基层法院审委会制度的现实改良路径

　　姜楠（昌邑法院审管办）

　　从中国共产党领导的新民主主义革命时期在革命根据地运行的审判委员会雏形算起，至今,审判委员会被《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)明确为“最高审判组织”已有数十载。其从无到有一定程度上凝载着中国法院在司法改革进程中的演变轨迹。从早年间对审判委员会制度存废争议直至目前审判委员会制度负重不堪的运行现状，十八届三中全会揭开的新一轮司法改革浪口，恰为审判委员会制度改革提供了绝佳的契机。本文以基层法院审判委员会制度运行的特征为基分析其运行中存在制度缺陷，进而提出审判委员会制度改革建议。

　　【关键词】  审委会 行政会议 集体决议 程序 缺陷 改良

　　独任制和合议制是《中华人民共和国法院组织法》（以下简称《法院组织法》）中两种明确的审判组织形式，除此之外审判委员会（以下简称审委会）也被赋予类似审判职权的“重大或疑难案件”的讨论决定职权。随着审判实践的推动，《实施意见》明确审委会为“最高审判组织”，人民法院中审委会成为中国特色社会主义司法制度中重要组成部分。然而，审委会相比另外两种审判组织形式却在行使形式、方式、流程以及效力等方面上存着不小的差异，这些差异显然也成为其独有的特征，亦成为其在实践运行过程中饱受争议和质疑之处。

一、审判委员会制度的运行特征

（一）审委会形式及人员构成

　　审委会虽说是审判组织，但从实际运行的角度而言，审判委员会并非一个常设性组织，而是一个类似股东大会或代表大会一样的集体性的、临时会议组织，它因具体的职责行使而召集，因职责的履行结束而解散。基层法院审委会召开的时间并不像最高院审委会运行规则那样有明确规定，或在固定时间以例会形式召开或根据请求随时召开，在实践中并不统一。各地基层法院审委会周期不定，议期的长短更难有统一标准，或一次数小时或全天召开，差异较大。即使在同一基层法院审委会召开的周期与议期的长短也会存在明显变化。

　　审委会组成人员相对固定，根据笔者从部分高院网站公布的审委会成员来看，其人员构成与法律规定基本一致，范围多数在9-39人之间。由院长、副院长、庭长组成的审委会成为一般性常态，能够担任审委会委员的庭长在各基层法院并没有固定标准，民事、商事、刑事、审监庭等主要业务庭庭长通常会被纳入其中，但“不担任领导职务的资深法官委员”数量差异较大，未配备非领导职务的资深法官的审委会构成也并不鲜见。

（二）审委会的职责范围

　　审委会性质上被定性为最高审判组织，其职责范围不仅包括“讨论疑难、复杂、重大案件”业务性职责，还包括“听取业务部门工作汇报”等事务性职责，另外还有“决定、批准助理审判员临时代行审判员职务的权力、院长回避的权力”审判相关规则的制定、案件评查和复议等职责。审委会这样的职责范围与其人员身份特征遥相呼应。在基层法院审委会的职责中，“大、难、杂”案件的讨论和研究无疑是其核心职责，其他如院长的回避决定权，助理审判员代行审判职责核准权，由于本身发生的情况较少，所以由审委会作出审核决定的情况也较少发生。另一些职能，如制定审判相关规则和讨论决定具有参考意义的案例，很多情况都分散于业务部门日常的事务和业务工作中，审委会的决议，也无非是程序使然。审委会基本成为“大、难、杂”案件专门的决议机构，其他职能难免沦为“边缘职责”，审委会成为其他职责的程序摆设已是基层法院的一种通常表现。[1]

（三）审委会的运行流程

　　实践中不少基层法院制定有审委会运行的内部规则，即使未有成文的规则审委会流程也基本形成其运行的惯例，可分为案件的提请、会议的准备、会议召开和会议后的备案及会议决定的执行几个阶段。实践中，有的基层法院案件在提交审委会之前的还需要经过庭长、主管副院长的审查，再决定提交审委会，分流了部分审委会案件，相应也延长结案时限。影响审委会会议时间和频率的因素很多，每周一次数小时或全天，各基层法院差异比较明显，甚至同一法院开会的时间和频率不同时期也会有所不同。

　　审委会会议是整个流程中的核心，对“大、难、杂”案件的审查是会议的关键。案件首先由承办人撰写汇报材料，委员以汇报材料而非实际卷宗材料为基础了解案件的主要事实、争议焦点和案件疑难复杂之处。随着科技的进步，法院电子化办公的应用，不少法院可以以电子化方式审阅，但纸质化审查仍在许多条件尚不允许的基层法院普遍存在。在审委会会议有限的时间内，这样的汇报形式决定案件审查详细程度与数量成反比。

　　另外，存在着一个容易被忽视但不可回避、不可避免且确实存在的问题便是审委会人员组成，实际上其中只有少数委员与案件的日常业务相关，领导的专业能力、业务精力在短时间内发挥必然受到限制。面对法律、历史、现实等疑难、复杂案件，“在其位谋其政”的使命感及审委会决定的实名责任，能否制约明哲保身、搭便车心理尚是未知数。况且在一连几个小时高强度聚精会神之下，委员对案件审查的判断难免受到情绪、感性认识等非理智因素的影响。

（四）审委会的议事方式

　　法律规定审委会实行民主集中制，由承办人汇报案件起始，经委员提问、讨论后，由各委员按照职级由低到高的顺序对拟做出的裁判发表意见，按民主原则表决以过半数意见作为案件的最后裁判。审议过程中提问并不是硬性要求，不必按照固定的次序，承办人回答委员的疑问便构成审委会对案件的“讨论”过程。“讨论”过程是审议案件重要但不必要的内容，这因汇报案件的难易情况而异，其决定性因素在于案件是清晰明确还是复杂存有疑点，而这与审委会审议的案件范围不无关联。

　　审委会会议最关键的内容和程序是表决，表决后的多数结果便是审委会民主集中制下的决定，即具体案件的最后裁判。表决的对象是承办人拟对案件做出的裁判意见，或是在此基础上经审委会讨论过后修改的意见，其形式或是单一的裁判意见，也可以是多种裁判意见。实践中审委会最后决议同意承办人意见案件数量居多，当次会议未决或修改承办人意见的案件占比重并不大。

二、基于审委会制度运行特征的评议

（一）审委会的会议性和行政化

　　1.审委会的会议性

　　审委会本质是民主集中的抽象权力组织，而其体载形式是会议，会议的形式特点具有实面讨论、交流、集思广益、集中高效的优势，但也存在程序繁琐、时间短、粗略和低产的劣势，更适于问题突出、集中、宏观的问题解决，而非复杂、繁多且在需要精细研究的立即决断。在当下人少案多矛盾突显，强化责任，审委会讨论案件的数量普遍呈快速增长的趋势下[2]，每周一两次审委会集中审议明显势单力薄、捉襟见肘。增加审委会的次数和延长审委会的时间虽可立竿见影地缓解，但并不能从根本上解决会议机制与案件公正、公平审理所需要的详细审查的内在矛盾。而且每周多次全数集中全院高层领导不仅影响法院工作的开展，造成人力成本、时间成本上的浪费，一旦审委会讨论案件的效率跟不上案件增加的速度，造成案件的积压、审限的延长，反而成为公正公平的最大威胁。

　　2.审委会的行政化

　　由上文审委会人员构成的分析，审委会委员的行政身份显然是其最显著特征，这样的人员结构设置并非无源之水，有着深刻的历史渊源和现实意义，案件审理的司法结构与审委会的形成、演变及现状不无关系。尽管“行政会议”表现形式有着诸多诱因，然而必然在与审委会职能目的及司法改革进程的博弈中败下阵来。

（二）审委会职责范围的扩张态势

　　审委会会议的行政化和会议性影响的是案件的质量，那么审委会的职责范围直接影响着案件的数量。审委会职责范围的扩张，主要表现为其讨论决定“大、难、杂”案件数量日益增加。审委会核心职责在实践中有着逐渐扩张的态势，有其内在原因，也有外在原因。

　　审委会的权力属性决定其职责范围的扩张。实践中法律适用上的难题，错案再审、法定刑以下等案件提交审委会审议比重并不大，有外部干预、有重大影响的案件比重远远高于上述类型的案件，当事人情绪、社会舆论、社会效应、历史遗留等等越来越多的隐含“大、难、杂”因素的案件充斥其中。一旦有“大、难、杂”的因素，那么一个小小的法官责任级别显然是无法与案件包含的责任相抗衡，高风险、高责任的案件由具有高权力的组织去对待，是等级上的逻辑是法官“避险”的心理，也是职业发展中求生的本能。从中也折射出法官与审委会审判权力博弈中此消彼长的趋势，不失为审委会职责范围日趋扩大的原由之一。

　　法律概念不确定性促成的范围扩张。《法院组织法》、《刑事诉讼法》、《工作规则》、《实施意见》逐步规范“重大疑难复杂案件”的范围，但不论是概括式还是列举式，即使是概括式加列举抽象式[3]也很难给出该类案件最严谨的定义和标准。结合社会效果在司法结论中的强调，司法能动性的深化，案件责任追究制度的落实等因素集合，“大、难、杂”案件这一不确定的法律概念未被限缩而是向扩张的方向演化实属情势必然。

（三）审判分离程序与效率间的矛盾

　　审委会制度最受质疑的缺陷是审判分离，而且审判分离的表现属性之一恰是基于承办人拟定的汇报材料的不公开审理。首先，审委会委员对案情的了解是基于承办人撰写的汇报材料和口头表述，经过承办人汇总和提炼不同于当事人提交的真实证据和真切的言词表达来得立体、真实和直接，也不可能完全还原当事人诉辩的语言、姿态和神态。论述性、概括性是材料的属性特征，那么局限性、主观性、抽象性也同样是汇报材料存在的弊端。实践中为避免这种情况发生，通过对案件层层把关，向庭长汇报，再向主管副院长汇报，或由指导组审核，最后向审委会汇报，构成实质的监督，虽一定程度上防止主观偏颇，但同时却以牺牲结案的效率为代价。程序和效率在审委会机制中像一对亦敌亦友的竞争对手，过度的程序设置，延长流程的时间加重效率的负担，最终只会与公正的结果南辕北辙。

（四）民主议事方式的随机性

　　审委会以汇报材料为基础，委员提出的问题和讨论的深度会受到包括个人情绪在内各种因素影响，提问中难免显露出其个人的意见倾向，讨论式审查不可能排除诱导性提问和意见以影响到其他委员的情况。本以全面了解为目的的讨论过程客观上却削弱了书面审查的独立性和客观性，增强了表决的形式性和随机性。另外，询问回答、讨论中的随机性和随意性大大限制了案件审查的精细程度，提问能够发现多少“汇报”中的问题，提问能否真正理顺案件法律和社会关系都是未知之数。因此在有限的时间内的讨论式审查放弃全面审查而限于承办人归纳概括的争议重点问题，也是对审委会制度下的无奈选择。

三、审委会制度的改革建议

　　尽管对审委会制度一直存在不小的存废之争，其仍在现实中运行的“风声水起”，提交审委会的“大、难、杂”案件数量在基层法院中呈增长趋势。这是供求关系在审委会制度实践运行中的体现，客观环境是现实中审委会制度的“市场需求”，一旦制度运行满足不了需求的膨胀，那么供给的产品无法保证公平公正的质量，矛盾激化将只会是时间问题。要防止或缓解这样矛盾激化绝不能仅是头疼医头、脚疼医脚地废除审委会制度了事，审委会制度的改革应放在司法制度改革宏观框架内，顺势而发，其改革成功与否与整体改革进和成果息息相关。只有将宏观体制和微观制度联动起来，改革才能在实践中取得真真切切的实效。

（一）宏观体制改革

1.审判独立

　　追求审判独立不仅是宏观司法体制改革的需要，也是微观制度联动改革的基础，审委会制度改革问题如果不以审判独立结合起来，终会是竹篮打水一场空。现实运行中的审委会对于“大、难、杂”案件的审议很多并不是解决案件事实或法律上的争议，存在更多的是案件所牵扯的社会矛盾和现实问题。审委会俨然成为商讨如何解决由案件牵引出来的社会症结，以及对外与各机关协调利害关系的议事机构。其根本问题在于法院做出裁判前易受干扰，作出的裁判立场不定，审判职权受到的干涉并非以监督者的身份践行监督程序。那么即使限缩审委会的职权范围、强制审委会委员们旁听案件或以卷宗材料为基础审查也无法制止法院面对压力时寻求“救济”和转嫁风险的趋向。审委会会议的行政性一定程度上也恰是审判不独立种下的苦果。

　　审委会制度改革的关键是让法院和法官有权力且敢于为自己作出的裁判负责。法院回应各方压力时完全可以以案论案、以事实为依据、以法律为准绳，挺直了腰板以裁判文书说话。个人的任职、升迁、待遇、惩戒等有可遵循的、与自己的裁判行为相关的标准。不必纠结于法律的适用和某机构的“建议”不一致该如何处理，不必担心如何权衡某个建议和日后的发展。让法院只用法律说话，让裁判只向法律负责。然而这牵扯财政、人事制度，权力与权力间的较量等等一系列问题的联动改革。只有以还归法院独立的审判权力症结为中心联动起来，那么围绕在中心周围的审委会制度等“卫星问题”才会逐渐被釜底抽薪，实现改革的根本目的。

2.法院去行政化

　　在法院内部去行政化改革同审判独立一样是司法改革宏观框架中不可或缺的一环，也同样是影响微观制度运行方式方向的宏观改革之一。去行政化改革与审判独立在司法改革目标的牵引下，两者相互作用、彼此影响。某种程度上说，去行政化改革展示并促进审判独立改革的进行，相反，审判独立改革也会渗透在去行政化改革推进过程中。

　　实际上，从审委会职能的角度考虑，审委会成员的行政身份与其职能的履行存在着业务和事务上的分歧。审委会的职能最主要的是“大、难、杂”案件的审议，是法院审判职权行使的业务体现，是法官专业才能和智识得以充分发挥的主要阵地，需要的是法律专业化知识、素养和能力，而并非行政事务上的决策和管理。案件的审理与裁判与法院的办公采购、人事分配等事务性项目有本质的区别。虽然行政上的领导同样可以是办案经验丰富的专业法官，然而附赠的行政化身份乍一看是无伤大雅，但基于自古以来司法体制的历史，民族传统和国情的基础，审委会成员的行政身份并非额外附赠这么简单，其在审委会中的存在，对业务的渗透无疑混淆了行政事务与法律业务之间的界线，强化了行政权力与业务能力两者之间对弈的法码，侧重了行政管理的触角在司法业务上的扩展。不可否认审委会成员行政身份确有切实的现实作用，但这种集体抽象组织的决议只会助长行政身份集合功效的发挥，以及由其确立的最高地位。去除行政身份还原以专业知识对应专类业务的模式，好比具备知识的大夫问诊分门别类下的病患，学以致用、恰到好处，以最专业的智识得出的合理合法的裁判即使蜕去行政化的外衣，其裁判的正确性也经得起基于理法的质疑。

（二）微观制度调整

　　宏观体制改革的根本性决定其并不是一蹴而就的，其进程与微观制度的推进也并不必然同步进行，微观制度也可以在宏观改革目标方向的指引下率先尝试、局部推进，审委会制度改革便可如此。在目前的司法大环境下，审委会改革不应是跳跃式推进，笔者认为更可取的进程应从弥补审委会存在的审判分离、低效率、随机性大等等制度缺陷，以达到限缩审委会职责权限，强化合议庭或办案团队审判职权的过渡性目标。

1.限缩审委会职责权限范围

　　限缩审委会职责权限范围。一方面是要限缩提报的案件范围；另一方面是要限缩对案件的讨论范围。前者应限缩已列举规定的提交审委会的案件，如适当限缩提交审委会的再审案件、抗诉案件、行政案件等等。对概括列举的“大、难、杂”案件制定可量化的标准，排除事实清楚、案情简单明了、无法律争议的案件。社会重大影响的案件应根据影响的范围、程度设定不同的重大等级进而限缩提交汇报案件范围。后者是指应限缩审委会对案件的讨论范围，对案件事实存在争议应予排除讨论范围，由合议庭继续调查。合议庭重大分歧也应区分争议的具体情况，事实认定分歧或法律适用分歧。与限缩审委会职责权限相对应的或是合议庭职责权限的扩大，或是行政审批等行政职权触角的扩张和延伸，这还需要从司法改革长远目标的角度使将审判独立和去行政化等制度改革配套推进，否则“按起葫芦浮起瓢”必将审委会制度改革打回原点，功败垂成。

2.精简并专业化审委会成员

　　案件的审理、裁判、讨论、决定在社会化分工和专业化的时代并不靠人数取胜，在知识运用的领域人数众多也不是绝对优势。具备扎实的专业知识和崇高职业素养的合议庭的裁判结果不必然偏离法律正义。精简和专业化给案件审理带来的高效和明确却要远比人数众多的拖沓结果更具有优势。精简的审委会从会议排期、流程组织、审阅时间等方面要便捷得多，效率自然提高。人数消减后委员对案件审议的细致性和全面性也易得到保证，表达个人意见和表决时随意性也会降低，路径依赖和搭便车现象当然减少。

　　人数精简并非简单地削弱集体智识，而需要以专业智识替换人数优势。另外精简是相对案件来说的拆整为零，审委会委员总数可以不减甚至增加，按各委员擅长的专业分成若干组，按照定期提报案件的类别或固定或随机抽取审委会委员予以审议。这种模式的审委会逐渐向《改革镜像：广东福田法院“去行政化”》[4]中倡导的“团队式审判”转变。精简后团队式审委会可以适用更灵活的会议流程，不同类型的案件也可以同时进行，根据案件不同的性质，分别由不同专业的审委会团讨论，人员也可以在同类案件中灵活调整。人数精简后审议案件数量更多，效率自然提高。

3.运用科技的力量克服审判分离的缺陷

　　人数精简一定程度上也可以缓解审委会审判分离的制度缺陷，至少使委员参与庭审存在可能。然而按照庭审和审委会时间的逻辑顺序来看，提交审委会讨论的案件通常是案件庭审、合议庭评议存在分歧后，立案之初便可断定案件属于“大、难、杂”案件的数量比重不大。这样即庭审在前，判定为疑难案件在后，不可能为便于审委会实际参与庭审了解案情而重新开庭，浪费当事人诉讼成本和司法资源。那么，更具可操作性的是利用科技的力量让审委会成员更充分的了解案情，以电子化的形式审阅证据和卷宗，按当事人争议焦点和诉辩交点播放庭审录像，如果时间充裕更可以全程回放，科技的运用在精简的审委会模式下更具可操作性。科技的运用虽然不能跨越时间维度完全重现庭审现场，但在限缩审委会讨论案件范围和案件范围的基础上，不失为更好的选择，结合司法公开原推进和裁判文书说理的加强，在审委会改革的过渡阶段一定程度上可以克服审判分离的缺陷。

结 语

　　在当下的司法环境下，审委会制度的确发挥着具有现实意义的作用，它以集体的力量分担着承办人面对来自司法体制内和体制外，来自当事人、社会舆论、历史等各方压力。这种实际功效与现实意义联系的更加紧密，然而却与司法的价值目标渐行渐远，其与公平正义之间的鸿沟不能成为司法改革的干扰项。消减审委会审判职权并不难，难点在于被削减甚至被取消审委会审判职权将如何善后，如何保障独任制和合议制下审判权力的独立行使才是审委会制度改革过程更为重要且不可回避的问题，也才是审委会制度改革能否取得成功的关键所在。相信废除审委会制度的方向已经很明确，旗帜已经插在看得见的远方，剩下的便是我们在通向终点的道路上选择何种方式前进以及前进的如何罢了。

　　[1] 陈瑞华：《正义的误区—评法院审判委员会制度》，《北大法律评论》（1998），第1卷·第2辑。

　　[2]洪浩、操旭辉：《基层法院审判委员会功能的实证分析》，载《法学评论》（双月刊），2011年第5期。

　　[3]《实施意见》中分类规定具体 基层人民法院应当提交审委会讨论决定的案件；合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论的案件类型。

　　[4] 《改革镜像：广东福田法院“去行政化”》，http://news.sina.com.cn/c/2013-11-20/142928762233.shtml，访问日期2013年12月。