“时效的正义”

　　导言：起诉期限的经过关闭了通往个案正义之门，然其自产生伊始，便非发端于正义理念或道德伦理，而是为启动公力救济、方便裁判所划定的一条“起止符”，是以立法明示风险的方式，对“权利”所作出的法律处分。起诉期限的存在亦提醒我们，司法并非万能，权利也有“保质期”，有权不用则过期作废矣。

　　梅因在《古代法》中指出，“凡是热诚讨论法律哲学的任何地方，对于时效的理论基础问题，总是热烈地进行争辩。”对于我们大多数人来讲，尽管对于时效的价值基础问题，我们很少有兴趣或智力去争锋辩驳；但是，想象一下我们的权利如果仅仅因为时间的流逝而被剥夺，这总会触碰到我们关于自然正义的敏感神经。

　　何甲诉北京市西城区人民政府公有住宅租赁合同纠纷一案中，北京市西城区人民政府与何乙于1999年签订涉案《北京市公有住宅租赁合同》，但一直居住在该处房屋内的却是何甲。何甲于2015年将北京市西城区人民政府起诉至北京市第四中级人民法院，请求法院撤销西城区人民政府与何乙的公房租赁合同。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。涉案公房租赁合同签订于1999年，何甲于2015年起诉撤销该合同超过了前述法律所规定的5年最长起诉期限，故一审裁定驳回原告的起诉。案经二审，北京市高级人民法院驳回上诉，维持一审裁定。后经最高人民法院再审，最高法院认为，涉案合同仅涉及公有住宅租赁权，非不动产诉讼，故不适用最长不得超过20年的起诉期限规定；何甲于2015年起诉涉案合同，已经超过法律规定的5年起诉期限规定，遂裁定驳回何甲的再审申请。

　　行政行为作出之后，无论当事人知与不知，一旦经过最长起诉期限，则行政行为获得不可争讼力，当事人再行起诉则法院不予受理。从上述案例所引法条的规定来看，最长起诉期限的起算点采绝对客观标准，即以“从行政行为作出之日起”算，不以相对人“知道或应当知道”为准，该期限为不变期间，故不因任何“正当理由”而延长。

　　面对这一“任性”规定，当事人不免会感到“不可理喻”，时效或起诉期限无疑伤害了一般大众的法感情——一个哪怕是违法的行政行为，经过一定的时间，当事人便丧失了主张公力救济与监督的诉权，这似乎与“法治政府”、“依法行政”的理念格格不入。

　　我们不禁要问，行政诉讼起诉期限的正当性根源在哪里？为什么在“依法行政”呼声正响的今天，《行政诉讼法》扛着一面“监督行政机关依法行使职权”的大旗，却仍然要为当事人启动诉讼监督程序设置一个法律屏障？

　　行政诉讼法上的起诉期限脱胎于民事诉讼法上的诉讼时效，却又比诉讼时效更具有实证基础。相对于诉讼时效，行政行为的起诉期限不仅仅关涉时效经过后的程序效果，而且与行政行为的效力密切不分——换言之，起诉期限正是根据行政行为的效力原理所设计。

　　一般认为，时效制度的存在意义在于督促当事人行使权利，惩罚权利上的睡眠者。而且，某一事实状态经过一定的期间，则在社会中形成一定的信赖，并基于此事实建立多层法律关系，如若将该事实状态推翻，则旧秩序难能回复，新秩序亦悉遭覆灭，牵累甚众，得不偿失。尤其行政行为以维护管理社会秩序稳定为宗旨，一项行政行为的作出与效力，往往牵涉到不同层面、不同领域的多数人群，作为社会秩序的组成部分，若行政行为合法性的争议长时间悬而未决，则会为法的安定性与法秩序的稳定性造成严重影响，不仅不利于保障诸利益相关者，而且妨害公共利益。从诉讼效率和行政效率的角度，“某种事实状态，常因年代久远，证据难免湮灭”，即使行政机关也未必会长期备证待诉，若无期限限制，既不利于法院查清事实作出裁判，而行政机关亦必长期不胜其扰，影响其行政效率与职能发挥。

　　而且，根据行政行为效力理论，行政行为一经正式作出，即被推定为合法有效，相关国家机关、社会组织与个人必须予以尊重，此即行政行为的公定力。经过法定起诉期限，当事人未对该行政行为提起法律救济的，则行政行为产生确定力或不可争力，任何单位或个人均不容否定其效力。故经过法定起诉期限的行政行为，基于其公定力与确定力，法院已无管辖与审查之必要，司法权应当礼让并尊重行政机关作出的判断和决定。当然，对于因“明显且重大违法”而无效的行政行为是否受此规范，现行法上语焉不详，因为存在一个悖论：若未实质审查，如何得出“明显且重大违法”导致无效之判断；若进行审查，则无法逾越起诉期限之经过这一程序诉权要件——因为，现行行政诉讼法是将起诉期限之效果作为启动实体审理的先决事项，即作为一种“诉讼要件”，该期限之经过引致的法律效果是“诉讼不予受理”，或受理后“驳回起诉”。

　　起诉期限的经过关闭了通往个案正义之门，然其自产生伊始，便非发端于正义理念或道德伦理，而是为启动公力救济、方便裁判所划定的一条“起止符”，是以立法明示风险的方式，对“权利”所作出的法律处分。

　　起诉期限的存在亦提醒我们，司法并非万能，权利也有“保质期”，有权不用则过期作废矣。

　　2016年8月21日

　　原载微信公众号：朝夕悟法（zhaoxiwufa）