此所需承担的法律责任也应有异,故建议规划监督中相关处分形式在《食品安全法》基础上下调一个等级。

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