一、行政机关作为诉讼权利人的逻辑前提

（一）理论基础

1、可持续发展观

人类对于人与自然关系的认识经历了敬畏自然——利用自然——改造自然——征服自然——与自然和谐相处的发展历程，与之相伴随，人类在环境伦理观上也经历了人类中心主义——生态中心主义——可持续发展观的变革。人类中心主义发源于人与自然关系的语境下，认为人是万物的尺度，自然仅是人这一主体所对应的客体，一切均以人类利益为中心。生态中心主义主张除人类以外的其他生态环境要素如动物、植物等也应与人类一样获得道德关怀并具有内在价值，主张加强对生态环境的保护而非一味地征服利用，极端的生态中心主义者甚至提出主张以停止发展的方式恢复生态环境秩序。[1]可持续发展观于上世纪80年代提出，到上世纪90年代陆续被《里约环境与发展宣言》等文件确定下来，它在某种意义上是对前述两种背向而立的伦理观的调和，从代内与代际公平两方面主张人与自然和谐相处，谋求和谐发展。以可持续发展观为指引的法律价值取向不仅包括人类，还扩展到后代人和地球上其他生物物种种群，主张保护生态环境的整体环境资源利益，提倡整个生态环境整体的永续发展。可持续发展的伦理观要求在人与环境的相互关系间重塑一种新的行为模式，在对传统市场经济伦理观塑造的“理性经济人”模式进行批判与吸收的基础上建立“理性生态经济人”的行为模式，以生态环境保护对人类无止境的经济发展需求进行合理限制。[2]为达到上述保护和限制的目的，确立由接受人民公共信托实施生态环境公有资源管理的行政机关为主体，对损害生态环境利益的行为提起赔偿诉讼请求，符合可持续发展观的内在要求。

2、公有资源与外部性

生态环境具有公有资源的属性。就排他性而言，生态环境为全人类所共有，空气、水、阳光等生态环境资源在物理形态上难以进行人为界分，任何人享受生态环境的同时均不能排除其他人的享受。因此，生态环境不具有排他性。就竞争性而言，由于地球的生态环境容量和自我修复更新能力均有限，且随着人口的增长和人类发展需求的扩张，生态环境资源必然成为一种稀缺的竞争性资源，从而具有竞争性。上述特点决定了生态环境具有公共资源的属性从而也决定了它的另一重要特征，即外部性。经济学上的外部性是指一个人的行为对劳动者福利的无补偿的影响，且依其行为对他人产生不必补偿的收益或不可不尝的成本为标准，分为正外部性和负外部性。[3]典型的生态环境负外部效应表现为由于人们对生态环境资源的利用具有竞争性，在资源总量一定的情况下，每个人在利用生态环境资源的同时都会对其他主体所可能利用的剩余资源造成减损，每个人对生态环境造成的损害均由社会整体来承担其负面效应。这就导致出现污染者污染收益、社会大众埋单受损的权责不对等现象。为扭转这种不公平现象，行政机关作为接受人民公共信托实施生态环境公有资源管理的主体以寻求诉讼司法救济的方式追究生态环境损害者的赔偿责任，使得受损的公有资源得以修复，实现生态环境资源利用上的外部成本内部化，符合经济学原理上的理性和经济选择标准。

3、所有权救济与损害担责

在我国公有制国家背景之下，《宪法》第九条规定了我国的自然资源国家所有权制度，同样的规定出现在《物权法》第五章关于国家所有权的规定中。自然资源国家所有权制度是当代国家的普遍选择，“在所有现代法律秩序中，国家和任何其他法人一样，可以具有对物权和对人权，具有私法所规定的任何权利和义务。”[4]在我国，自然资源国家所有权制度由于其在保障军事安全、维护国家主权、实现国家职能、推动社会公正和延续传统习惯等方面具有的保障作用而被赋予正当性，又由其在降低产权界定和实施的成本、强化自然资源的规模效应、修正自然资源由市场配置带来的失灵并提高配置效率方面具有的促进作用而被赋予合理性。[5]虽然学术界对于宪法上的国家所有权和民法上的所有权性质问题仍然争论不休，但不论其性质结论如何，根据“有权利必有救济”的古老法则，作为国家所有权的行使主体，国务院得在国家所有的自然资源遭到生态环境损害行为侵害时针对损害行为提起赔偿诉讼以救济受侵害的所有权是可以肯定的。由于《生态环境损害赔偿制度改革方案》对生态环境损害定义中所列举的环境要素和生物要素绝大部分可以被《宪法》和《物权法》的相关规定所囊括，因此，行政机关经国务院授权对生态环境损害提起赔偿诉讼是符合传统法律救济原则的。

同时，《环境保护法》第五条规定了环境保护中的损害担责原则，即在开发和利用环境的过程中，实施了环境污染、生态破坏行为从而对环境造成损害的主体，应当依法承担治理修复受损生态环境或作出赔偿的责任。损害担责原则同样暗含了经济学中将侵犯生态环境利益的外部不经济行为内部化的原理。因此，由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，要求造成生态环境损害的行为人承担赔偿责任也符合我国的环境保护立法精神。

（二）诉权来源

诉权是指请求法律救济的权利，是一项启动与延续诉讼的权利[6]。关于诉权来源的理论争端虽在不同的诉权学说下各有评说，但实体法意义上的诉权却从来与立法机关通过法律条文所表达的统治阶级意志相对应，不同的请求权基础为当事人具体诉权的行使提供着充分条件意义上的合法性支持，此可谓之法定诉讼模式。但《方案》试图构建的赔偿诉讼制度却采用了与传统法定诉讼模式相异的授权诉讼模式，即由原法定诉权主体将其依据法律上的请求权基础所获得的诉权通过在政策性文件中授权的方式委托给其他主体实施。环境保护部有关负责人在《方案》出台后的答记者问中，针对记者提出的关于省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系问题，该负责人回答“社会组织提起的环境公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿均为生态环境损害赔偿制度的重要内容，并不冲突，政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔[7]。”据此，行政机关经国务院授权提起生态环境损害赔偿诉讼主要是以《宪法》和《物权法》规定的国务院在自然资源国家所有权受损后的损害赔偿请求权为依托，并相应以《侵权责任法》第二条和第十五条的规定为其请求权规范基础，即侵害所有权的，应当依照本法承担侵权责任，承担方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。从而区别于环境公益诉讼以《环境保护法》第五十八条为请求权规范基础的特征。

二、行政机关提起生态环境损害赔偿的实践困境

（一）行政机关怠于行使诉权

实践中，生态环境损害赔偿案件在地市级发生的更多，尽管《生态环境损害赔偿制度改革方案》中省政府可以再授权相关部门及下级政府部门，但是下级政府在实践中通常会有所顾虑和保留，如为了追求关乎政绩的 GDP，可能会与涉事的纳税大户污染企业“合谋”。即地方政府和相关部门出于自身利益，怠于履行职责，追求表面和谐，为避免大事件的发生，对污染企业损害生态环境的行为未进行有效监管也将影响环境法的实施效果。行政机关本身有行政管理权和行政执法权，对于生态环境损害事件的处理，可以直接依据行政管理权，要求或污染企业改正或限期治理或关闭企业。如行政机关不穷尽其行政管理权，而直接行使索赔诉权，这等同于行政机关行政不作为，未行使其环境保护监督职责。在行政机关仅行使其行政管理权就可以预防和控制对环境的损害，如若再提起诉讼，则是对司法资源的浪费。而且运用行政资源和司法资源的最终结果未必好于仅由行政机关直接运用行政管理权。

在我国，一些地方的司法资源相当紧缺，法院的诉讼负担很重。因此，行政机关应当积极履行行政职责来预防和救济“对环境本身的损害”，并通过实现相对独立而又相互补充的行政管理和司法救济的分工合作，合理而高效地应对生态环境损害。当前，面对生态环境损害，各国的普遍做法因主体而有所不同，国家机关通过行政执法，公民、社会组织或特定机关通过诉讼对受损生态实行救济[8]。我国生态环境损害的救济体现在，损害发生地的各级政府和行政部门应当在各自职责范围内，责令和指导赔偿义务人，停止损害行为、承担修复义务。当赔偿义务人对于环境修复工作消极履行或不作为时，为防止生态破坏的日益加剧，行政机关不得不代履行，先行对受损的生态环境进行修复，事后再对责任人进行追偿。但在利益驱动下，行政机关首先考虑的也是通过利用自然资源来创造经济效益，忽视受损的生态环境，在纵容生态环境破坏者的同时，迫使受损生态环境无法得到及时救济。如赔偿权利人不积极履行修复和索赔职责时，目前，环保社会组织也可针对受损的纯生态环境损害提起环境公益诉讼予以救济。但是，作为能有效救济生态环境损害的环境公益诉讼，其实践状况并不容乐观[9]。不难发现，环保社会组织的力量还很有限，加之检察机关公益诉权也仅仅处于试点阶段，效果并不甚明显。由此，行政机关的不作为和多以罚款代替生态环境修复的做法以及环保组织能力有限，从而导致社会公众要求修复生态环境损害的呼声无人问津，其根源是以行政机关为代表的赔偿权利人行使职权时，缺乏有效、持续的监督。

（二）与环境公益诉讼衔接不顺

当前，生态环境损害赔偿诉讼的诉讼规则还处于具体的探索阶段，生态环境损害赔偿诉讼属于民事诉讼已毋庸置疑。我国《侵权责任法》第六十五条规范的能够追究责任的情形仅限于针对环境污染行为造成的损害，而对于生态破坏行为造成的损害未作规定。而在实践中，生态环境损害侵犯的是生态环境属于公共利益，显然这与侵权法的私法属性格格不入，因为《侵权责任法》第六十五条所能救济的只是以环境为媒介造成的人身或财产损害，该法的宗旨也界定为对人身以及财产构成的民事权益的损害的救济。总而言之，《侵权责任法》在应对生态环境损害问题上，显得很难驾驭。但是，如试点地区江苏省的首起省政府以赔偿权利人身份提起的诉讼案件，即江苏省环保联合会和江苏省政府诉德司达染料有限公司偷排废酸案[10]。责任人的偷排行为，造成了生态损害，责任人因损害社会公共利益应当承担民事赔偿责任，在追究的过程中，江苏省环保联合会依据《侵权责任法》第六十五条提起诉讼，之后，省政府也提起了生态环境损害赔偿诉讼，法院考虑到两种诉讼事实相同、诉求相同，决定合并审理，并认为，该案件是由省政府和环境公益诉讼组织共同提起的民事公益诉讼。那么问题是，如果行政机关依据《侵

权责任法》提起生态环境损害赔偿诉讼，法院应该怎么办？省政府在这起诉讼中的身份，属于共同原告还是支持起诉？其起诉依据是否合理？

三、行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的规范与完善

（一）引入社会化赔偿救济制度

生态环境损害救济上的社会化是指将一种因特定侵权行为所造成的损失转移到社会上，在全社会范围内或特定的社会群体范围内分散损失金额的侵权赔偿责任机制。张梓太教授将其理论基础概括为社会连带思想构成责任社会化的哲学基础，分配正义为责任社会化提供了道德解释，而救济论是责任社会化的直接法理依据。[11]在生态环境损害赔偿诉讼领域，省级政府提起赔偿诉讼是基于损害者对自然资源国家所有权的侵权行为，而传统侵权责任的救济和责任承担是建立在个人责任原理基础之上的，实行赔偿责任的个体化方式。由于损害者经济能力的限制和现代公司法人的有限责任决定了损害者对实际造成的损害赔偿的有限性，个体化的救济方式对于赔偿金额巨大的生态环境损害而言，往往难以起到完全填补损害的复原效果。为确保省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼能够得到充分履行，使受损的生态环境能够得完全修复，有必要在借鉴域外经验的基础上引入包括环境责任保险和环境共同基金等在内的生态环境损害社会化赔偿救济制度。

1、环境责任保险制度

环境责任保险也称绿色保险，是指以被保险人因环境污染行为而因承担的损害赔偿和治理责任为标的的一种责任保险，包括强制性和自愿性两种投保方式。[12]美国、欧盟等国家和地区的环境责任保险制度已经发展到较为成熟完善的地步，在我国建立环境责任保险制度将有助于分散由企业等主体承担的赔偿责任，通过投保将损害赔偿责任转嫁给保险公司，保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，从而利用社会的力量确保对生态环境本身甚至对环境公共利益以及公民人身、财产等造成的损害能够得到及时、全面地救济，同时也能利用保险公司的保险费率杠杆机制鞭策投保企业强化环境风险管理和环保意识。在生态环境损害赔偿领域构建环境责任保险制度是对我国严峻的生态环境问题和推进生态文明建设的积极回应。在进行环境责任保险制度设计时应当注意，目前国外的环境责任保险的理赔制度中存在两种不同的环境保险责任基础类型，即事故发生制基础和索赔发生制基础。在我国当前的市场经济发展状况下，选择以索赔发生制基础更加合理。主要原因一是在环境责任保险制度建立的初期，保险公司对此类业务的风险和资金管理水平有限，采用事故发生制基础而带来的大量赔偿恐让保险公司一时难以承受；二是索赔发生制有助于平衡投保企业与保险公司之间的风险与利益，在分散企业风险的同时不过分加重保险公司的负担。[13]  

2、环境共同基金制度

环境共同基金是指由相关经营者以一定方式提供一定的资金建立基金，以在某经营者须承担环境法律责任时，由基金出资承担从而及时救济受害者。环境共同基金制度本质上体现了污染者付费的原则，基金的参与者主要是其生产经营活动需要向环境排放污染物、存在造成环境污染或生态破坏风险的企业或个体。以生产经营者为主体建立环境共同基金可以由各参与方根据各自不同的环境风险行为类型支付不同数额等级的费用，对存在环境污染高风险的行业，如造纸、冶金、石油、化工、水泥等，收取较高比例的基金费用；对环境污染风险较低的行业，如畜禽养殖等，收取较低比例的基金费用，从而体现公平负担原则。同时，在生态环境损害赔偿领域构建环境共同基金制度应充分考虑我国当前的市场现状，采取鼓励而非强制的方式引导企业逐步自愿性地建议环境共同基金，分散经营风险，提高赔付能力。

（二）行政机关监管权与诉权的合理适用

行政机关应把生态环境损害索赔诉权作为履行监管职责的必要辅助和补充手段，救济环境权益[14]。

1、穷尽行政监管权

行政执法权如行政处罚、强制，通常能够有效地应对生态环境损害事件，而当其奏效的情况下，则生态环境损害事件已得以解决，损害得以救济，此时则没有必要再浪费司法资源启用诉讼手段。 各级政府及其职能部门依法代表国家履行环境保护职责，这些部门通过“督企”和“督政”相结合，来实现国家环境保护的目标，如果这一套完整的行政执法程序能有效执行，基本上违法行为都可以得到预防、制止或矫正。

行政机关应先穷尽其环境行政执法权，救济受损的生态环境。如果在充分运用自身的行政管理权之后，仍不能或难以有效发挥作用时方能行使索赔诉权。行政程序前置是各国公益诉讼的普遍经验，它对于防止行政机关怠于履行行政职责，避免滥诉，节省司法资源起到重要作用。也就是说，当利用环境行政监管，对环境损害的救济仍存在困难时，此时行政机关才有提起环境公益诉讼的机会，不然会被质疑其怠于履行职责。

 如果把环境损害的救济途径看作一个链条，环境行政主要处于“上游”位置，属于优先使用的救济手段；而环境司法依赖于司法裁判实现对环境权益的保护和救济，主要处于“中、下游”位置，属于补位性质。因此，要保护环境公益，还应当主要依托于环境行政管理，应更加注重优化环境决策和严格环境执法，让环境行政发挥主要作用。

2、行政机关索赔权的运用

政府索赔制度旨在解决环保过程中，赔偿责任人难追究或者不能对生态环境损害予以足额的赔偿和及时的修复，而最终由政府对引发的“公地悲剧”兜底负责的局面。显然，行政机关的生态环境损害索赔诉权，与行政机关可以责令责任人消除、修复环境并适用代履行的行政管理职权，目的一致，但权利的运用情形不同，而以政府为代表的行政机关索赔应限缩到生态环境无法修复、行政机关的行政管理职权无法适用的情形。

行政机关的索赔诉权应作为履行监管职责的补充手段。面对生态损害，如果直接起诉赔偿义务人停止侵害或者赔偿损失，可能在使自身耗费大量的人力、财力，同时，由于它对潜在污染源的威慑是有限度的，因而只是一种治标不治本的方式。不仅如此，这实际上是将环境保护的行政责任部分地转嫁给司法机关，由司法机关来执行本应由行政机关执行的行政惩戒措施，会导致司法资源没有物尽其用。

而行政机关索赔权的合理运用，针对损害生态的赔偿义务人进行索赔，是对行政机关的监管权的弥补，并且能够及时地救济较严重的生态环境损害案件。

（作者单位：潍坊滨海经济技术开发区人民法院 高敏）