司法改革背景下法官绩效考核制度的反思与改进

　　绩效考核是任何单位和组织在人事管理方面的重要职能，考核制度设计合理、科学会充分调动工作人员的积极性。当前，全国法院系统员额制改革相继完成，司法责任制得到有效落实，但如何让法院整体效能发挥到最大化，法官绩效考核制度无疑成为重要抓手。

　　一、当前绩效考核制度现状考察——以国内四处法院考核制度为样本

　　中共中央办公厅下发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》中，提出“建立健全司法绩效考核制度，紧紧围绕办案质量和效率进行考核，综合考虑案件类型、难易程度等因素设置权重指标，制定科学合理、简便易行的绩效考核办法。考核信息动态管理、全程留痕，并在系统平台公开，考核结果记入司法业绩档案，作为法官检察官等级管理、评优奖励及员额推出的重要依据，绩效考核奖金分配向一线办案人员倾斜，体现工作实绩，按考核档次适当拉开距离”，以及在《法官法》第41条（2019年10月1日起施行）中规定：“对法官的考核内容包括：审判工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、审判作风。重点考核审判工作实绩。”全国各级法院为此积极改革，落实司法责任制和员额制的要求，但如何运用指标数据更好的完善法官绩效考核制度尚在进一步探索之中，本文列举4处人民法院的绩效考核办法。

　　（一）S省高院的绩效考核办法

　　为全面深化司法体制改革，深入推进法院人员分类管理，建立健全符合审判工作规律和法院职业特点的考核管理机制，S省高院做了积极探索，先后制定了《S省高级人民法院绩效考核办法（试行）》《S省高级人民法院法官审判业绩考评实施细则（试行）》。该院对法官考核方式采用分级考核和分类考核，分级考核即由院领导组成考核委员会下设办公室负责日常考核、部门及中层正职考核，各部门设考核小组，负责本部门其他干警的考核工作。分类考核是部门按审判执行业务部门和综合部门两个类别分类考核。考核内容包括综合项目、业务项目、附加项目三部分，其中综合项目主要是对部门政治建设、党建、作风纪律等进行考核，业务项目主要是对履职情况进行考核，附加项目侧重围绕主业取得创新成果及争先创优情况进行考核。法官业绩考评在院考评委员会的领导下进行，绩效考核结果与法官绩效考核奖金相衔接。

　　（二）C 市中院的绩效考核办法

　　C 市中院的绩效考核方法与上文提到的S省高院考核办法略有不同，C市中院在考核时采取“分级考核”方式，即考评委员会仅考评到部门一级，对法官个人的考评则由各部门根据自己的案件难易程度、案件数量等设置具体的考核指标，在一定程度上发挥了部门正职的领导作用，做到了因各部门之间的工作内容不同而产生的区别之处，同时该院还研发了相关的质效分析系统，运用大数据分析计算各类人员工作量，从而对审判资源作出合理利用[1]。

　　（三）W市中院绩效考核办法

　　W市中院在法官考核指标设置上分为两级指标，一级指标是审判质效评价综合指数，包括办案质量、裁判文书质量、发改率、平均结案时间等指标，二级指标涵盖审判质量、审判效率、审判效果、审判流程管理四个方面共12项指标，审判效果指标考核法官办案所产生的实际效果情况，包括调解率、撤诉率和再审成立率，审判流程管理指标主要考核法官在审理案件中的规范程度，如庭审直播率、裁判文书上网率等两项内容。

　　（四）N市中院法官业绩考评制度

　　N市法院通过积极探索，对传统的法官考核模式进行了改良，用多项综合性指标如审判质量、审判效率、办案效果等指标代替了原先的办案数量的单一性指标，并根据民事审判、刑事审判、行政审判各自特点归纳出共性指标，对不同的审判领域设置个性指标，并根据不同指标的重要性设置不同的分数，得出总体评分，从而达到更加科学、全面、公平的考核模式；同时对考核数据的合理性是放眼于全省法院的的数据进行参考，保证了区间数据的合理性；该市中院还通过研发案件质量效率评估系统，实现了与案件信息管理系统的对接，保证了考核数据提取的准确性、可靠性和及时性。

　　法官绩效考核作为人事管理一项重要的手段，各国司法界都十分重视。德国在法官绩效考核制度设计方面相对严谨，考核内容也相对全面，考评内容不仅仅对案件审理速度、改判率、裁判文书质量、调解纠纷能力等专业知识方面，还对法官的口头表达能力、沟通技巧及吃苦耐劳精神等内涵素养也进行评价，考评结果由法院院长和部门负责人共同进行[2]。日本的法官绩效考核结果是由最高法院的法官会议作出，但是同时会听取法院外部的意见，日本对绩效考核的内容既包括法官的基本条件，如公平性、公正性、廉洁性等，也包括案件审理能力，如法律运用能力、程序运作能力，及合理运作所属组织的能力，如组织领导合议庭的能力、对团队成员的指导能力。[3]但值得注意的是，日本在对法官的考核上并没有将案件审理数量作为一项考核指标，即使审理案件数量少但是审理案件的疑难复杂程度较大，也会有较高的评价，一定程度上体现了对案件审理质量的更高追求。对法官绩效考核结果的运用方面与我国目前现状来说较为不同，日本对考核结果没有与绩效奖金相挂钩[4]。在美国，绩效考核结果是法官连任、留任及完善履职的重要依据，不同的州有不同的法官考核办法，以阿拉斯加州法官绩效考核为例，和日本对法官的考核有相同之处的是，美国对法官的考核也是向法院系统外的部分人员发放调查表，主要是向案件当事人、律师、社会工作者，通过他们对法官的公正性、公平性、处理案件能力进行测评，考察的重点主要是集中于法官在司法过程中的表现，考评工作则由三名律师和三名非律师组成的司法委员会负责[5]。虽然美国的各个州对法官绩效考核制度的设定不尽相同，但通过调查可以发现，美国在对法官进行评价时都会由专门组成的机构进行负责，该评价机构包含法官、律师代表及案件当事人代表，考核重点在于给法官在司法过程中的表现，考核的目的在于进一步提升法官工作能力与业务水平。

　　二、域内外法官绩效考核评价制度的对比及问题总结

　　（一）国内外法官绩效考核评价制度的对比

　　在法制发达的国家和地区，其对绩效考核的制度设计也较为合理，从上文提到的几个国家法官考核机制可以看出，国外在对法官进行考核时更注重对法官在司法过程中的行为考察，而且更注重内在职业精神的培养，激励法官促进司法职业能力的提升。日本在对考核法官时不将审理案件数作为考核指标，更注重对案件审理质量的要求，如果审理的是疑难复杂案件且案件处理效果较好一样会受到好的评价，这与以单纯的案件数量进行考核的方式相比更能够让法官潜心钻研法学知识，专注案件审理。不难看出，国外的法官绩效考核制度设计更针对法官本人的适格性考察[6]，即是否适应岗位的要求，也就是更注重对人的考察，如检察官的考评将品德作为首要考察的对象，考察的结果作为是否继续留任、升职的重要依据。

　　现阶段国内法院对法官的考核方法比较具有典型代表性的有两种模式，一种是上文提到的C市法院的“分级考核”模式，也就是院考评委员会考评到部门，再由部门考评到法官个人，分级考核的优点在于各部门能够根据自身业务特点制定法官考核指标体系，促进考评标准细致化，赋予部门更多的自主权，但其弊端也在于部门内部考核难以避免中国人情社会的影响，容易顾及面子在一定程度上会影响考核成绩的真实性。与之相反的是“一级考核”模式,即由院考评委员会直接考评法官个人，其优点在于减少了考核层级，同时避免了“分级考核”模式中部门熟人之间互相考评的现象，其弊端在于考核指标一致化，对不同审判执行业务部门的工作差异难以精准设置考核指标，造成“一刀切”式考核，不能真实反映业务实绩，对于人数较多的法院来说，一级考核方式工作量相对较大。因此，充分发挥绩效考核对法官的激励、管理作用，建立更加科学、有效合理的绩效考核评价制度尚需进一步探索。

• 法官绩效考核中存在的问题总结

　　第一，对信息化手段运用不够充分。随着司法责任制改革的有效落实，法官绩效管理的工作重点逐步由审判庭向审判团队甚至是法官个人转移[7]，从这一现象来说，以后对法官的业绩考核逐步深入化、精细化、复杂化，由于法官绩效奖励性考核属于新机制，相应的技术并不到位，目前考核工作还是以人工方式逐项测算，这要求法院系统在以后的考核当中应当紧跟时代步伐，结合信息化时代大背景开发法官绩效考核平台，与审判管理系统相结合，满足动态化、常态化、精细化的法官业绩考核需要，真正做到实质公平，同时通过大数据方法对法官的绩效和法官的能力进行深层次剖析，促进法官职业能力进一步提升。

　　第二，考核体系有待进一步完善。众所周知，法官在过去很长一段时间内被纳入公务员序列管理，但法官职业是具有很强的专业特色和自身职业特点，不同于普通公务员，因此在对法官的考核上也不能和一般公务员相提并论。司法责任制改革以前，国家公职人员的身份属性掩盖了法官的职业属性，没有突出法官的职业特点和审判规律出台的《法官法》中规定的法官考核制度在一定程度上也具有行政色彩[8]。例如，考核主体的行政化，全国各级法院在对法官考核制定相关考核制度时设立法官考评委员会，考评委员会成员一般是院长、副院长及各部门庭长，在这种架构下会容易忽视考核主体，更加强调考评权利属性、服从属性的倾向，这实际上是长期运用公务员考核制度来对法官进行考核的结果，不能体现法官队伍的特点，从而对法官的专业化建设产生不利影响。

　　第三，差异化考核不明显。法官员额制以来，员额法官由包括院长、副院长、审判委员会专职委员、审判委员会委员、担任庭室领导职务的员额法官与一般员额法官组成，不同类型的法官其工作内容、工作量、复杂程度、重要性都不尽相同，若采用统一标准衡量员额法官的工作，未免有失公平。担任院领导和庭室负责人职务的员额法官，工作内容不仅仅是办好案件，还有大量的行政事务去处理，还要统筹院内工作，指导监督庭室成员，因此要求院领导办案数量与普通员额法官办案数量一致既不合理也不科学。虽然在司法责任制、员额制改革以后要求院领导及庭室负责人都要进行办案且进行考核，但在考核机制上还是要设计的更加符合实际、接地气，遵循现实规律和司法规律，实现司法考核的精准化。四级法院在设立考核制度时也要根据自己的级别、职能来设定相应的考评方式和考核指标，如基层法院的功能主要就是解决纠纷，在制定考核办法时就应该围绕职能定位，紧抓效率和公平。

　　第四，绩效考核指标有待优化。在实践当中，有些考核指标存在争议，如上诉率这一指标，上诉是当事人享有的因对人民法院所做的尚未发生法律效力的裁判文书不服，依法向上级法院提请重新审判的权利。虽然案件审理裁判之后我们追求的是服判息诉的社会效果，但因为当事人的法律知识及主观理解的不同，当事人选择是否上诉并不取决于法官。尤其是基层法院，面对的大部分是法律知识较为匮乏的普通老百姓，他们对于自身利益的追求基本上源于自己思想里的“正义”认知，缺乏专业的证据规则意识，在不能实现自己所认为的“正当权益”之后极有可能会向上级法院提出上诉。因此将上诉率作为考核指标之一不符合实际情况。在设计考核指标时需考虑几点因素，一是考核指标一定要合法且合理，如将离婚案件的调解率作为指标之一就没有法律依据可循，但是婚姻案件的庭前调解就是在合法合理的范围内；二是考核指标一定是法官能够控制的事项，因为考核的本身是为了对法官有一个激励作用，通过考核发现自身司法过程中哪些方面做的不到位继而改进的一个过程，如上文提到的上诉率就是法官不可控制的因素，如果将法官本身不可控因素作为考核指标之一，容易干扰法官在司法审判中的行为。

　　三、法官绩效考核制度的功能定位

　　对法官绩效考核制度功能定位理解影响着绩效考核制度的设计，功能定位科学合理，符合司法工作规律，是客观、准确反映法官司法工作，提高法官司法能力、提升审判质效的重要前提。员额制改革后，面对日益增长的诉讼案件，法院增强管理、提质增效、提升司法公信力摆在更加重要的位置，作为重要抓手的绩效考核制度在遵循当前司法规律的前提下需要具备以下功能：

　　首先，法官绩效考核制度是对员额制实施正当性与有效性的支撑[9]。员额制改革是一场自上而下的较短时间内完成的司法改革制度，未入额的法官由此变为司法辅助人员，不能在审判一线独立办案，同时对员额法官、司法辅助人员、行政人员的工资待遇也拉开了差距。员额制改革要想在司法界获得认可与支持，需要实际检验改革成果，而检验的方式就是绩效考核，通过绩效考核展现员额法官的工作业绩及司法水平，支持其员额身份的正当性与合理性。

　　其次，法官绩效考核制度具有促进法院整体提升效能的作用。法院的主要功能就是解决纠纷，实现社会司法公平正义，同时最高人民法院也提出公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题，强调了效率同样重要，面对日益增长的诉讼案件，如何发挥法官的主观能动性，进一步挖掘司法生产力，提高审判效率、保证工作质量，法官绩效考核制度能够对法官的工作作出考量，从而倒逼法官提高司法能力，提高效率，更好的满足人民群众的司法需求。

　　再次，法官绩效考核制度是法官职业需求的服务和保障[10]。法官的工作性质不同于流水作业的体力劳动者，法官也不是依靠简单程序运作的机器人，而是具有主观能动色彩的创造性司法活动。法官绩效考核制度不仅仅是结果的产出，更重要的是促进法官和法院整体的自我完善，可以依托审判管理数据平台使得法官在司法过程中实现全程留痕，通过过程性评价引导激励法官完成公正高效审判工作的目标。同时考核制度在考核内容设定上避免过于琐碎，能够让法官专心办案，维护法官职业的荣誉感，努力构建有利于法官履职环境。

　　最后，法官绩效考核制度是法院均衡分配人力资源的重要依据。通过科学合理的绩效考核能够直观的反映出员额法官的工作能力及部门之间的工作量，从而对原本数量有限的员额法官进行合理分配和优化调整，避免出现人力资源分配不均和忙闲不均的现象，更好的提升法院整体合力。

　　四、完善法官绩效考核制度的建议

　　绩效考核制度在学者界是存在争议的一个问题，有的学者认为进行法官、检察官的绩效考核是司法行政化的助推因素，减损了法官的荣誉感，不利于司法队伍专业化的建设[11]，本文认为在当前司法制度下实行绩效考核制度是非常有必要的。首先，当前法院诉讼案件较快增长，工作任务不断加大，为保障案件审理质量、工作效率、降低失误，将绩效考核作为奖优罚劣、督促司法任务完成，提升司法公信力的管理手段不可或缺；其次，从目前司法队伍来看，部分优秀人才从法院检察院跳槽，新进司法人员与理想法官的要求有一定的距离，尚需进一步培养，具有行政化特点的绩效考核制度仍然不可避免。法官绩效考核机制在实践中遇到的难点需要循序渐进的予以完善，本文提出以下几点建议：

　　第一，绩效考核指标设计要合理、科学、接地气。考核指标的设定无疑是绩效考核机制的重中之重，它关系着法官的日常工作能否有条不紊的开展及法官的司法评定。指标的设计应当围绕办案质量及办案效率展开，同时又能够综合考察到法官的“德、能、勤、绩、廉”方面。考核指标设立之后还要根据法官的工作设立不同指标的占比，尤其要摒弃法官办案数量“一枝独秀”的局面，如办案量占比过高则会造成法官忙于 “挣工分”，致使法官在办理一些可能会提升案件质量，优化办案效果但难以体现工作量时，会采用有利于工作量计算的方式处理。指标的设计要根据适用程序不同的案件、案由不同的案件、证据认定的复杂程度、是否属于新型疑难复杂案件、不同庭室的工作差别等等，以此来计算法官的总体工作量，这是工作的一个难点也是重点所在。对此，可以向法官发出调查问卷或开展座谈会，充分听取相关意见建议，设置相对合理的指标占比，使不同业务部门的工作具有可比性。

　　第二，优化考评方式。当前法院绩效考核方式基本上采用的是法院内部评价，外部评价参与不进来，考评结果缺乏社会外界的认同感。在这一方面可以向日本学习，法官的绩效考核方式坚持内部评价与外部评价联动方式，可以向案件当事人、律师代表、人民陪审员、人大代表等群体发放调查问卷或者开展座谈会，向这些群体了解法官在司法过程中的工作状态，以争取达到一个全面的法官评价。其次，在法官考核次数上，应尽量避免考核过于频繁，以免法官为考核问题增加额外负担，各级各地法院也可以根据自身实际情况适当安排。

　　第三，考核组织更加优化。法官绩效考核制度类似于船，而考评组织相当于舵手，如何让船行稳致远舵手发挥着关键作用。法官考评委员会设置合理才能充分发挥考核制度的作用，在各级法院考评组织中以院长及各庭室负责人组成居多，本文认为，考核组织应当包含一定数量的法官代表，强调员额法官的主体地位，改变一线办案法官因职务无法参与考核机制制定的弊端，也彰显了考评工作的民主性。结合第二点，也可以吸收少数代表参与到考评组织中，可根据各级、各地法院实际情况来确定数量。

　　第四，考评结果合理运用。绩效考核结果并不是简单的排名依据，更重要的是增强法官在司法过程中的职业能力，通过考核发现工作中的问题短板，从而有目标的进行改正，促进司法能力的提升。如美国的《法官绩效评估指南》中指出“法官绩效评估项目不能有损司法独立，评估过程应该免受政治的、意识形态的和问题导向的干扰”，而且美国在对法官进行的绩效考核数据是不会完全向社会公众公开的避免影响法官的独立审判，以促进法官职业素养、能力提高切入点来看，也不能将绩效考核结果作为排名比较依据，因为法官不同于流水线上的工人，法官的职业特殊项决定了排名比较对法官独立性的损害是十分严重的[12]。同时，要将考核结果与法官的晋升、留任、奖励、评先评优相挂钩，在法官的奖励晋升过程中要以考评结果为重要依据，对考评优秀的法官也要提供相应的深造机会，以此推动法官的正规化、专业化、职业化发展进程。

　　第五，完善相应配套机制。要进行公平科学的法官绩效考核，首先要完善分案机制，建立大数据支持下的随机分案系统，根据各员额法官的未结案件数为基础，将案件分给未结案件数较少的法官，充分发挥优秀法官的工作能力，以此拉开考核指标差距。其次要加强考核信息化建设，充分运用大数据平台，将考核系统与审判管理系统、审执系统相结合，为法官绩效考核提供有力支撑。

　　总之，法官绩效考核制度在当前司法责任制改革的背景下越来越受到重视，同时也是法院管理人事、挖掘法官潜能的重要抓手。我国司法制度的构造与背景有其自身特点，并且当前司法制度正处于发展转型期，对国外先进经验只能借鉴不能照搬，法官绩效考核制度作为法院管人、管案的重要手段，其制度设计应符合当前司法制度特征。法官考核在避免过去行政化方式的同时，也要结合本院实际制定考核办法，完善的法官绩效考核制度尚需在实践中进一步探索、优化，从而适应司法环境的变化，发挥绩效考核制度真正的正向引导和激励作用。

　　（1）南京市中级人民法院课题组，《法官业绩考核评价制度研究》，载于中国应用法学，2018年第1期

　　（2）冯文生，《德国法官考评的“学问”》，载《人民法院报》2012年3月16日第8版

　　（3）翟志文，《日本<法官人事评价规则>解读及启示》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2012年第6期。

　　（4）李福清，《法院绩效考核机制之反思与重构》，载《东南司法评论》厦门大学出版社2015年版。

　　（5）陈杭平，《在司法独立与司法负责之间--美国州法官考评制度之考察与评析》，载当代法学2015年第5期。

　　（6）龙宗智，《试论建立健全司法绩效考核制度》，载于《政法论坛》第36卷第4期

　　（7）张子谕，《论人民法官业绩评价的完善》载于专题研究《关于法官业绩考评制度改革的探讨》

　　（8）北京市第二中级人民法院课题组：《司法改革背景下法官绩效考评机制研究》，中国应用法学第三期

　　（9）龙宗智，试论建立健全司法绩效考核制度，载于政法论坛第四期

　　（10）法官业绩考核评价制度研究，南京市中级人民法院课题组，中国应用法学2018年第1期

　　（11）刘作翔，《法官业绩考核面临的两难境地》，载人民法院报2015年9月18日第7版

　　（12）罗灿、兴成鹏：法官如何面对绩效评估，载法制日报第11版